Торговые уступки и ограничения как меры, направленные на соблюдение международных трудовых стандартов

Глобализация экономики породила проблемы, связанные с соблюдением государствами международных трудовых стандартов (далее - МТС), в частности – «гонку на дно» между государствами, связанную с демонтажем или ликвидацией трудовых стандартов. В связи с этим, в международной практике появились экономические меры, принимаемые государствами в отношении других государств, в зависимости от соблюдения последними МТС. Эти меры могут быть направлены либо на установление торговых уступок, либо на установление торговых ограничений[524].

Уступки в международной торговле связаны генерализированными системами преференций, устанавливаемыми США и ЕС. В рамках систем преференций между странами снижаются таможенные пошлины на ввозимые товары. Они применяются[525] для тех стран, которые соблюдают четыре принципа из Декларации МОТ 1998 (в случае ЕС) либо сформулированные в одностороннем порядке самими США «международно-признанными правами работников». США, предоставляя торговые преференции при доступе на свой рынок, требует от государств соблюдения четырех «международно-признанных прав работников» которые частично совпадают с основополагающими правами и принципами в сфере труда, но не включают в себя запрета дискриминации в области труда и занятий, а наоборот содержат «приемлемые условия труда в отношении минимальной заработной платы, рабочего времени и охраны труда».

Основным негативным аспектом применения таких мер является то, что одно государство не может формулировать международные принципы (в случае с США), а также с тем, что формулировка четырех основополагающих принципов и прав в сфере труда в Декларации МОТ 1998 года сама по себе не является бесспорной.

Ограничения в международной торговле связаны с дебатами о так называемой «социальной оговорке» (social clause) [526] торговых соглашений. Особенно остро этот вопрос обсуждался в рамках ВТО. Международная конфедерация свободных профсоюзов[527] (МКСП) еще в 90-е годы призывала включить в ГАТТ оговорку, которая бы ограничивала или прекращала торговлю товарами, производство которых ведется с нарушением основных трудовых стандартов, а также гарантировала бы, что либерализация рынка сопровождается улучшением, а не ухудшением условий труда[528]. Правительства развивающихся стран, с другой стороны, были против, боясь того, что это снизит их конкурентное преимущество по отношению к развитым странам. О роли МОТ в этой дискуссии заявил в своем докладе на Международной конференции труда в 1994 году Генеральный директор МОТ Мишель Хансенн[529]. Вновь подтверждая принципы многосторонности и сотрудничества, он сказал, что услуга за услугу между Севером и Югом в этом вопросе может выразиться в отказе со стороны Севера от односторонних торговых ограничений в обмен на обязательства Юга добиться прогресса во внедрении основных трудовых стандартов. Что касается последнего, МОТ могла бы оказывать техническую помощь. В апреле 1994 года, после восьми лет переговоров в рамках Уругвайского раунда ГАТТ, стороны пришли к выводу, что «социальная оговорка» не будет включена в пересмотренное ГАТТ[530], однако переговоры по этому вопросу продолжатся в рамках ВТО. На Министерской Конференции ВТО, проходившей в Сингапуре в 1996 году, данный вопрос снова был поднят. Все участники конференции подтвердили общее согласие соблюдать основополагающие права и принципы в сфере труда так, как они понимаются МОТ, однако было указано, что трудовые стандарты не должны использоваться в протекционистских целях, и экономические преимущества для бедных стран не должны ставиться под вопрос[531]. Основной аргумент противников увязывания торговых и трудовых вопросов в рамках ВТО был связан с так называемым аргументом «рождественской елки» ^[532]. Он сводится к тому, что социальных вопросов, затрагиваемых процессами глобализации, очень много, и если связывать каждый из них со свободой торговлей, то, подобно рождественской ели, завешанной слишком большим количеством игрушек, система международных торговых соглашений просто рухнет. Таким образом, с принятием Сингапурской декларации 1996 года^[533] дебаты о «социальной оговорке» завершились не в пользу включения последней в ГАТТ. Попытки США возобновить рассмотрение этого вопроса на последующих Министерских Конференциях ВТО в Сиэтле (1999), Дохе (2001) и Канкуне (2003) потерпели крах[534].

Помимо всего сказанного, касательно фактического применения «социальной оговорки» существует еще одна существенная проблема: каким образом определять, что конкретный товар произведен в условиях, нарушающих основные трудовые стандарты? Как справедливо отмечает профессор Гарвардского университета Ричард Фримэн[535], товарный рынок сам не обеспечит точную маркировку товара, произведенного с нарушением МТС - очевидно, что для этого должна существовать система стандартизации и сертификации. Нельзя сказать, что в документах ВТО совсем не затрагиваются подобные вопросы. В рамках ВТО неправительственные, а также правительственные организации могут принять на себя обязательства по стандартизации в отношении международной торговли в соответствии с п. D-F Кодекса добросовестной практики для подготовки, принятия и применения стандартов[536]. Обязательства предполагают предоставление национального режима товарам из любого государства-участника ВТО, гарантируя, что за счет этой добровольной стандартизации не устанавливаются препятствия в международной торговле, и при разработке этих стандартов использовались соответствующие международные стандарты, если они существуют. Однако в рамках ВТО необходима не общественная или устанавливаемая в отдельном государстве-участнике, а обязательная всеобщая сертификация, которая, как отмечается в литературе[537], почти нереализуема на практике, поскольку должна касаться фактически всей продукции, производимой в мире.

Сказанное выше дает понять, что существующие меры экономического влияния на государства в целях соблюдения МТС существуют, однако не лишены негативных аспектов. Можно предположить, что они могут являться эффективными лишь в случае их применения в комплексе совместно с другими механизмами обеспечения исполнения МТС.

О.Е. Очерет*

Защита трудовых прав граждан: пределы полномочий прокуратуры и федеральной инспекции труда.

В России одной из главных проблем является защита прав трудящихся граждан, решение которой зависит от деятельности органов государственного контроля и надзора, в том числе органов прокуратуры и федеральной инспекции труда. В процессе анализа законодательства обнаруживается отсутствие разграничения пределов надзора органов прокуратуры и компетенциифедеральной инспекции труда.

Установим пределы деятельности каждого из органов. Предмет прокурорского надзора достаточно широко определен в ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01. 1992 г. № 2202-1 (далее - Закон о прокуратуре). По сути - это надзор за исполнением всех действующих на территории России законов. Пределыпрокурорского надзора установлены в п. 2 ст. 21 и п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре: «Органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина». То есть надзорная функция прокуратуры заканчивается там, где начинаются функции других государственных органов, а именно компетенция каждого осуществляющего надзор (контроль) за исполнением законов государственного органа очерчивает границы компетенции прокуратуры.

Компетенция Федеральной службы по труду и занятости (Роструда) определяются главой 57 Трудового Кодекса Российской Федерации от 21.12.2001 г. № 197 (далее - ТК РФ), Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 324 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по труду и занятости». В данных актах закреплено, что государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, всеми работодателями на территории РФ осуществляет федеральная инспекция труда.

Пересечение предмета надзора вышеуказанных органов порождает проблему отграничения их полномочий. Например, необходимо установить основания проведения проверок для каждого органа. Ряд авторов указывают в качестве оснований для проведения прокурорской проверки наличие информации о нарушениях законов, представляющих собой повышенную общественную значимость, либо продолжаемых систематически. В обоснование своей позиции авторы ссылаются на абз. 2 п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре, согласно которому основание для прокурорской проверки - поступившая информация о фактах нарушений законов, требующих принятия мер прокурором.[538] На наш взгляд, этот подход не позволяет ответить на вопрос о том, в каких случаях прокурорская проверка по таким фактам обоснованна, а в каких она подменяет функции иных государственных органов.

Сравним полномочия государственного инспектора труда и прокурора. Согласно ст. 357 ТК РФ, государственный инспектор труда уполномочен (как и прокурор согласно ст. ст. 22 и 27 Закона о прокуратуре) посещать в целях проведения инспекции организации всех организационно-правовых форм и форм собственности; запрашивать у работодателей и органов власти и безвозмездно получать от них документы, объяснения, информацию, необходимые для выполнения надзорных и контрольных функций и т.д.. В случае выявления нарушений прокурор может вынести акт прокурорского реагирования, возбудить производство об административном правонарушении, обратиться с иском в суд. Государственный инспектор труда может также составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях, обратиться в суд (ст. 19.1 ТК РФ), в том числе может вынести предписание об устранении нарушений трудового законодательства, о восстановлении нарушенных прав, которое обязательно для исполнения (например, пп. 2, 11 ст. 83 ТК РФ). То есть в отличие от прокуратуры государственная инспекция труда может выносить решение о восстановлении прав без обращения в суд. Анализ полномочий не дает ответа на вопрос о том, какая категория трудовых правоотношений остается вне поля деятельности Роструда, будучи сферой надзора прокуратуры.

Проблему разграничения компетенции прокуратуры от компетенции иных государственных органов, обладающих надзорными функциями, в научной литературе поднимают периодически.[539] Так, А.Н. Ванькаев, указывает на увеличение численности различных органов, осуществляющих контроль и надзор в конкретных областях деловой активности населения всей страны. Данные органы осуществляют контроль деятельности субъектов, функционирующих в конкретной области, и не подменяют прокуратуру, которая осуществляет надзор за контролирующими органами.[540] Данной позиции придерживаются и другие авторы.[541]

В научной литературе можно обнаружить предложения по усилению полномочий федеральной инспекции труда, например, предоставить инспекторам по труду право обращения в суд в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.^[542] Однако государственный инспектор труда вправе подготавливать и направлять в суд материалы (документы) о привлечении виновных к ответственности (ст. 357 ТК РФ). Полагаем, что такие меры способствуют восстановлению нарушенных прав работников. Возможность обращения с иском в суд закреплена за прокурором согласно ст. 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации. Предоставление аналогичного полномочия государственному инспектору труда приведет к еще большему смешению полномочий данных органов.

В своем докладе «О состоянии законности и правопорядка в 2013 году и о проделанной работе по их укреплению» на заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, состоявшемся 29 апреля 2014 г., Генеральный прокурор Российской Федерации Ю.Я. Чайка отметил обеспечение правозащитной функции в социальной сфере, как одну из главных задач прокуроров. «По актам прокурорского реагирования к дисциплинарной и административной ответственности привлечено свыше 480 тыс. виновных лиц, в суды направлено 700 тыс. исков, наши требования удовлетворены на сумму около 10 млрд. руб.».

Выполнение показателей статистики - следующая проблема, которая приводит к подмене деятельности одного органа другим. Ежегодно наблюдается рост статистических показателей результатов работы прокуратуры по осуществлению надзора за исполнением трудового законодательства. Зачастую прокуроры сами подменяют функции иных государственных органов, чтобы увеличить свои статистические показатели. Предлагаем не применять дисциплинарные взыскания к прокурорским работникам в случае невыполнения показателей статистики. Разрешение такой ситуации будет способствовать освобождению прокуратуры от несвойственных ей функций, что приведет к более качественным результатам в необходимых направлениях деятельности.

В целях решения вышеперечисленных проблем предлагаем законодательно четко регламентировать случаи, когда вмешательство прокуратуры в компетенцию государственной инспекции труда обосновано. В остальных случаях следует предусмотреть обязанность прокурора направлять поступившую информацию о нарушениях законов в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу по принадлежности.

Первушин А.С.*

Дата добавления: 2014-12-24