Запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия органов, осуществляющих публичные полномочия

Запрет органам, осуществляющим публичные полномочия, принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции

Запреты антимонопольного законодательства, адресованные органам, осуществляющим публичные полномочия

Субъектами нарушения запретов, установленных ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, являются:

• федеральные органы исполнительной власти;

• органы государственной власти субъектов Российской Федерации;

• органы местного самоуправления;

• иные органы или организации, осуществляющие функции указанных органов;

• организации, участвующие в предоставлении государственных и муниципальных услуг;

• государственные внебюджетные фонды;

• Центральный банк Российской Федерации.

Органы государственной власти на уровне Российской Федерации представлены в данном перечне исключительно федеральными органами исполнительной власти. На уровне субъектов Федерации адресатами запретов ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции являются не только исполнительные, но и представительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации.

На муниципальном уровне адресатами запретов, установленных ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, являются как исполнительно‑распорядительные, так и представительные, а также иные органы местного самоуправления. Свою позицию в отношении правоприменительной практики по определению таких субъектов нарушения запрещающих норм высказал Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации[257]. Согласно постановлению ВАС РФ арбитражные суды должны учитывать, что в соответствии со ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[258]структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно‑распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Поскольку в и. 3 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции указано, что обязательные для исполнения предписания могут быть вынесены в отношении органов местного самоуправления без каких‑либо ограничений по кругу этих органов, антимонопольный орган может выносить такие предписания любому органу местного самоуправления.

Важно отметить, что хозяйствующие субъекты, которым предоставляется приоритетный доступ к информации, а также государственная или муниципальная преференция (и. 6, 7 ч. 1 ст. 15), не относятся к субъектам, нарушающим данные запреты. Субъектами нарушения в этом случае являются органы, осуществляющие публичные полномочия, предоставившие приоритетный доступ к информации и (или) преференцию в нарушение требований, установленных законом.

Одной из новелл третьего антимонопольного пакета является расширение перечня адресатов, для которых установлены запреты ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции. В частности, указанные запреты стали распространяться на организации, участвующие в предоставлении государственных и муниципальных услуг. Требования к таким услугам содержатся в ст. 9 Федерального закона от 27.07.2010 № 210‑ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»[259].

Объективная сторона нарушения ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции состоит в принятии актов и (или) осуществлении действий (бездействии), которые:

1) имеют своим последствием недопущение, ограничение или устранение конкуренции (или существует вероятность наступления такого последствия) либо

2) прямо поименованы в качестве запретов в ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, в частности:

а) вводят ограничения в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой‑либо сфере деятельности, а также устанавливают запреты или вводят ограничения в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;

б) необоснованно препятствуют осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам;

в) устанавливают запреты или вводят ограничения на свободное перемещение товаров в Российской Федерации, иные ограничения прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;

г) дают хозяйствующим субъектам указания о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;

д) устанавливают для приобретателей товаров ограничения выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары;

е) предоставляют хозяйствующему субъекту доступ к информации в приоритетном порядке;

ж) предоставляют государственную или муниципальную преференции в нарушение требований, установленных гл. 5 Закона о защите конкуренции;

з) создают дискриминационные условия;

и) устанавливают и (или) взимают не предусмотренные законодательством Российской Федерации платежи при предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных или муниципальных услуг;

л) дают хозяйствующим субъектам указания о приобретении товара, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

В соответствии с ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, принятие актов, осуществление действий (бездействие), имеющих негативные последствия для конкуренции, допустимо, если это предусмотрено федеральными законами.

Данное исключение корреспондирует с ч. 2 и 5 ст. 1 ГК РФ, которые допускают введение ограничения гражданских прав, перемещения товаров и услуг на основании федерального закона. Правда, такие ограничения федеральный закон может вводить только в определенных целях, названных в указанных нормах гражданского законодательства.

Термин «акт» используется в ст. 15 Закона о защите конкуренции в качестве общего понятия, включающего как нормативные, так и ненормативные акты (акты индивидуального применения, распорядительные акты) органов власти и управления.

Нормативные акты регулируют однотипные правоотношения, рассчитаны на многократное применение и устанавливают правила поведения для неопределенного круга лиц. Такие акты подлежат обязательному опубликованию. Нормативные акты, принятые федеральными органами исполнительной власти, подлежат регистрации Министерством юстиции Российской Федерации.

Для квалификации нарушения запрета, установленного ч. 1 ст. 15, важно определить, имеет ли орган публичной власти компетенцию принимать нормативный акт, который регулирует конкретную сферу экономической деятельности. Такая компетенция строго регламентирована законом, определяющим статус соответствующего органа.

Основу разграничения сфер ведения Российской Федерации и ее субъектов составляют ст. 71, 72, 73, 76 Конституции.

Орган, осуществляющий публичные полномочия, который принимает нормативный акт за пределами своей компетенции, если в результате такого принятия наступают негативные последствия для конкуренции, нарушает общий запрет, установленный ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции. Нарушение данной нормы будет иметь место и в случае, когда нормативный акт принят в пределах компетенции, но привел к поименованным в ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции конкретным формам ограничения конкуренции. При этом, как было отмечено ранее, важно точно установить конкретный товарный рынок, на котором произошли (или могут произойти) негативные изменения в связи с принятием акта.

Индивидуальные, распорядительные акты затрагивают конкретные правоотношения, издаются в отношении указанных в таком акте лиц и не рассчитаны на многократное применение. Компетенция, форма принятия индивидуальных актов для каждого конкретного органа публичной власти в отдельности определяется в нормативном акте, регулирующем его деятельность.

Однако органы власти, издавая индивидуальные акты в сфере своей компетенции, зачастую включают в них положения, адресованные неопределенному кругу лиц, что свойственно нормативным актам. Это обстоятельство само по себе не дает оснований признать такой индивидуальный акт органа публичной власти нормативным, поскольку в силу формы издания, статуса и компетенции органа акт не может порождать права и обязанности у неопределенного круга лиц. Хозяйствующие субъекты не обязаны в своей экономической деятельности руководствоваться данными «лженормативными» положениями. Поэтому сам факт несоблюдения формы акта органом, осуществляющим публичные полномочия, не образует состав нарушения. Однако, если орган будет совершать действия, направленные на принуждение хозяйствующих субъектов к исполнению «лженормативных» положений, произойдет нарушение антимонопольного запрета. Очевидно, что в данном случае должно иметь место негативное влияние на конкуренцию.

Как уже отмечалось, в отношении органов, осуществляющих публичные полномочия, законодатель указал закрытый перечень их деяний, которые составляют объективную сторону состава ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции и негативные последствия которых для конкуренции презюмированы.

Рассмотрим наиболее часто встречающиеся в правоприменительной практике нарушения антимонопольного законодательства.

1. Введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой‑либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров (п. 1 ч. 1 ст. 15).

Данный запрет орган, осуществляющий публичные полномочия, может нарушить, например, если установит требования к организационно‑правовой форме хозяйствующих субъектов, осуществляющих отдельные виды деятельности. Зачастую, выдвигая такие требования, орган отдает предпочтение государственным и муниципальным унитарным предприятиям. В результате юридические лица с частной формой собственности теряют возможность работать на рынке, и тем самым конкуренция на нем устраняется.

Примером рассматриваемого формального состава ч. 1 ст. 15 также могут служить вводимые органами власти различные ограничения в отношении хозяйствующих субъектов, которые осуществляют торговую деятельность в регионе, где они не поставлены на налоговый учет.

Указанные ограничения, а равно и ограничения в отношении производства отдельных видов товаров или осуществления определенных видов деятельности на территории конкретного публично‑правового образования характерны для так называемого регионального сепаратизма, призванного, по мнению местных властей, защитить местных производителей от конкурентов из других регионов. Часто такие ограничения вводятся в отношении оборота алкогольной продукции либо в отношении ее производителей. Требования органов власти к хозяйствующим субъектам встать на налоговый учет в регионе, где они осуществляют торговую деятельность, продиктованы желанием региональных властей наполнить местную казну за счет соответствующих налоговых поступлений в бюджет региона.

Подобного рода ограничения также тесно связаны, а порой и дублируются формальным составом и. 3 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

2. Установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров (и. 3 ч. 1 ст. 15). Органы, осуществляющие публичные полномочия, запрещают хозяйствующим субъектам‑производителям реализовывать товары за пределами административно‑территориального образования – места нахождения такого производителя либо вводят квоты на реализацию в другие регионы. Кроме того, для стимулирования спроса на товары местных производителей органы власти устанавливают ограничения на покупку местными приобретателями необходимых им товаров из других регионов.

Вводя данные запреты и ограничения, органы, осуществляющие публичные полномочия, нарушают базовые конституционные принципы (ст. 8 и 74 Конституции) и основные начала гражданского законодательства (и. 5 ст. 1 ГК РФ), которые гарантируют единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг, свободу экономической деятельности и предусматривают возможность введения ограничений перемещения товаров только на основании федерального закона и только в установленных целях. Таким образом, в связи с отсутствием у указанных органов компетенции на издание подобного рода актов и в силу законодательно закрепленной формы акта, которым могут быть введены подобные ограничения, принятие актов и совершение действий (бездействие) в данной сфере органами публичной власти недопустимо.

3. Необоснованное препятствование органами публичной власти осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (и. 2

ч. 1 ст. 15). Органы, осуществляющие публичные полномочия, зачастую устанавливают административные ограничения на предпринимательскую деятельность хозяйствующих субъектов, хотя такие действия, как правило, не предусмотрены федеральным законодательством и (или) не отнесены к компетенции этих органов. В частности, органы могут устанавливать такого рода требования к хозяйствующим субъектам или выпускаемым ими товарам, которые не предусмотрены законодательством Российской Федерации.

Рассмотрим пример такого ограничения. Правительство Москвы[260]своим распоряжением предоставило ГУП «Реклама и информация на транспорте», являющемуся коммерческой организацией, исключительные права на производство, размещение и демонтаж по окончании срока проката рекламы и информации на транспортных средствах городского пассажирского наземного транспорта. ГУП было предоставлено право перепоручать эти функции другим лицам. По сути, ГУП и его доверенные лица навязывали свои услуги рекламодателям и распространителям рекламы, что создавало для ГУП необоснованно благоприятствующие условия деятельности, которые могли повлечь ограничение конкуренции на рынке.

Кроме того, орган, осуществляющий публичные полномочия, определил для транспортных организаций города конкретного контрагента (посредника) – ГУП и лишил их возможности самостоятельно выбирать потенциальных рекламодателей и рекламопроизводителей. Такие действия органа признаны необоснованным требованием к транспортным организациям города, поскольку нарушали гражданско‑правовой принцип свободы заключения договора.

4. Наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления полномочиями, осуществление которых приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а также совмещение функций органов публичной власти с функциями хозяйствующих субъектов и наделение последних функциями и правами органов публичной власти (ч. 2 и 3 ст. 15).

Указанные органы власти и местного самоуправления, выступая в качестве субъекта административного права и реализуя свои властные полномочия, не могут одновременно осуществлять функции хозяйствующих субъектов.

Согласно ст. 124 ГК РФ допускается участие Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в гражданских отношениях на равных с другими участниками гражданских правоотношений. От имени указанных публичных образований в гражданском обороте выступают соответствующие органы власти. В силу этого, чтобы не нарушать принципы равенства участников гражданского оборота, свободы договора, беспрепятственного осуществления гражданских прав, установленных ч. 1 и 2 ст. 1 ГК РФ, указанным органам запрещено использовать властные полномочия при реализации гражданских прав.

Иной статус органов власти не позволял бы обеспечивать равные условия для участников гражданского оборота.

Одним из основных запретов, адресованных органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления, несоблюдение которых негативно влияет на конкуренцию между хозяйствующими субъектами, является запрет наделять хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов. Данный запрет не позволяет последним нарушать гражданско‑правовой принцип равенства участников гражданского оборота, осуществляющих предпринимательскую деятельность (п. 1 ст. 1 ГК РФ). Наделение хозяйствующего субъекта функциями или правами органа публичной власти (в том числе органов контроля и надзора) создает такому участнику гражданских правоотношений благоприятные условия деятельности, которые позволяют ему получать прибыль, не ведя конкурентную борьбу с участниками рынка.

Примером несоблюдения такого запрета может служить постановление главы администрации города Сочи[261]. Этим актом орган местного самоуправления возложил на МУП «Городской центр по земельно‑имущественным отношениям» функции и полномочия в области земельных отношений, определенные федеральными законами как функции и полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Муниципальное унитарное предприятие является хозяйствующим субъектом, а потому не может заниматься ведением электронной карты состояния земель на территории города Сочи, подготовкой и выдачей справок, содержащих земельно‑кадастровую информацию. Такие функции и полномочия отнесены к исключительной компетенции органов местного самоуправления, органов государственного контроля и надзора.

Данный запрет (ст. 16 Закона о защите конкуренции) касается соглашений между органами, осуществляющими публичные полномочия, и соглашений между ними и хозяйствующими субъектами, а также осуществления указанными органами согласованных действий.

В качестве обязательного квалификационного признака данного состава нарушения предусмотрено наступление или вероятность наступления такого последствия от заключения соглашений или осуществления согласованных действий, как недопущение, ограничение, устранение конкуренции.

К формальному составу нарушения ст. 16 Закона о защите конкуренции относятся последствия, приводящие:

1) к повышению, снижению или поддержанию цен (тарифов), за исключением случаев, если такие соглашения предусмотрены федеральными законами или нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации;

2) экономически, технологически и иным образом не обоснованному установлению различных цен (тарифов) на один и тот же товар;

3) разделу товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо по составу продавцов или покупателей (заказчиков);

4) ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Соглашения между органами власти и хозяйствующими субъектами в большинстве случаев являются «сепаратными» или «защитными». Они часто фиксируют цены на определенные группы товаров на территории конкретного публично‑правового образования.

Однако федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации могут признавать легальными соглашения, которые приводят или могут привести к повышению, снижению или поддержанию цен (тарифов) (и. 1 ст. 16 Закона о защите конкуренции).

Примером акта, допускающего исключение из общего запрета, является постановление Правительства Российской Федерации от 05.03.2010 № 129 «О соглашениях между исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами о снижении или поддержании цен на отдельные виды горюче‑смазочных материалов, реализуемых сельскохозяйственным товаропроизводителям»[262].

Основной целью постановления, имеющего срочный характер, является регулирование правоотношений в сфере поставок топлива для весенне‑полевых сельскохозяйственных работ.

Данный акт наделяет исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления правом заключать с хозяйствующими субъектами – производителями или поставщиками горюче‑смазочных материалов соглашения о снижении или поддержании цен при поставке сельскохозяйственным товаропроизводителям отдельных видов горюче‑смазочных материалов, необходимых для проведения сельскохозяйственных работ.

Рассмотрим пример несоблюдения запрета, предусмотренного ст. 16 Закона о защите конкуренции. Орган местного самоуправления и хозяйствующий субъект заключили соглашение, предметом которого стало снижение арендной ставки за пользование муниципальным помещением, находящимся в аренде у данного хозяйствующего субъекта. «Взамен» такой льготы предприниматель обязался согласовывать цены на продукты питания, реализуемые в его магазинах розничной торговли.

На первый взгляд, при такой «совместной» деятельности органа и предпринимателя должен возникнуть положительный социально‑экономический эффект. В магазинах предпринимателя цены для потребителей снижаются, в чем состоит несомненная выгода последних. Издержки, связанные со снижением цены на товар, компенсирует орган местного самоуправления. Но вред для конкуренции очевиден: другие предприниматели, занимающиеся розничной торговлей продуктами питания, не смогут на равных условиях конкурировать с данным предпринимателем. В небольших населенных пунктах, где работает только несколько магазинов и отсутствуют свободные торговые площади для аренды, подобное соглашение может привести к устранению с рынка хозяйствующих субъектов – конкурентов предпринимателя.

Для квалификации подобных действий необходимо тщательно анализировать степень влияния такого соглашения на состояние товарного рынка. Следует также исключать смежный состав нарушения антимонопольного законодательства – предоставление муниципальной преференции.

Дата добавления: 2015-03-29