Принцип создания кодифицированной системы национального законодательства об управлении государственным и муниципальным имуществом. 1 страница

Принцип эффективного кадрового обеспечения управления государственной и муниципальной собственностью

В процессе формирования системы эффективного кадрового обеспечения управления различными объектами государственной и муниципальной собственности необходимо обеспечить:

Переподготовку и повышение квалификации действующих руководителей и специалстов органов государственного и муниципального управления на национальном, территориальном и муниципальном уровнях;

Формирование нового для страны слоя управленческих кадров;

Подбор управляющих имущественными комплексами предприятий, государственными пакетами акций, долей а АО и ХО, управляющих государственной и муниципальной недвижимостью, оценщиков, аудиторов и бухгалтеров государственных и муниципальных предприятий и организаций и т.п.

Для решения данных задач потребуется создание специализированного Центра, одной из базовых задач которого должно быть обучение и переподготовка специалистов в сфере управления государственной и муниципальной собственностью

Повышение эффективности управления предприятиями и организациями коммерческой государственной и муниципальной собственности должно сопровождаться существенным реформированием государственного и муниципального производственного сектора, и, прежде всего, реформой государственных и муниципальных предприятий.

Построенная на изложенных принципах целостная система управления государственным и муниципальным имуществом должна быть обеспечена адекватной законодательно-нормативной базой. Наряду с разработкой бюджетного и налогового кодексов предлагается разработать и принять Кодекс собственности, который должен включать в себя основополагающие законы о собственности, управлении государственным и муниципальным имуществом, а также сопряженные с ними законы о приватизации, адденде, концессии, залоге и другие.

Данные принципы управления можно вполне использовать и для управления муниципальной собственностью.

2.2. Функции, формы и методы управления собственностью

Все три ветви государственной власти – законодательная, исполнительная и судебная – активно участвуют в управлении государственной и муниципальной собственностью.

Функцией законодательной ветви власти в процессе управления государственной и муниципальной собственностью является принятие законов и утверждение бюджетов.

Функцией исполнительной ветви власти является обеспечение организационной и распорядительной деятельности в процессе управления собственностью в соответствии с соответствующим законодательством.

Основной функцией судебной власти является контрольная функция за использованием государственной и муниципальной собственности.

Осуществляя управление собственностью, государственные и муниципальные органы управления этих трех ветвей власти вступают во взаимоотношения между собой, государственными и муниципальными предприятиями и общественными организациями.

Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей власти на всех уровнях государственной иерархии путем утверждения федеральных законов и издания президентских указов.

Взаимоотношения между Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти в процессе управления государственной и муниципальной собственностью осуществляется в двух направлениях: сверху вниз (по инициативе правительства РФ) и снизу вверх (по инициативе самих министерств).

Важная роль в реализации функций управления государственной собственностью принадлежит Федеральному агентству по управлению государственным имуществом (Росимуществу). В соответствии с Положением о Росимуществе, утвержденным Правительством РФ 5 июня 2008 г., №432, оно реализует в стране функции по управлению федеральным имуществом, функции по организации продажи приватизируемого федерального имущества, реализации арестованного имущества. Росимущество является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции в области приватизации и полномочия собственника, в том числе права акционера в сфере управления имуществом РФ. Росимущество осуществляет также полномочия государственного финансового контрольного органа в случаях, предусмотренных Федеральным Законом «О несостоятельности (банкротстве)». Росимущество находится в ведении Минэкономразвития РФ.

Росимущество от имени Правительства РФ реализует следующие функции и задачи по управлению федеральной собственностью:

¾ Размещает заказы на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг на проведение научно-исследовательских и опытно-технологических работ (НИОКР) для государственных и собственных нужд;

¾ Осуществляет полномочия собственника в отношении федерального имущества;

¾ Организует продажу приватизируемого федерального имущества и заключает после этого соответствующие договора;

¾ Осуществляет контроль над управлением, распоряжением и использованием федерального имущества, закрепленного за унитарными предприятиями и учреждениями;

¾ Организует оценку федерального имущества в случае необходимости;

¾ Осуществляет покупку и передачу федерального имущества в собственность субъектов РФ и муниципальную собственность;

¾ Разрабатывает прогнозные планы, программы приватизации федерального имущества на соответствующий год;

¾ Дает предложения о формировании перечня стратегических предприятий;

¾ Готовит отчеты о приватизации, об обороте имущества;

¾ Готовит проекты решений Правительства РФ о назначении представлений РФ в органы управления акционерных обществ; о голосовании на общих собраниях акционерных обществ;

¾ Выполняет другие функции и задачи в соответствии с действующим законодательством.

Проанализировав эти функции и задачи, можно их подразделить на две группы:

1. Группа функций и задач по преобразованию форм и отношений собственности, перехода одной формы в другую, постоянной (приватизации) или временной (аренда, залог, доверительное управление и пр.), передачи прав владения, использования и распоряжения государственной собственностью.

2. Группа функций и задач по управлению федеральной собственностью (это планирование, организация, координация, учет, контроль и стимулирование в процессе сохранения, поддержания, воспроизводства, эффективного использования федерального имущества).

Функции и задачи управления собственностью реализуются с целью воспроизводства отношений государственной собственности. Этот процесс воспроизводства отношений может быть ускорен или замедлен, осуществляться в виде простом, ссуженном и расширенном воспроизводстве в зависимости от социально-экономической стратегии развития страны.

Например, активизация воспроизводства государственной и муниципальной собственности предполагает широкое использование прав аренды и доверительного управления этой собственности (в том числе государственных и муниципальных пакетов акций).

В процессе управления государственной собственностью используются как традиционные формы управления, так и новые (например, федеральный и региональный бюджеты развития). Потенциал, заложенный в бюджете развития, позволяет использовать инвестиционно-финансовые ресурсы государства в целях эффективного и устойчивого расширенного воспроизводства государственной собственности.

Основными формами развития государственной собственности являются:

а. Создание новых предприятий;

б. Государственные финансовые инвестиции;

в. Национализация.

Основными сферами развития государственной собственности являются:

1. сферы, определяющие общие условия воспроизводства (хозяйственная инфраструктура: дороги, в том числе железные дороги, трубопроводная инфраструктура, энергосети и пр.);

2. сферы, нуждающиеся в масштабных начальных вложениях капитала, там, где частный капитал по различным причинам не присутствует (капиталоемкие виды бизнеса с растянутым циклом и медленным оборотом капитала: судостроение, масштабные инвестиционные проекты по развитию северных территорий и пр.);

3. сферы, дающие отложенный во времени эффект и обременение высокими рисками (фундаментальная наука, аэрокосмический бизнес, бизнес высоких технологий на этапе их освоения и пр.)

К сожалению, ряд государственных деятелей рассматривает государственную собственность как основной источник формирования и ресурсного обеспечения частного сектора, не нуждающегося в воспроизводстве. Этот подход можно было понять в начале 90-х годов прошлого столетия, когда только начинал формироваться частный сектор. Однако, в настоящее время (2009 год) масштабы частного сектора значительно превосходят размеры государственного. Кроме того, не надо забывать, что государственная собственность создает естественную основу процесса государственного регулирования национальной экономики. В частности, формирует заделы, обеспечивающие развитие экономики, создает условия и предпосылки вхождения России в состав мирового хозяйства, обеспечивает расширенное воспроизводство самой государственной собственности.

Причем, расширенное воспроизводство государственной собственности означает, что:

¾ используемый основной капитал государственных предприятий воспроизводится за счет амортизированных отчислений;

¾ человеческий потенциал также воспроизводится за счет выплат заработной платы.

Суженное воспроизводство государственной собственности означает, что:

¾ отсутствуют соответствующие инвестиции;

¾ ресурсы государственных предприятий расходуются нецелевым образом.

Государственное регулирование сферы функционирования государственной собственности представляет собой систему государственных мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, осуществляемых в целях стабилизации и развития национальной экономики, адаптации существующей социально-экономической системы к изменяющимся условиям.

Формы[18] управления государственной и муниципальной собственностью отображают особенности правового режима объекта управления, его правового статуса и порядка действий субъекта управления. Форма управления сходна с формой собственности. Формы управления собственностью выражают как юридические, так и экономические аспекты функционирования собственности. Причем любые действия по поводу собственности происходят в юридической форме, а содержание этих действий экономическое. И периодические действия продиктованы экономической целесообразностью.

Таким образом, форма управления государственной и муниципальной собственностью – это совокупность периодических средств, приемов, режимов, способов, применяемых государством и муниципалитетом для целенаправленного воздействия на объект управления, собственность, с целью его создания и эффективного использования.

Формы управления можно классифицировать в зависимости от различных критериев: например, по объектам управления (управление зданиями и сооружениями, земельными участками, лесами, акциями и т.д.); по специфике действия (приватизация, национализация, банкротство, задачей которых является смена состояний собственности); по характеру самих действий на преобразующие (стратегические) – разграничение, национализация, приватизация) и текущее непосредственное управление собственностью (планирование, организация, координирование, анализ, учет и стимулирование персонала); по масштабам действий – на малые формы (например, выделение субсидий), средние (планирование процесса воспроизводства) и масштабные формы (например, приватизация государственного и муниципального имущества); по значимости для экономики страны: основные, неосновные и т.д.

Основными методами государственного управления гобственностью являются экономические и административные. На рис.1 представлена классификация этих методов[19].

К административным методам государственного регулирования относятся регистрация и лицензирование, стандартизация и сертификация продукции и услуг, приватизация и нацтонализация собственности, мониторинг государственной и униципальной собственности, банкротство несостоятельных предприятий, государствнный контроль, судопроизводство и реализация антимонопольной политики.

Административные методы государственного управления государственной и муниципальной собственностью основываются на силе и авторитете государственной власти. Они отличаются действенностью и оперативностью, т.к. основываются на принуждении. Реализуются, в основном, на соблюдении законов, правил и норм.

Экономические методы государственного управления подразделяются на прямые и косвенные. К прямым относят методы управления государственными предприятиями и учреждениями, государственное инвестирование и бюджетные субсидии, государственные расходы и заказы.

К косвенным методам государственного управления относятся реализация налоговой, денежно-кредитной, экспортно-импортной и амортизационной политики.

Рис.1 Классификация методов управления государственной и муниципальной собственностью

Экономические методы, которые основываются на финансовых и денежно-кредитных инструментах, используются для достижения макроэкономического равновесия, регулирования спроса и предложения в некоторых секторах рынка (товарных, валютных и других), ориентирования субъектов рынка в направлениях государственной экономической стратегии.

Прямые методы государственного регулирования непосредственно используют государственную и муниципальную собственность для реализации экономических проектов и удовлетворения общественных потребностей. Косвенные методы управления воздействуют на собственность с помощью экономических инструментов и регуляторов.

2.3. Преобразование форм и отношений собственности: акционирование, приватизация, национализация, реорганизация, банкротство и финансовое оздоровление государственных и муниципальных предприятий.

Акционирование

Акционирование – в нашем случае, это процесс трансформации государственных и муниципальных предприятий в акционерные общества, как правило, открытого типа.[20]

Дробное акционирование – трансформация государственных и муниципальных предприятий в акционерные общества в процессе их дробления. Метод акционирования, означающий разделение предприятия на несколько самостоятельных акционерных обществ, либо преобразование предприятий в холдинговую компанию с несколькими дочерними организациями, вобравшими в себя активы и обязательства первоначально трансформируемого предприятия.[21]

Акционерная форма государственной и муниципальной собственности в последние годы получала развитие и выступает важным фактором повышения бюджетной эффективности на федеральном, региональном и местном уровнях управления экономикой. Бюджетная эффективность формируется за счет прибыли, в том числе акционерных государственных и муниципальных предприятий, а также за счет дивидендных долевых отчислений.

В процессе приватизации за 1992-2007 гг. в РФ создано 33,1 тысяч акционерных обществ. При этом за последние пять лет было создано 1623 открытых акционерных общества (см. табл. 1)

Рынок акций аккумулирует значительные инвестиционные ресурсы в развитие производства. По итогам 2007 года капитализация российского рынка акций составила 920 млрд. долларов, соотношение этой капитализации и ВВП увеличилось и достигло 73,1%, что превосходит аналогичный показатель рынков Италии и Германии.

Таблица 1

Основные характеристики открытых акционерных обществ,

образованных в процессе приватизации государственных

и муниципальных унитарных предприятий[22]

Число акционерных обществ, созданных в течение соответствующего года всего
в том числе по формам собственности: федеральная
субъектов РФ
муниципальная
Уставный капитал, млн.руб. (до 2000 г. - млрд.руб.)
Акционерные общества, в отношении которых принято решение об использовании специального права «золотая акция»						-
Эмиссия акций при создании ОАО, млн. шт.

В созданных государственных и муниципальных акционерных обществах не происходит разделение собственности и права управления этой собственностью. Возникает громоздкая иерархическая система «собственник (государство или муниципалитет) – совет директоров (в котором до сих пор присутствуют представители государства) – менеджмент», из частей которой формируется управленческое ядро, выполняющее в организации предпринимательскую функцию. Это управленческое ядро представляет собой неформальное часто конфликтующее образование, подменяющее все формальные механизмы управления. Вся деятельность управленческого ядра сконцентрирована на непрерывную борьбу за перехват власти, что не позволяет эффективно управлять государственным или муниципальным предприятием. Нередко имеют место преступления и нарушения в управлении:

¾ незаконные дополнительные эмиссии акций;

¾ отсутствие регистрации эмиссии в органе по управлению рынком ценных бумаг;

¾ проводятся сделки с акциями, несогласованные с антимонопольным комитетом или с собранием акционеров;

¾ происходит нелегитимное избрание совета директоров и генеральных директоров;

¾ осуществляется фиктивное или преднамеренное банкротство государственных и муниципальных предприятий в пользу третьих лиц;

¾ осуществляется содействие преступным захватам государственных и муниципальных предприятий, в том числе стратегических и пр.

Передел собственности акционерных обществ, расположенных в крупных городах РФ, во многом обусловлен ценностью объектов недвижимости (земельных участков, офисных и производственных зданий). В крупных городах России привлечение внешних инвестиций преобладает над развитием местного бизнеса.

Анализ интеграционных процессов последних лет в России (в том числе процессов слияний и поглощений) свидетельствует о стремлении всех предприятий примкнуть к источникам административной (политической) власти, то есть речь идет о рентноориентированном поведении предприятий.

Постсоветские годы в РФ характеризуются тотальной приватизацией всех сторон жизни (экономической, политической, культурной, информационной и др.), что обусловило абсолютное господство частного интереса и монопольное положение лиц, получивших наибольшие доли государственной или муниципальной собственности и высокие посты в иерархии государственной службы. Как следствие, ни государство, ни общество в целом до сих пор не в состоянии обеспечить в должных параметрах общественные блага гражданам России, ни сформировать предпосылки роста конкурентоспособности страны в мировом сообществе (несмотря на все усилия высшего руководства страны).[23]

Приватизация

Приватизация государственного и муниципального имущества – передача (продажа) государственного и муниципального имущества в частную собственность (в собственность граждан и негосударственных периодических лиц) в порядке, предусмотренном законодательством о приватизации.[24]

В процессе активной приватизации государственной и муниципальной собственности, которая не прекращается в России уже семнадцать лет, необходимо помнить, что:

¾ государство должно присутствовать в экономике постоянно и выполняет базовые функции: формирование законодательства, обеспечение законности правопорядка, обеспечение макроэкономической стабилизации и экономического роста, безопасности, оказание социальных услуг и другие;

¾ в соответствии с конституционными функциями государство наделяется необходимыми ресурсами, обеспечивающими исполнение этих функций, а также создает организационно-правовые и другие условия для нормального функционирования всех общественных и хозяйственных институтов.

Приватизация государственного и муниципального имущества в определенной степени способствовала созданию рыночных отношений хозяйствования, развитию различных форм собственности и формированию среднего класса в стране.

За 1993-2007 гг. в российскую бюджетную систему поступило средств от приватизации государственного и муниципального имущества около 24,5 млрд. долл. (см. табл.2).

Таблица 2

Поступление средств от приватизации государственного и муниципального имущества и их распределение (млн.рублей; до 2000 г. - млрд.руб.)[25]

Получено средств от покупателей государственного и муниципального имущества, всего В том числе находившегося в собственности:
• федеральной
• субъектов РФ
• муниципальной
Перечислено денежных средств, полученных от покупателей государственного и муниципального имущества, всего Из них:
• в федеральный бюджет
• в бюджеты субъектов РФ
• в муниципальные бюджеты

При этом, как отмечают исследователи, государство из всей находящейся в его ведении собственности лишилось в первую очередь самой высокодоходной. И аргументируется, что приватизация в России имеет больше негативных, чем позитивных последствий, что часть частного сектора приняла активное участие в падении уровня развития экономики страны.[26]

Масштабная приватизация государственных и муниципальных предприятий привела к многократному сокращению государственного сектора и к значительному уменьшению его роли в экономике страны. Причем приватизировались не только производственные предприятия, но и объекты культуры, детские сады, образовательные учреждения, то, что было запрещено по законодательству приватизировать. Вся воспитательная инфраструктура страны (телевидение, радио и кинотеатры) оказалась в частных руках и занимается растлением молодежи.

Таблица

Распределение предприятий и организаций по формам собственности

(на 1 января)[27]

Всего	Число предприятий и организаций, тыс.
2249,5	4149,8	4417,1	4767,3	4506,6	4674,9
В том числе по формам
собственности:
• государственная	322,2	161,3	159,2	160,4	149,3	149,5
• муниципальная	197,8	246,1	248,2	252,1	264,3	254,8
• частная	1425,5	3237,7	3499,2	3837,6	3638,8	3855,4
• собственность общественных
и религиозных организаций
(объединений)	95,0	251,5	252',8	252,5	239,2
• прочие формы собственности,
включая смешанную россий
скую, иностранную, совмест-
ную российскую и иностран-
ную	209,0	253,1	257,7	264,7	215,0
Всего		В	процентах к итогу
В том числе по формам соб-
ственности:
• государственная	14,3	3,9	3,6	3,4	3,3	3,2
• муниципальная	8,8	5,9	5,6	5,3	5,9	5,6
• частная	63,4	78,0	79,2	80,5	80,7	82,4
• собственность общественных
и религиозных организаций
(объединений)	4,2	6,1	5,7	5,3	5,3	5,1
• прочие формы собственности,
включая смешанную рос-
сийскую, иностранную, со-
вместную российскую и ино-
странную	9,3	6,1	5,8	5,6	4,8	3,9

В Указе Президента РФ[28], посвященном разработке государственной стратегии экономической безопасности, отмечалось, что среди вероятных угроз экономической безопасности помимо возрастающей имущественной дифференциации населения в ходе процесса приватизации находится возрастание неравномерности социально-экономического развития регионов, криминализация хозяйственного оборота городской недвижимости.

Следует иметь в виду, что перечисленные угрозы экономической безопасности способны выступить в роли как фактора экономической безопасности, так и угрозы ей. Так, приватизация имущества и земли, с одной стороны, направлена на развитие рынка, создание среднего класса. С другой стороны, приватизация сопряжена с ослаблением государственного контроля над значительной частью экономики.

Приватизация является важным элементом долгосрочной экономической стратегии для стран, формирующих экономику рыночного типа, одним из методов управления государственной собственностью в развитой рыночной экономике. Разработчики российской приватизации в качестве теоретического обоснования ее преимущественно политических целей использовали классические исследования Р. Коуза, применение которых в России не было обеспечено необходимыми условиями. Опыт зарубежных стран свидетельствует, что для успешного разгосударствления и приватизации необходимо наличие ряда благоприятных условий (наличие холдинговых корпораций, инфраструктуры коммерческих банков, инвестиционных фондов, фондовых бирж, стабильного и емкого финансового рынка и др). Следствием отсутствия или несовершенства этих условий в России явилось использование преимущественно «нестандартных» малоэффективных методов приватизации (раздача, продажа по символическим ценам и др.), другие ее недостатки. В результате: не создан широкий слой собственников; в широком масштабе приватизированы предприятия естественных монополий; проигнорированы принципы экономической эффективности приватизации и др. Мировой опыт показывает, что стандартные методы приватизации, включающие прямые продажи активов внешним стратегическим инвесторам, проведение тендеров по продаже корпоративных ценных бумаг, публичное размещение акций новых акционерных обществ создают благоприятные предпосылки эффективного управления приватизированными предприятиями.

Дата добавления: 2014-11-29