Конституционные основы федеративного устройства

Конституционная характеристика Российской Федерации как федеративного государства- Согласно ст. I Конституции РФ Рос­сия является федеративным государством. Прежде чем дать ха­рактеристику федеративного устройства России., нужно рассмот­реть некоторые черты, характеризующие федерацию в целом.

Каждое государство имеет определенную форму государст­венного устройства. Государственное устройство — это территориальная или национально-территориальная организация го­сударства, форма государственных связей между государством в целом и его частями, их правовое положение и административ­но-территориальное деление.

Существует две формы государственного устройства: унитар­ная и федеративная. Унитарное государство — это единое госу­дарство, состоящее из административно-территориальных еди­ниц. Федеративное государство (федерация) — это союзное го­сударство, состоящее из двух и более государств, являющихся его членами-. Образование федеративного государства возмездно посредством объединения нескольких государств в союзное го-

188 Глава 7. Основы конституционного строя Российской Федерации

сударство или выделения из состава единого государства не­скольких государств (государственных образований), взаимодействующих на основе федерализма.

Федерализм — это принцип взаимоотношений федеративно­го государства и его составных частей (субъектов), для которого характерна значительная децентрализация и определенная кон­ституцией самостоятельность субъектов федерации в осуществ­лении государственной власти.

Федерацию следует отличать от конфедерации. Федерация — союзное государство, понятие государственно-правовое. Конфе­дерация — союз государств, понятие международно-правовое. Федерация как форма государственной организации в настоя­щее время широко распространена, а конфедераций не сущест­вует, хотя в прошлом они встречались. Объяснение этой зако­номерной эволюции в том, что конфедерация значительно больше, чем федерация, обособляет объединенные в ней госу­дарства. Поэтому конфедерация является переходной формой, которая ведет либо к полному распаду союза, либо к федера­тивной форме государственного устройства.

В науке конституционного права предлагается классифика­ция существующих федераций по различным критериям.

Федерации принято подразделять на федерации, субъекты которых создаются по национальному принципу, с учетом рассе­ления на территории определенной национальности (в про­шлом ЧССР, СФРЮ), по территориальному принципу (США, ФРГ и др.), по национально-территориальному принципу (Рос­сийская Федерация).

С точки зрения способа создания федеративные государства делят на договорные и конституционные федерации. Договорными принято считать федерации, созданные на основе заключения договора двух и более суверенных государств о создании нового союзного государства. Примером может служить заключение Договора об образований СССР, подписанного 30 марта 1922 г. между РСФСР, ЗСФСР, УССР и БССР. Конституционными считают федерации, созданные в результате принятия конститу­ции или поправок к ней. Таковой является РСФСР, провозгла­шенная федерацией Конституцией РСФСР 1918 г.

По способу взаимоотношений федерации и ее субъектов вы­деляют федерации на основе союза (СССР, США) и федерации на базе автономии (РСФСР, Бельгия, Австрия). В зависимости-от способа распределения и осуществления властных полномочий

§ 5, Конституционные основы федеративного устройства 189

бывают цетрализованные (РСФСР, Индии, Пакистан) и отно- стельно децентрализованные федерации (ФРГ, США).

Относительно новой является классификация федераций на симметричные и асимметричные. Симметричные федерации ха­рактеризуются тем, что субъекты федерации имеют одинаковое название и равный правовой статус. Асимметричные федерации имеют две разновидности; 1) федерация с относительной асимметрией, когда субъекты федерации имеют одинаковое наименование, но разный правовой статус (Индия); 2) федерация с абсолютной асимметрией, когда субъекты федерации имеют различные наименования и разный правовой статуе (Россий­ская Федерации),

Россия до октября 1917 г. была единым унитарным многона­циональным государством и оставалась таковой до начала 1918 г. Решениями III Всероссийского съезда Сонетом в январе 1918 г. она была провозглашена федерацией «на основе свобод­ного союза свободных нации».

РСФСР стала новым типом федерации, основанной па авто­номии. Ее субъектами Были автономные республики» автоном­ные области и национальные округа, переименованные в 1978 г, в автономные округа. При том территории, населенные рус­ским пародом, составляющим примерно 86% всего населении Российской Федерации, остались вне федеративных отноше­ний, оставаясь обычными административно- (территориальными единицами.

После распада СССР в 1991 г. процесс создания новой рос­сийской государственности был достаточно непоследователь­ным и эклектичным. Российская Федерация вобрала в себя об­ломки старой советской государственности в том виде, в каком они ей достались. Федеральная власть, бессильная диктовать свою политическую волю, была вынуждена идти на уступки ав­тономным образованиям. В 1990-1991 гг. верховные советы большинства автономных республик провозгласили себя суве­ренными государствами- Советы народных депутатов Адыгей­ской, Горно-Алтайской, Карачаево-Черкесской автономных областей приняли решение о преобразовании своих автономий в суверенные республики в составе России- Соответствующие изменения в их правовом статусе были зафиксированы в Кон- ституции РСФСР 1978 г.

31 марта 1992 г. был подписан Федеративный договор, рас­пределивший предметы ведения и полномочия между федераль

190 Глава 1. Основы конституционного строя Российской Федерации

ными органами государственной власти и органами государст­венной власти субъектов РФ. Федеративный договор признал бывшие административно-территориальные единицы (края, об­ласти, города Москву и Санкт-Петербург) субъектами РФ.

Дальнейшее развитие российского федерализма связано с принятием Конституции РФ 1993 г., которая в качестве субъек­тов РФ закрепила республики. края_? области, города федераль­ного значения, автономную область, автономные округа.

Конституционно-правовая природа Российской Федерации характеризуется прежде всего тем, что, будучи учрежденной конституцией, а не договором, она является конституционной. Федеративный договор 1992 г. был договором не об учреж­дении новой федерации, а о перераспределении полномочий между федеральными органами государственной масти и орга­нами государственной власти субъектов РФ. При этом полно­мочия перераспределялись от Российской Федерации к субъек­там, а не наоборот.

Конституционно-правовую природу Российской Федерации характеризуют ее принципы. Они закреплены в Конститу­ции РФ. Российская Федерация согласно ст. 5 состоит из респуб­лик, краев, областей, городов федерального значения, автоном­ной области, автономных округов — равноправных субъек­тов РФ. Изданной формулы вытекают семь принципов российского федерализма.

Во-первых, субъекты РФ многообразны, что определяет та­кой признак Российской Федерации, как ее асимметричность, обусловленную спецификой исторического развития Россий­ской Федерации.

Во-вторых, субъекты РФ созданы по национально-террито­риальному и территориальному принципам. РСФСР была первой федерацией, где была предпринята попытка создать субъекты по национальному принципу. Создание Федерации по чисто национальному принципу, где в субъектах проживала только одна национальность, практически неосуществимо, так как на одной и той же территории обычно проживают люди самых разных этносов и ни один из них не составляет абсолютного большинства. Так, из 21 республики в составе современной Российской Федерации только в девяти титульная нация со­ставляет абсолютное большинство: Дагестан, Ингушетия, Ка­бардино-Балкария, Калмыкия, Северная Осетия, Татарстан, Тыва, Чечня, Чувашия. По переписи населения 1989 г. в семи

§ 5. Конституционные основы федеративного устройства '191

автономных республиках титульная нация составляла мень­шинство: Карельская — 10%, Башкирская — 21,9%, Коми — 23,3%, Бурятская - 24,1%, Удмуртская - 30,8%, Мордов­ская — 32,5%, Якутская — 33,8%⁽.

В-третьих, субъекты РФ согласно ст. 5 Конституции РФ должны быть равноправны независимо от их вида, территории, численности населения, уровня экономического и социального развития. Однако даже формально-юридически субъекты РФ признать равноправными трудно. Так, республика именуется в ч. 2 ст. 5 Конституций РФ как государство, которое имеет свою конституцию и законодательство. Конституция республики мо­жет приниматься как законодательным (представительным) ор­ганом государственной власти субъекта РФ, так и референду­мом. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют свой устав и законодательст­во. Устав может приниматься только законодательным (пред­ставительным) органом государственной власти субъекта РФ. Кроме того, если к совместному ведению Российской Федера­ции и республик относится обеспечение соответствия Консти­туции РФ и федеральным законам конституций и законов рес­публик, то в отношении других субъектов РФ объектами кон­троля являются не только уставы и законы, но и другие нормативные правовые акты данных субъектов РФ.

В-четвертых, федеративное устройство Российской Федера­ции основано на принципе ее государственной целостности. Га­рантиями государственной целостности Российской Федерации являются:

— целостность и неприкосновенность ее территории;

— единство экономического пространства, предполагающее отсутствие таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и фи­нансовых средств;

— верховенство Конституция РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;

— единое гражданство РФ;

— отсутствие у субъектов РФ права выхода из состава Феде­рации или иного изменения статуса без согласия Российской Федерации.

' См.: Народы России: энциклопедия / гл. ред. В. А. Тиитов. М., 1994. С. 33.

192Глава 1. Основы конституционного строя Российской Федерации

В-пятых, федеративное устройство Российской Федерации

основано на принципе единства системы государственной вла­сти. Государственная власть Российской Федерации реализует­ся через систему высших органов государственной власти Рос­сийской Федерации и органов государственной власти всех субъектов РФ. Единство системы органов государственной вла­сти в Российской Федерации обусловлено; единством источни­ка власти (российский многонациональный народ); единством принципов построения системы органов государственной вла­сти; единством целей деятельности системы органов государст­венной власти.

В-шестых, в основе федеративного устройства Российской Федерации лежит принцип разграничения предметов ведения и полномочии между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. Предметы ведения и полномочия органов государственной вла­сти в Российской Федерации под разделяются: на исключитель­ную компетенцию федеральных органов государственной власти (ст. 71 Конституции РФ); совместную компетенцию федераль­ных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ (ст. 72 Конституции РФ); исключительную компетенцию органов государственной власти субъектов РФ, определяемую по остаточному принципу и закрепляемую кон­ституциями и уставами субъектов РФ.

В-седьмых, федеративное устройство Российской Федера­ции основано на равноправии и самоопределении народов в Рос­сийской Федерации.

Равноправие народов Российской Федерации означает ра­венство их возможностей в развитии национальной культуры, самобытности, во всех сферах государственной, общественной, экономической и социальной жизни.

Самоопределение наций вытекает из их суверенитета, кото­рый означает право на самостоятельное решение вопросов внутренней жизни и взаимоотношений с другими народами, свободное избрание формы своей национальной государствен­ности. Этот принцип закреплен международными докумен­тами.

Формой самоопределения народов в Российской Федерации является национально-культурная автономия, представляющая собой общественное объединение граждан РФ, относящих себя

§ 5. Конституционные основы федеративного устройства 193

к определенным этническим общностям, для еамттятптот решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры (Федеральный закон от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной аВТОНОМИИ»).

Национально-культурная автономия основывается на сле­дующих принципах: свободное волеизъявление граждан ирй от­несении себя к определенной этнической общности; доброволь­ные самоорганизация и самоуправление; многообразие форм внутренней организации национально-культурной автономии; сочетание общественной инициативы с государственной под-' держкой; уважение языка* культуры, традиций и обычаев граж­дан различных этнических общностей; законность.

Особое внимание Конституция РФ уделяет гарантиям ко­ренных малочисленных народов в соответствии с общепри­знанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации {ст. 69).

Конституционная характеристика Российской Федерации как суверенного государства. Суверенитет — это верховенство и не­зависимость государства в осуществлении своих функций как внутри страны, так и во взаимоотношениях с другими государ­ствами.

Верховенство государства означает его право в соответствии с волей народа нормативными правовыми актами определять основы конституционного строя, правового положения граж­дан, государственное устройство, систему, принципы организа­ции и деятельности органов государственной власти, местное самоуправление.

Принцип верховенства Конституции РФ и федеральных за­конов как выражение суверенитета Российской Федерации рас­пространяется на всю ее территорию. Он означает, что субъект РФ не может изменять установленные Конституцией РФ при­оритеты действия законов и иных федеральных нормативных правовых актов, ограничивать их применение» приостанавли­вать их действие, вводить какие-либо связанные с действием этих актов процедуры и механизмы разрешения коллизий, пра­вовых споров, не предусмотренные Конституцией РФ и феде­ральными законами.

Независимость государства означает, что оно самостоятельно, независимо в выборе средств и форм проведения своей

194 Глава 7. Основы конституционного строя Российской Федерации

внутренней и внешней политики. Участвуя в межгосударственных объединениях, государство может передавать им часть сво­их полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и граж­данина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации.

Суверенитет государства может быть внутренним и внеш­ним, которые являются сторонами одного и того же принципа государственного суверенитета. Государство, обладающее лить одним внутренним или одним внешним суверенитетом, являет­ся не суверенным государством, а либо протекторатом, либо конфедерацией государств, которая вообще не может рассмат­риваться как государство. Между обеими гранями суверенитета существует тесная связь. Так, государство, не имеющее права самостоятельно регулировать свои внешние сношения, тем са­мым лишается права регулировать положение иностранцев на своей собственной территории¹.

«Передача Российской Федерацией части своих полномочий межгосударственным объединениям не равнозначна передаче части своего суверенитета. Суверенитет Российской Федерации не есть простая совокупность ее полномочий, это неотъемле­мое качество_: присущее Российскому государству. Оно дейст­вительно «материализуется» в полномочиях Российской Феде­рации, но не тождественно им. Поэтому межгосударственному объединению может быть передана именно часть полномочий Российской Федерации, если это, в частности, не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации, в том числе суверенитету Российской Федерации. Однако но­менклатура передаваемых полномочий не должна влечь утрату суверенитета государства»-.

Независимость как признак суверенитета государства прояв­ляется и в том, что все государства, будучи членами междуна­родного сообщества, равны между собой, имеют одинаковые права и обязанности. Проявлением этого признака суверените­та является также то, что границы между государствами могут изменяться только в соответствии с нормами международного права, мирным путем, по взаимному договору.

¹См.: Левин И. Д. Суверенитет, СПб., 2003. С. 111—112.

²Конституция Российской Федерации: комментарий / под ред. В. В. Лазо­рева. М., 2004. С. 40.

.

§ 5. Конституционные основы федеративного устройства195

Сложной проблемой законодательства и науки конституци­онного права является определение суверенитета в федератив­ном государстве, которое состоит из двух и более государств или государственных образований.

Конституция: СССР 1924 г. закрепляла концепцию делимо­сти суверенитета. Согласно ее ст. 3 «суверенитет союзных рес­публик ограничен лишь в пределах, указанных в настоящей Конституции, и лишь по предметам, отнесенным к компетен­ции Союза. Вне этих пределов каждая союзная республика осу­ществляет свою государственную власть самостоятельно; Союз Советских Социалистических Республик охраняет суверенные права союзных республик». Гарантиями суверенитета союзной республики были: право свободного выхода из Союза, право вносить изменения в свою конституцию, запрет 'на изменение территории союзной республики без ее согласия.

Конституции РСФСР 1925, 1937, 1978 гг., закрепляя гаран­тии суверенитета РСФСР, не упоминали суверенитет автоном­ных образований в ее составе. Автономные образования, вхо­дившие в состав РСФСР, принято относить к. двум формам ав­тономии: политической и административной. Политической автономией была автономная республика — национально-госу­дарственное образование. К административной автономии от­носились автономная область и национальные (впоследствии — автономные) округа. Автономная республика имела свою кон­ституцию, учитывающую особенности автономной республики и построенную в полном соответствии с Конституцией РСФСР и Конституцией СССР. Законы РСФСР обязательны на терри­тории автономной республики. В случае расхождения законов автономной республики с законом РСФСР действовал закон РСФСР. Перечисленные признаки свидетельствуют об отсутст­вии суверенитета у автономных образований в составе РСФСР.'

12 июня 1990 г. 1 Съезд народных депутатов РСФСР принял Декларацию о государственном суверенитете РСФСР. Деклара­ция провозгласила РСФСР как суверенное государство, создан­ное исторически объединившимися в нем народами. Суверени­тет РСФСР — естественное и необходимое условие существова­ния государственности России, имеющей многовековую историю, культуру и сложившиеся традиции. В соответствии с Декларацией о государственном суверенитете РСФСР и п. 15 ст. 109 Конституции (Основного закона) РСФСР 1978 г. (рати­фикация и денонсация международных договоров) 12 декабря

196 Глава 7. Основы конституционного строя Российской Федераций

1991 г. Верховный Совет РСФСР принял постановление «О денонсации Договора об образовании СССР».

В условиях экономического и политического кризиса» нарастания сепаратизма автономные республики и четыре автоном­ные области я 1990-1991 гг. в одностороннем порядке провоз­гласили себя суверенными государствами в составе Российской Федерация IV Съезд народных депутатов Российской Федера­ции признал необходимых повысить правовой статуе всех авто­номных республик. В Конституции РСФСР 1978 г. было произ­ведено терминологическое изменение текста посредством ис­ключения слова «автономия».

31 марта 1992 г. был подписан Федеративный договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федераль­ными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации. Таким образом термин «суверенные» примени­тельно к республикам был подтвержден и важном источнике конституционного права.

При принятии этого решения господствовали политические доводы и рассуждения. С точки зрения теории права оно было несостоятельным. Откуда может быть суверенитет у автономно­го образования, которое никогда, ни до, ни после октября 1917 г,, им не обладало. При этом у большинства республик отсутствовала экономическая основа суверенитета, социальные потребности населении этих субъектов удовлетворялись и удов­летворяются и за счет дотации из федеральною бюджета.

Конституция РФ 1993 г;, принятая уже в других историче­ских условиях, условиях укрепления федеральной власти, тер­мин «суверенитет» использует применительно только к Рос­сийской Федерации. Носитель суверенитета и единственный источник власти в Российской Федерации - ее многонацио­нальный народ (ст. 3). являющийся основой государственного суверенитета страны. Суверенитет Российской Федерации в силу ст. 3 исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной вла­сти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т. е. не допускает суверенитета всех без исключения субъек­тов РФ.

Таким образом, республики по действующей Конститу­ции РФ не являются суверенными. Термин «суверенные» при-

§ 5. Конституционные основы федеративного устройства197

менительно к республикам ни в одной статье Конституции РФ

не используется.

Данное положение подтверждено в ряде решений Конститу­ционного Суда РФ. Например, в постановлении Конституци­онного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Рес­публики Алтай и Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодатель­ных (представительных) и исполнительных органов государст­венной власти субъектов Российской Федерации» отмечено, что субъекты РФ не обладают суверенитетом, который изна­чально принадлежит Российской Федерации в целом.

Признание за республиками суверенитета в условиях, когда все другие субъекты РФ им не обладают, нарушило бы консти­туционное равноправие субъектов РФ, сделало бы невозмож­ным его осуществление в принципе, поскольку субъект РФ, не обладающий суверенитетом, по своему статусу не может быть равноправным с суверенным государством.

Следовательно, использование в ч. 2 ст. 5 Конституции РФ применительно к установленному ею федеративному устройст­ву понятия «республика (государство)» не означает — в отличие от Федеративного договора от 31 марта 1992 г. — признание го­сударственного суверенитета этих субъектов РФ, а лишь отра­жает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера.

Конституционный Суд РФ отметил, что положения Федера­тивного договора, предусматривавшие суверенитет республик и позволявшие тем самым обосновывать ограничения суверени­тета Российской Федерации, ее конституционно-правового ста­туса и полномочий, что нашло отражение в конституциях ряда республик, не могут действовать и не подлежат применению как противоречащие Конституции РФ-Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию. Верховенство государственной власти вы­ражается в том, что в пределах территории Российской Федера­ции не допускается иной власти, которая могла бы существо­вать наряду с ней или вне ее контроля. Гарантией этого явит­ся верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территорий Российской Федерации. Российская Федера-

198 Глава 7. Основы конституционного строя Российской Федерации*.

ция обеспечивает целостность и неприкосновенность территории. Будучи гарантом Конституции РФ, Президент РФ в установленном Конституцией РФ порядке принимает меры по ох-. ране территории Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности (ст. 80). Для охраны суверенитета Российской Федерации в случае агрессии против нее или непо­средственной угрозы агрессии Президент РФ вводит на ее тер­ритории или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации к Государственной Думе (ст. 87).

В случае угрозы территориальной целостности и неприкос­новенности Российской Федерации, исходящей от субъекта РФ, возможна «федеральная интервенция» для преодоления этой уг­розы.

В интересах охраны суверенитета Российской Федерации Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению оборо­ны страны, государственной безопасности, реализации внеш­ней политики Российской Федерации.

Дата добавления: 2014-12-27