Подзаконные источники

Промежуточную позицию между законодательными и подза­конными источниками конституционного права занимают рег­ламенты, постановления и иные акты (например, положения, заявления и др.) палат Федерального Собрания РФ. Послед­ние, как известно, принимают и федеральные законы. Это обстоятельство роднит регламенты, постановления и иные акты палат с законодательными источниками. Однако юридическая сила законов несомненно выше силы рассматриваемых актов, что не позволяет поставить их в один ряд. Кроме того, неодинаков и порядок их принятия. Так, акты, принятые одной палатой, не требуют утверждения другой, а также подписания их Президентом Российской Федерации. Вместе с тем их нельзя приравнять и к подзаконным источникам, ибо послед­ние, как правило, принимаются на основе и во исполнение законов, конкретизируют их. Акты же палат имеют самостоя­тельный предмет регулирования. Например, регламенты палат закрепляют вопросы организации их деятельности, образования их органов (комитетов, комиссий), осуществления законода­тельного процесса и т. п., т. е. это нормативные акты с узкой сферой применения.

В число подзаконных источников входят нормативные указы и распоряжения Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты центральных органов федеральной исполни­тельной власти. Согласно Конституции России названные акты не должны ей противоречить. Кроме того, правительственные акты и акты федеральных министерств и ведомств не должны противоречить указам Президента, а акты вышестоящих орга­нов исполнительной власти обязательны для нижестоящих.

К подзаконным источникам необходимо также отнести со­храняющие свое правовое значение постановления Совета Ми­нистров СССР и РСФСР, а также ряд актов их министерств и ведомств. По мере принятия соответствующих правовых актов Правительством РФ и центральными органами федераль­ной исполнительной власти число таких источников постепен­но сокращается.

Акты Президента РФ являются сравнительно новыми источниками в рос­сийской правовой системе, поскольку сам институт президент­ства в стране был введен только в 1991 г. С момента введения данного института и до настоящего времени роль указов Президента существенно изменилась и по своему объему, и по содержанию. Это обусловлено новым статусом Президента (глава государства, гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина и т. д.), указы которого «в настоящее время в значительной мере утрачивают исполнительно-распоряди­тельный характер и становятся в основном актами главы государства по вопросам его компетенции, четко и исчерпываю­ще определенной в новой Конституции Российской Федера­ции». Об улучшении качества принимаемых Президентом указов могут свидетельствовать и постановления Конституци­онного Суда Российской Федерации, принятые в последнее время. В них, как правило, признается конституционность указов главы государства[50].

Так, 30 апреля 1997 г. Конституционный Суд рассмотрел дело о проверке конституционности ряда актов, регламентиру­ющих вопросы проведения выборов в субъектах федерации, среди которых был и указ Президента РФ «О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации». По мнению Государственной Думы, направившей наряду с другими региональными государственными органами запрос в Конститу­ционный Суд, Президент был не вправе принимать названный указ, ибо субъекты Российской Федерации самостоятельно определяют порядок формирования своих законодательных органов, а также решают вопросы о проведении, переносе срока и назначении даты выборов. Сказанное вытекает из их права устанавливать систему органов государственной власти в соот­ветствии с Конституцией РФ и общими принципами организа­ции представительных и исполнительных органов государст­венной власти, которые «предусмотрены федеральным законом, а не указами Президента Российской Федерации». Дума также считала, что данным указом нарушаются избирательные права граждан.

Конституционный Суд, подвергнув тщательному анализу оспариваемый и другие указы Президента, в том числе доконституционные, а также собственные постановления (в частности от 30 апреля 1996г. и от 30 мая 1996г.), пришел к выводу, что Президент, издавая названный указ, действовал в рамках своих полномочий, поскольку, во-первых, указ касается предмета со­вместного ведения Российской Федерации и её субъектов и, сле­довательно, не нарушает конституционного разграничения пол­номочий по вертикали, а во-вторых, указ, будучи принятым в условиях незавершенности процесса формирования в субъек­тах Российской Федерации законодательной базы выборов (последнее является «обязательным условием для проведения таких выборов»), восполнял пробел в правовом регулировании вопросов, требующих законодательного решения, что вытекает из конституционных полномочий Президента по обеспечению исполнения конституционных предписаний и согласованного функционирования органов государственной власти, а потому не нарушает конституционного разграничения полномочий по горизонтали на федеральном уровне. Здесь Суд особо отметил, что указы Президента, принимаемые в целях восполнения пробелов в правовом регулировании, не могут противоречить Конституции и федеральным законам, а их действие во време­ни ограничивается периодом до принятия соответствующих актов законодателем.

Характеризуя акты федерального Правительства (еще один вид подзаконных источников), Ю. А. Тихомиров отмечает, что сегодня отсутствует общая ориентация на закон и правительст­венные акты часто возникают не в его русле, а в русле указов Президента. В настоящее время это стало очевидной доминан­той правительственного правотворчества, что нельзя признать правильным. Ослабляется ось «закон – подзаконный акт» и явно преувеличивается правообразующая роль указов даже в тех сферах, где компетенция Правительства точно определена законодательством и достаточно широка. Трудно не согласить­ся с предложением правоведа о принятии опыта Франции и Латвии, где «вторая подпись» министра на тексте опублико­ванного закона свидетельствует о его включении в процесс подготовки и реализации закона[51].

Акты Правительства, к сожалению, не всегда отвечают требо­ваниям ч. 1 ст. 115 Основного Закона России. В соответствии с указанной нормой постановления и распоряжения Правительст­ва издаются на основании и во исполнение Конституции РФ, т. е. они не должны ей противоречить. Например, в решении от 18 фев­раля 1997 г. Конституционный Суд РФ признал постановление Правительства РФ от 25 февраля 1995 г. «О введении платы за выдачу лицензий на производство, розлив, хранение и оптовую продажу алкогольной продукции» неконституционным. Вывод Суда был основан на следующем. Конституция относит феде­ральные налоги и сборы к ведению Российской Федерации, причем они должны вводиться федеральным законодательным, а не исполнительным органом государственной власти. И хотя названные сборы были зафиксированы в ряде федеральных законов (о федеральном бюджете на 1995 г., о федеральном бюджете на 1996 г., о бюджетной классификации Российской Федерации) в качестве одного из источников доходов феде­рального бюджета, они не были закреплены надлежащим обра­зом. Дело в том, что «одно лишь перечисление лицензионных сборов в федеральных бюджетных законах нельзя рассматри­вать как их установление, поскольку эти законы не содержат существенных элементов налоговых обязательств». Конститу­ционный Суд, таким образом, признал неконституционным введение Правительством РФ лицензионных сборов за произ­водство, розлив и хранение алкогольной продукции, за оптовую продажу алкогольной продукции и за обследование предпри­ятий на соответствие требованиям, предъявляемым к производ­ству, розливу, хранению и оптовой продаже алкогольной про­дукции, с точки зрения разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти.

Вынося решение по делу, Суд использовал свое право установления срока его исполнения, указав, что постановление Правительства утрачивает силу по истечении шести месяцев с момента провозглашения постановления Конституционного Суда. Обосновывая принятие такого решения, Суд подчеркнул что поскольку лицензионный сбор, установленный Правитель­ством РФ, является источником доходной части федерального бюджета, постольку «немедленное признание оспариваемого постановления Правительства Российской Федерации утратив­шим силу может повлечь неисполнение федерального бюджета в полном объеме и привести к нарушению ряда конституцион­ных прав и свобод граждан»[52]. Поэтому Конституционный Суд РФ считает необходимым предоставить Федеральному Собранию возможность законодательно урегулировать вопрос об установле­нии данного сбора.

Таким образом, Суд, с одной стороны, продемонстрировал «понимание» проблем органа исполнительной власти в части необходимости выполнения бюджета, особо подчеркнув одно из возможных негативных последствий его невыполнения – «нару­шение ряда конституционных прав и свобод граждан», а с дру­гой – указал на единственный легитимный путь выхода из сложившейся ситуации – принятие соответствующего феде­рального налогового закона.

Ведомственные акты в системе источников конституционно­го права следуют за правительственными. Типичные признаки актов ведомств – подзаконность, специализированность, опера­тивная распорядительность[53]. Они издаются на основе законов, актов Правительства, указов Президента и имеют официальный характер и обязательную силу для всех субъектов в сфере, подведомственной министерству, ведомству. В числе актов центральных органов федеральной исполнительной власти, яляющихся источниками конституционного права, можно, на­пример, назвать обеспечивающие конкретную реализацию тех или иных конституционных прав и свобод граждан путем установления правил, порядка, обязанностей должностных лиц и т. п. Так, МВД РФ 17 февраля 1993 г. издало приказ № 66 «Об обеспечении права граждан Российской Федерации на свободный выезд за её пределы и беспрепятственное возвраще­ние»[54], которым, в частности, утверждены Временные правила оформления и выдачи заграничных паспортов гражданам Рос­сийской Федерации, т. е. раскрывается конкретный механизм реализации гражданами своего конституционного права на выезд из России и въезд в нее.

Ведомственное нормотворчество также не свободно от про­блем. С. Н. Жевакин к числу его «несомненных и отрицатель­ных черт» относит узость и односторонность предпринимаемых мер нормативного регулирования; амбициозность того или иного вводимого ведомственного правила; иногда встречаю­щуюся юридическую неграмотность, а порой и недобросовест­ность; случаи преобладания целесообразности над законностью[55]. Несмотря на то, что в последние годы законы начинают занимать более прочное место в правовой системе и ведомственные акты строже «привязываются» к их реализации, усиление централь­ной исполнительной власти, особенно президентской, создает ту «управленческую концентрацию», которая «оттягивает» в свою сторону ведомственные акты[56]. Положительным момен­том в рассматриваемой сфере можно считать введение государ­ственной регистрации в Министерстве юстиции и официально­го опубликования всех ведомственных нормативных актов, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан или носящих межведомственный характер. Контроль за такими актами со стороны федерального Минюста несомненно будет способствовать повышению их качества.

Акты глав субъектов Российской Федерации (президентов республик, губернаторов краев, областей и т. д.) и их исполни­тельных органов (правительств, администраций) тоже можно отнести к числу подзаконных источников, поскольку они принимаются на основе и во исполнение не только федеральных, но и региональных законов. Здесь, однако, следует иметь в виду, что данные акты служат источниками федерального конституционного права лишь в случае регламентации ими вопросов, относящихся к предметам совместного ведения Рос­сийской Федерации и её субъектов. Признавая наличие боль­шого числа погрешностей в рассматриваемых актах, в том числе с точки зрения юридической техники[57]. Ю. А. Тихомиров выска­зал ряд пожеланий, с которыми, на наш взгляд, нужно всецело согласиться: а) строже связывать их с законами и иными актами федеральных органов, не допуская игнорирования или отступлений от последних; б) полно и равномерно отражать в актах функции органа и его полномочия, избегая односторон­ности в круге вопросов, становящихся темой акта, и неисполь­зования прав; в) четко определять форму акта с учетом разрешаемой им задачи и предлагаемого содержания[58].

Дата добавления: 2014-12-27