Введение 1 страница. Собственность выступает важным условием организации общественного воспроизводства, удовлетворения материальных интересов населения

Собственность выступает важным условием организации общественного воспроизводства, удовлетворения материальных интересов населения, его социальных потребностей. На страницах экономических изданий, в дискуссиях на научных и практических конференциях сегодня широко обсуждаются проблемы гарантий прав собственности и их защиты, необходимости совершенствования законодательства в этой сфере, повышения эффективности имущественного оборота.

Имущественный оборот неразрывно связан с вложениями инвестиционного капитала, движением финансовых ресурсов, сбережениями населения. Здесь важно обеспечить стабильность экономической политики, вернуть доверие граждан к инвестиционным и финансовым институтам, банковской сфере. Сложность этого процесса обусловлена мировым финансовым кризисом, деформацией спроса и предложения на отечественном рынке недвижимости, медленным восстановлением курса акций на фондовом рынке.

Защита прав собственности затрагивает не только экономические отношения субъектов хозяйствования, государства и предпринимателей. В отношения собственности вкроена дифференциация общественно-политических и социально-психологических императивов, разделение зон ответственности государства и личности, изменение которых предполагает использование мотивационного механизма на различных уровнях социума.

В брошюре авторы фокусируют внимание на правовых и экономических особенностях отношений собственности, вопросах гарантии прав собственности, их отражении в действующем законодательстве, концепции управления собственностью. Последовательно рассматривается действующая система государственно-правового регулирования отношений собственности, вопросы экономического регулирования отношений собственности, защиты собственности и пользователей имущества.

Раздел 1. Государственно-правовое регулирование отношений собственности.

Государственно-правовое регулирование имущественных отношений базируется на совокупности правовых норм (общеобязательных правил поведения, санкционированных государством), входящих в гражданское и земельное право, в сферу приватизации государственного и муниципального имущества. Сложность нормативно-законодательного регулирования имущественных отношений в настоящее время обусловлена параллельным движением и развитием государственной программы приватизации имущества и рыночных децентрализованных механизмов. С одной стороны, государство на основе федерального законодательства и законодательства субъектов РФ формирует нормативную базу изменения форм собственности периодически ее уточняет, вносит коррективы. С другой стороны, развитие бизнеса и частного капитала осуществляется на основе гражданского законодательства и общей системы правовых отношений, зафиксированных в Конституции Российской Федерации.

В современной научной литературе и нормативных документах существует немало разнообразных подходов к определению сущности разгосударствления и приватизации, что неадекватно отражается на процессе формирования первичного рынка недвижимости в рыночной экономике. Различия в дефинициях отражают при этом не только расхождение мнений авторов, но и зачастую скрывают за собой принципиально разные концептуальные подходы к анализу отношений, возникающих в процессе продажи и аренды имущества, его использования и эксплуатации.

Современные исследователи экономических институтов, институтов права считают государство необходимым условием устойчивого экономического развития, стабильности и порядка. Особо чувствительной сферой с точки зрения общественного развития являются спецификация и защита прав собственности: государственной и муниципальной, частной и кооперативной, общественных организаций и др.

В наиболее общей форме права собственности определяются как правила, регулирующие доступ физических или юридических лиц к ограниченным благам. Поэтому реализация прав собственности предполагает исключение других претендентов или упорядочение их претензий. А для этого необходим ресурс принуждения и особая роль государства как организации, имеющей преимущество в использовании принуждения.

Теория развития государственно-правового регулирования имущественных отношений базируется на «праве», которое одновременно выступает как:

- социальный регулятор, обладающий объективным содержанием, не зависящим от воли и интересов отдельных граждан или групп людей*;

- система законодательства в данном государстве или группе государств (например, «общее право», «континентальное право»);

- отрасль законодательства (например, «земельное право», «банковское право», «кредитное право»);

- совокупность правомочий конкретного лица, обеспечивающая юридическую возможность удовлетворения его интереса или выполнения его обязанностей.

Государство, как юридический институт, как правомочное лицо, обладающее полным правом собственности на объект недвижимости, предоставляет другому лицу (уполномочило другое лицо) право и обязанности управляющего этим объектом недвижимости. Передать кому-либо полномочия (уполномочить) может только лицо, само обладающее данными правами в силу закона.

Гражданское законодательство относится к исключительному ведению Российской Федерации. Земельное, жилищное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды относятся к совместному ведению РФ и ее субъектов. Правовые основы регулирования отношений, возникающих по поводу недвижимости, сформулированы в ст.71 Конституции РФ, где перечислены предметы ведения РФ, в ст.72, где перечислены предметы совместного ведения РФ и ее субъектов*.

Правовые основы имущественных отношений определяются содержанием права собственности: собственнику принадлежат правомочия по владению, пользованию и распоряжению своим имуществом**. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не ущемляющие права и охраняемые законом интересы других лиц***. Собственник вправе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать другим лицам правомочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом, оставаясь при этом собственником этого имущества.

Механизм регулирования имущественно-земельного комплекса можно представить тремя блоками как правовое, организационное и экономическое регулирование (см. рис.1). Правовое регулирование - первичный блок в системе регулирования имущественно-земельного комплекса. Оно затрагивает регламентацию основных операций в сферах аренды, концессии, приватизации, акционирования, доверительного управления. Законы и нормативно-правовые акты формируют бюджеты различных уровней, движение налогов, финансовых ресурсов, определяя принципы экономического регулирования.

Блок экономического регулирования строится на поиске оптимального соотношения между государственным, функциональным регулированием и рыночным механизмом ресурсного обеспечения. Мировой финансовый кризис, затронувший во второй половине 2008 года и Россию, свидетельствует о необходимости усиления государственного регулирования экономикой, своевременного пересмотра законов и нормативно-правовых актов.

Рис.1.Механизм регулирования имущественно-земельного комплекса

Степень государственного регулирования, как отмечают исследователи, должна быть адекватна уровню и характеру развития механизма активизации ресурсного обеспечения воспроизводства инновационного типа. Здесь многое зависит от полноты включенности регионов, городов, отраслей, производственных комплексов, ресурсов, что требует координации федерального центра и субъектов РФ, особой системы прогнозирования и планирования. Однако такая координация осуществляется далеко не во всех регионах, существует децентрализация в управлении имущественно-земельными комплексами. [38] [41]

Координация, будучи одной из составляющих в блоке организационного регулирования имущественно-земельным комплексом региона (города), осуществляется в процессуальном режиме принятия и реализации управленческих решений, существующей организационной структуре управления. Так, в Москве координация деятельности имущественно-земельного комплекса осуществляется Правительством Москвы, Департаментом имущества города Москвы, Департаментом земельных ресурсов города Москвы. Специфические особенности управления в Москве связаны как с необходимостью удовлетворения функциональных потребностей столицы Российской Федерации, так и потребностей жителей города. Кроме того, Москва входит в число крупнейших городов мира и является крупнейшим культурным центром и транспортным узлом. Эти особенности объективно отражаются на системе имущественно-земельных отношений в городе и созданной нормативно-правовой базе.

Нормативно-правовая база имущественно-земельных отношений в Москве базируется на применении федеральных и субфедеральных законов и нормативно-правовых актов Правительства Москвы, Департамента имущества, Департамента земельных ресурсов (см. рис.2). Гражданский кодекс РФ и Земельный кодекс РФ зафиксировали основы праворегулирования в имущественно-земельном комплексе. Наряду с федеральными законами в городе действуют Законы города Москвы, об основах управления собственностью города Москвы [17],о приватизации государственного имущества [20], об имущественной казне [18], о землепользовании в городе Москве [16] и другие законы.

Нормативно-правовые акты Правительства Москвы, Департамента имущества города Москвы, Департамента земельных ресурсов призваны конкретизировать порядок учета объектов недвижимости на территории города, регистрации права собственности, методики расчета арендной платы за пользование объектами нежилого фонда и земельных участков. В них нашли отражение порядок передачи земельных участков на территории Москвы в частную собственность, порядок передачи в аренду объектов нежилого фонда посредством аукциона. Также заслуживает внимания система заключения инвестиционных контрактов на территории столицы.

Формирование института частного интереса неотделимо от процесса трансформации в сфере имущественных отношений и от развития предпринимательства, максимальной эффективности на рынке товаров и услуг, которая достигается при постоянной активности экономических субъектов рыночных отношений, минимальных юридических требованиях и ограничениях, включая ограниченный контроль со стороны государственных органов. Однако для того чтобы предпринимательство стало реальным стратегическим ресурсом, который явится одним из основных факторов выхода из экономического кризиса России и ее регионов на путь устойчивого экономического развития, важно последовательно осуществлять меры по развитию малого предпринимательства.

В принятом в июле 2007 года Федеральном законе о развитии малого и среднего предпринимательства в РФ [ 10 ] были стимулированы основные принципы, приоритетные направления, формы и виды поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства. Через год, в июле 2008 года, в Федеральном законе об особенностях отчуждения недвижимого имущества,

Рис.2. Нормативно-правовая база имущественно-земельных отношений в Москве.

находящегося в государственной собственности субъектов РФ или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства [ 11 ] было предусмотрено преимущественное право на приобретение этого имущества по цене, равной его рыночной стоимости.

В то же время Законом о внесении изменений в Федеральный закон “О концессионных соглашениях” и отдельные законодательные акты РФ [ 12 ] предусматривается иной порядок заключения договоров купли-продажи государственного и муниципального имущества: только по результатам проведения конкурсов и аукционов на право заключения договора. При этом в статье 6 (пункт 1) этого Закона перечисляются основания, исключающие проведение конкурсов или аукционов:

1. Акты Президента Российской Федерации, решения Правительства Российской Федерации;

2. Решения судов, вступивших в законную силу;

3. Федеральные законы, устанавливающие иной порядок распоряжения этим имуществом.

Закономерен вопрос: можно ли распространять требования Закона [9] на регламентацию имущественных операций, зафиксированных в Гражданском кодексе РФ? В частности, на главу 34 “Аренда”. Как известно, в статье 621 Гражданского кодекса РФ предусмотрено преимущественное право арендатора на заключение договора аренды на новый срок.

Гражданское законодательство (ст.12 ГК РФ) вычленяет такие способы защиты гражданских прав как:

- признание права;

- восстановление положения, существовавшего до нарушения права, и пересечение действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения;

- признание оспоримой сделки недействительной и применение последствий ее недействительности;

- признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления;

- самозащита права.

Развитие института самозащиты права связан с совершенствованием процессуального законодательства, вопросов судоустройства, обеспечением гласности и публичности судопроизводства. Об этом свидетельствует экспертная оценка ученых-правоведов и исследователей по вопросу реформы законодательства о судебной системе, изложенная на страницах журнала «Закон» за июль 2008 года [44].

В частности, заслуживает внимания позиция докт. юридических наук, профессора Яркова В.В., считающего, что совершенствование законодательства должно вестись последовательно, в основном на уровне отдельных институтов и механизмов осуществления некоторых видов юрисдикционной деятельности, а также в плане координации между процессуальным законодательством и процессуальными нормами, содержащимися в материально-правовых источниках [44,с.27,28]. Наиболее значимыми выделяются следующие вопросы:

1. Национальные проблемы организации правосудия и осуществления судопроизводства;

2. Российское правосудие в международном контексте и в процессах глобализации права;

3. Профессиональная подготовка судей и постоянное повышение их квалификации;

4. Развитие инфраструктуры правосудия, взаимодействие судей и других юридических профессий, которые сопровождают их деятельность и входят в широком смысле в систему правосудия (судебные приставы- исполнители, нотариусы, адвокаты).

Постановлением Правительства РФ от 7 апреля 2004 г. № 187 «Вопросы Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации» [14] Министерство осуществляет функции управления государственным имуществом, включающие следующие вопросы:

- управление, распоряжение и приватизация федерального имущества;

- рынок земли и другой недвижимости;

- территориальное зонирование и земельные отношения;

- кадастровый учет объектов недвижимости.

Частично к области управления государственным имуществом могут быть отнесены следующие вопросы, которые призвано решать Министерство экономического развития и торговли РФ:

- формирование программ и планов социально-экономических реформ;

- государственная поддержка выставочно-ярмарочной деятельности;

- государственный материальный резерв;

- социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

- амортизационная политика;

- несостоятельность (банкротство) и финансовое оздоровление;

- государственное регулирование в экономике;

- формирование межгосударственных и федеральных целевых программ;

- инвестиционная деятельность и государственные инвестиции.

Как следует из приводимого перечня, Министерство экономического развития и торговли РФ призвано выполнять, осуществлять обширный, разносторонний круг функций управления по выработке государственной стратегии и нормативно-правовому регулированию объектов, процессов и отношений по поводу функционирования и использования государственной собственности.

В числе вопросов, которыми ведает Министерство согласно постановлению Правительства РФ, выделяется как самая важная, по нашему мнению, функция управления, распоряжения и приватизации федерального имущества. В приводимой формулировке функция (вопросы управления, входящие в круг полномочий Министерства) определена чрезмерно общим образом и может быть распространена практически на весь круг задач управления федеральным имуществом. Следовало по меньшей мере выделить вопросы изменения форм и отношений собственности (приватизация, продажа, национализация имущества, переход из федеральной формы государственной собственности в региональную, муниципальную и обратный переход) и вопросы использования федеральной собственности (использование государственными органами и организациями, аренда, концессия, лизинг).

Кроме уточнения, конкретизации обобщающей функции управления, распоряжения и приватизации федерального имущества, предусмотренной к реализации Министерством экономического развития и торговли РФ, следует придать этой функции стратегическую ориентацию, учитывая, что текущие вопросы управления государственным имуществом и регулирования имущественных отношений должны решаться на уровне федеральных служб и агентств.

Стратегические аспекты управления, распоряжения и приватизации федерального имущества определяются нами в следующих формах реализации этой общей функции:

- формирование основных направлений стратегии использования определяющих видов федерального имущества (сельскохозяйственных земель, земельных участков под застройку, лесных массивов, источников природных богатств и полезных ископаемых, водных ресурсов, зданий и сооружений, объектов интеллектуальной собственности, исторических памятников) в соответствии с экономическими и социальными задачами страны на длительную перспективу;

- выработка практических рекомендаций о способах применения важнейших федеральных имущественных комплексов с точки зрения повышения их экономической и социальной отдачи, народнохозяйственной (макроэкономической) эффективности;

- разработка проектов и управление реализацией программ приватизации крупнейших объектов федеральной собственности, представление проектов таких программ на рассмотрение Правительства РФ;

- установление в соответствии с положениями Конституции РФ правил и норм использования объектов государственной собственности, находящихся в совместном ведении органов федеральной власти, субъектов Федерации и муниципальных органов.

Круг решаемых Министерством экономического развития и торговли РФ вопросов, касающихся рынка земли и других объектов недвижимости, должен, по нашему мнению, включать выполнение Министерством следующих функций:

- установление общих правил и форм ограничения купли-продажи объектов государственной собственности в виде земельных участков, имущества организаций, предприятий, зданий и сооружений, памятников старины, культурных ценностей;

- регулирование порядка проведения, организации конкурсных торгов по продаже государственного имущества и порядка закупки имущества, переходящего в государственную собственность;

- определение особых правил и условий проведения рыночных сделок купли-продажи государственного имущества с участием иностранных партнеров;

- участие в формировании ценовой политики и регулировании ценообразования при рыночной продаже объектов государственной собственности.

Часть функций управления федеральным имуществом призвано выполнять Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, находящееся в ведении Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации. Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2004 г. № 200 «Вопросы Федерального агентства по управлению федеральным имуществом» [15] установлены следующие функции этого агентства:

- проведение единой государственной политики в области имущественных и земельных отношений;

- осуществление полномочий собственника в пределах и в порядке, определенных федеральным законодательством, в отношении имущества федеральных государственных унитарных предприятий и государственных учреждений (за исключением полномочий собственника, которые в соответствии с законодательством РФ осуществляют иные федеральные агентства), акций (долей) акционерных (хозяйственных) обществ и иного имущества, составляющего казну Российской Федерации, а также полномочий по изъятию у учреждений и казенных предприятий излишнего, неиспользуемого, либо используемого не по назначению федерального недвижимого имущества, передаче федерального имущества физическим и юридическим лицам, приватизации федерального имущества;

- разграничение государственной собственности, в том числе на землю, на собственность Российской Федерации, собственность субъектов РФ и собственность муниципальных образований;

- осуществление полномочий собственника имущества должника - федерального государственного унитарного предприятия при проведении процедур банкротства;

- защита имущественных и иных прав и законных интересов при управлении федеральным имуществом и его приватизации на территории Российской Федерации и за рубежом;

- осуществление учета федерального имущества и ведение реестра федерального имущества;

- лицензирование оценочной деятельности (до внесения изменений в федеральные законы по вопросам лицензирования).

Анализ проводимого перечня функций Федерального агентства по управлению федеральным имуществом свидетельствует, что функции этого агентства определены более четким образом в сравнении с функциями по управлению государственным имуществом на уровне Министерства экономического развития и торговли РФ. По логике функции Федерального агентства должны быть производными от функций Министерства, в состав которого оно входит, но этот принцип не соблюден в отношении взаимосвязи функций управления государственным имуществом, реализуемым Министерством экономического развития и торговли РФ и подведомственным ему Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом.

Корни неполного соответствия лежат, на наш взгляд, в нечеткости представлений о базисной категории «управление имуществом»; проявившейся как при установлении функций Министерства, так и Федерального агентства. Согласно представлениям о содержании управления объектами собственности, укоренившимся еще со времен римского права, управление собственностью разделяется на владение, распоряжение, пользование. В последующем к числу функций управления собственностью отнесли еще и ответственность за объекты собственности (бремя собственности) – это разделение функций управления собственностью не нашло явного отражения в анализируемых документах. [43]

Как следует из перечня функций Федерального агентства по управлению федеральным имуществом, оно выступает в роли собственника (то есть владельца, распорядителя, пользователя и ответственного лица) в отношении имущества казны Российской Федерации. Но состав имущества казны не определен четким образом в Гражданском кодексе РФ, в связи с чем остается открытым вопрос о том, кто же выполняет от лица государства роль и функции собственника – владельца и распорядителя федерального имущества и в какой мере эти функции вправе выполнять орган исполнительной власти с учетом наличия органов законодательной и судебной властей.

Согласно Указу Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [13] установлено, что «Федеральное министерство является государственным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию; тогда как Федеральному агентству надлежит выполнять важные, но менее значимые функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, правоприменительные функции. В этом свете вызывает сомнение правомерность включения в “Вопросы Федерального агентства по управлению федеральным имуществом” в качестве первой функции «проведение единой государственной политики в области имущественных и земельных отношений», тогда как в «Вопросах Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации» Министерству отведена менее значимая роль «управления, распоряжения и приватизации федерального имущества», которую по логике должно выполнять как раз Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом.

По нашему мнению, в Положениях об органах федеральной исполнительной власти, ведающих вопросами государственного федерального имущества, следует разделить функции Министерства экономического развития и торговли РФ как органа, формирующего государственную стратегию и политику в управлении собственностью, и Федерального агентства по управлению федеральным имуществом как органа, осуществляющего текущее, оперативное управление (распоряжение) объектами федеральной собственности в соответствии с государственной политикой и стратегией.

Раздел 2. Вопросы экономического регулирования отношений собственности.

Экономическое регулирование отношений собственности, с одной стороны, включает основные блоки государственного хозяйствования, направленные на приумножение национального богатства и базирующиеся на конституционных правах граждан и интересах национальной экономики. Наряду с блоком государственная (федеральная и субфедеральная) собственность государственное хозяйствование включает блоки консолидированного (государственного) бюджета, денежно-кредитной и налоговой систем и федеральной (государственной) контрактной системы. Представленные (см.рис.3) основные блоки государственного хозяйствования определяют долговременные стратегические цели социально-экономического развития государства и регионов.

С другой стороны, экономическое регулирование включает такие функциональные блоки системы управления как стратегическое планирование, организации процессов, оценка и финансирование, стимулирование. Функциональные блоки направлены на обеспечение деятельности структур государственного управления, которая осуществляется как министерствами и ведомствами федерального и субфедерального подчинения, так и специализированными государственными организациями. В последнем случае имеет место делегирование государственных услуг.

Стратегическое планирование государственной собственности обусловлено значительной долей имущественной составляющей в величине национального богатства. Использование собственности относится к непрерывным процессам, предполагающим определенные затраты на содержание объекта, сроки окупаемости затрат, расчет и обоснование

Рис.3.Экономическое регулирование отношений собственности в системе государственного управления

эффективности. Начальной точкой в развитии имущественного объекта выступает инвестиционный проект. В системе управления проектом и дальнейших стадий развития объекта важное место занимает планирование – разработка системы целенаправленных действий, предусматривающих порядок, последовательность и сроки выполнения работ.

Планирование охватывает все фазы жизненного цикла имущественного объекта (объекта недвижимости)* и различается лишь соответственно спецификой планируемых работ и сложностью их выполнения. Необходимо отметить при этом, что планирование предполагает определенную технологическую последовательность работ, координацию и взаимодействие всех участников, связанных с управлением и эксплуатацией объекта, а также договорными операциями, обусловленными статусными (правовыми) изменениями объекта.

На государственном уровне планирование и прогнозирование использования объектов государственной собственности сегодня включается в программные документы социально-экономического развития страны. Акцент делается на привязку государственного сектора с основными функциями структур государственного управления.

Усиление функционального подхода в планировании государственной собственности предполагает планомерное совершенствование структуры управления государственных органов, лимитирование штатного расписания в пределах контрольных цифр, устанавливаемых Правительством РФ по каждому министерству и ведомству. Кроме того, требуется расширить по-объектный состав государственного имущества в виде земельных и природных ресурсов. Такой подход наметился в связи с проводимой административной реформой в Российской Федерации.

В настоящее время Правительство в рамках административной реформы* проводит масштабную реструктуризацию сети бюджетных учреждений и организаций. На первом этапе были изучены и проанализированы функции федеральных органов исполнительной власти. По оценке, примерно треть функций признана избыточными или дублирующими, еще около 20% потребовали сокращения или уточнения.

Правительство проводит работу по оптимизации подведомственных федеральным органам исполнительной власти унитарных предприятий и государственных учреждений, поскольку значительное их число выполняет властные полномочия, включая контроль и надзор, являющиеся исключительной прерогативой органов власти, а также ведет деятельность, не соответствующую целям их создания и, таким образом, сдерживает развитие конкуренции в силу их монопольного положения. Рассмотрена работа более 30 тыс. государственных учреждений и государственных унитарных предприятий. Часть из них будет сохранена в федеральной собственности, часть – передана субъектам федерации, а оставшиеся, чья деятельность не связана с реализацией государственных функций, - подлежат реорганизации, отчуждению из госсобственности и приватизации. К 2012 г. в федеральной собственности, в основном, останется имущество, запрещенное к приватизации, а также стратегические предприятия и акционерные общества, обеспечивающие выпуск продукции стратегического назначения для обеспечения национальной безопасности. Неприватизированными могут остаться объекты инфраструктуры федерального значения, действующие в неконкурентном секторе экономики.

Дата добавления: 2015-04-25