Общие положения о полномочиях антимонопольных органов возбуждать и рассматривать дела о нарушениях антимонопольного законодательства

Рассмотрение судами и антимонопольными органами дел о нарушениях антимонопольного законодательства и законодательства об ответственности за такие нарушения

Вопросы для обсуждения

1. В чем заключается экономическое содержание государственного контроля за экономической концентрацией?

2. Перечислите основные элементы такого контроля.

3. Попробуйте обосновать выбор законодателем экономических критериев для определения подконтрольных сделок, применяемых в государственном контроле за экономической концентрацией.

4. Охарактеризуйте набор сведений и документов, которые представляются в антимонопольный орган вместе с ходатайством, с точки зрения его достаточности для принятия антимонопольным органом решения по ходатайству.

5. Перечислите виды решений антимонопольного органа по ходатайству. Дайте их юридическую характеристику.

6. Какие условия поведенческого характера вправе выдать антимонопольный орган при рассмотрении ходатайства? В чем заключается их экономическое и правовое содержание?

7. В каких случаях при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией антимонопольный орган размещает информацию на сайте fas.gov.ru? Чем вызвана необходимость публично размещать информацию в этих случаях?

8. Почему сделки, совершаемые группой лиц, подвергаются упрощенному контролю со стороны государства?

9. Назовите известные Вам случаи и основания признания судом сделок недействительными, если такие сделки подлежат государственному контролю за экономической концентрацией.

10. Назовите правовые последствия неисполнения предписания, выданного антимонопольным органом при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией.

Глава 11

1. Способы защиты антимонопольными органами конкуренции, а также нарушенных и оспариваемых прав хозяйствующих субъектов

Среди функций антимонопольного органа ст. 22 Федерального закона от 26.07.2006 № 135‑ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции) предусматривает выявление нарушений антимонопольного законодательства, принятие мер по их прекращению и привлечение к ответственности за такие нарушения. Один из способов осуществления функций надзора и контроля за соблюдением антимонопольного законодательства – наделение антимонопольных органов правомочиями возбуждать и рассматривать дела о нарушениях антимонопольного законодательства, принимать обязательные для исполнения решения и выдавать соответствующие предписания хозяйствующим субъектам и органам, осуществляющим публичные полномочия. Такой способ защиты антимонопольными органами нарушенных прав хозяйствующих субъектов и публичных интересов в товарном обороте является административным и существует наряду с судебным способом защиты.

В 1991–2006 гг. порядок рассмотрения дел определялся федеральным антимонопольным органом, актами которого неоднократно утверждались варианты такого порядка. При утверждении Закона о защите конкуренции нормы о порядке возбуждения и рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства были включены непосредственно в сам Закон.

К полномочиям антимонопольных органов отнесено также возбуждение и рассмотрение дел о применении ответственности за административные правонарушения. Нормы об ответственности за административные правонарушения в сфере антимонопольного законодательства включены в Кодекс Российской Федерации об административной правонарушениях. Наряду с этим КоАП РФ включает нормы о порядке возбуждения и рассмотрения дел о привлечении к такой ответственности.

Таким образом, наряду с судебным процессом, регулируемым нормами Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) и Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее – ГПК РФ) при применении и нарушении антимонопольного законодательства, существует еще два самостоятельных процесса, регулируемые разными законами – Законом о защите конкуренции и КоАП РФ.

Процедуру возбуждения и рассмотрения дел антимонопольными органами в связи с нарушением антимонопольного законодательства иногда называют квазисудебной. И хотя как суды, так и антимонопольные органы возбуждают и рассматривают дела с соблюдением процессуальной формы, применяемая антимонопольными органами процедура существенно отличается от процессуальной деятельности судов, урегулированной ГПК РФ и АПК РФ, поскольку она имеет иную правовую природу.

Рассмотрение дел о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольным органом – это административный способ защиты публичного порядка и частных (гражданских) прав. Различие между судебным и административным процессом обусловлено прежде всего различием в положении суда и антимонопольных органов в системе государственных органов: в соответствии с Конституцией суд является органом правосудия, а антимонопольные органы – это федеральные органы исполнительной власти. Следовательно, эти органы отнесены к двум разным ветвям власти – судебной и исполнительной. Наделение антимонопольных органов правомочиями по возбуждению и рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства, применению мер воздействия и санкций к правонарушителям не противоречит функциям и задачам антимонопольных органов.

Обычно судебный процесс считается более предпочтительным, чем административный. В частности, судебная юрисдикция была использована еще в 1980‑х, когда в компетенцию судов общей юрисдикции было передано рассмотрение жалоб на неправомерные акты органов власти, нарушающие права граждан. Действующие АПК РФ и ГПК РФ содержат детальные нормы, регулирующие оспаривание в судах нормативных и ненормативных правовых актов государственных и муниципальных органов, а также незаконных решений, незаконных действий должностных лиц.

Большое количество дел в арбитражных судах составляют дела, возникающие из административных и иных публичных отношений. В их число попадают и дела об оспаривании решений и предписаний антимонопольных органов.

Антимонопольное законодательство стран с развитой рыночной экономикой знает разные системы возбуждения и рассмотрения дел в связи с правонарушениями: судебную и административную. Антитрестовское законодательство США предусматривает правомочие антимонопольных органов по расследованию антиконкурентных соглашений или индивидуальных попыток монополизации рынка. Право же принятия соответствующих решений о наказаниях правонарушителей или применении иных мер воздействия предоставлено судам.

Законодательство большинства европейских стран, в частности Франции, закрепляет административный порядок возбуждения и рассмотрения дел об антимонопольных правонарушениях. Однако законодательство этих стран предусматривает порядок и основания обжалования решений антимонопольных органов в суд, т. е. существует судебный контроль законности принятых в административном порядке решений.

Решения антимонопольного органа, направленные на обеспечение публичного порядка, в то же время служат средством защиты гражданских прав конкретных лиц или неопределенного числа лиц. Публичные и гражданско‑правовые отношения, возникающие в рыночной среде, тесно взаимосвязаны. При нарушении административных норм, предусматривающих запреты хозяйственным организациям совершать (не совершать) определенные действия (например, запреты на антиконкурентные соглашения и согласованные действия, на злоупотребление доминирующим положением), антимонопольным органом применяются такие меры защиты публичного порядка (меры государственного принуждения), как предупреждение, пресечение соответствующих нарушений, восстановление нарушенных прав. Эти меры защиты прав сопоставимы со способами защиты гражданских прав, предусмотренными ст. 12 ГК РФ.

Вместе с тем в судебном процессе рассматривается спор сторон, и тем самым осуществляется защита нарушенного или оспариваемого права.

В отличие от суда антимонопольный орган не рассматривает спор сторон и не принимает решение по спору. При рассмотрении возбужденного дела антимонопольный орган, анализируя фактические обстоятельства, устанавливает, был ли нарушен соответствующими действиями (бездействием) публичный порядок, обеспечивающий конкуренцию, не использована ли хозяйствующими субъектами в договорных отношениях с их контрагентами рыночная власть. Если антимонопольный орган установит, что хозяйствующий субъект осуществляет монополистическую деятельность (под которой, например, понимается злоупотребление доминирующим положением, недопущение, устранение, ограничение конкуренции и (или) ущемление интересов контрагентов хозяйствующих субъектов), то он применяет предусмотренные антимонопольным законодательством меры воздействия, а по основаниям и в порядке, которые предусмотрены КоАП РФ, – меры наказания.

По существу, решение антимонопольного органа, направленное на защиту конкуренции, пресечение злоупотребления доминирующим положением, сговора конкурентов и иных нарушений, т. е. на обеспечение соблюдения публичного порядка, служит одновременно и средством защиты имущественных (частных) прав конкретных хозяйствующих субъектов либо прав и интересов неопределенного круга лиц, в том числе и граждан при участии в товарном обороте.

Статья 11 ГК РФ, отдавая предпочтение судебной защите гражданских прав, допускает административный порядок их защиты в случаях, предусмотренных законом. За лицами, обратившимися в орган исполнительной власти, и иными лицами, участвующими в деле, возбужденном в административном порядке, сохраняется право обжаловать в суд любое решение, принятое этим органом. ГК РФ предоставляет этим лицам право выбора судебного или административного способа защиты нарушенных или оспариваемых прав.

2. Различия судебного и административного порядка возбуждения и рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства

Гражданский и арбитражный процессы являются состязательными, основанными на принципах состязательности и равновесия сторон, закрепленных в ст. 123 Конституции. К важнейшим принципам этих процессов относится и принцип диспозитивности, в силу которого дела возбуждаются судом только на основании иска (заявления) лица, обратившегося в суд; процессуальными и материальными правами распоряжаются сами стороны. Истец может полностью или частично отказаться от иска, изменить основания или предмет иска, ответчик может признать иск полностью или частично, стороны вправе заключить мировое соглашение. Суд, принимая такие процессуальные распоряжения сторон, проверяет, соответствуют ли они закону и не нарушают ли интересы третьих лиц. В силу принципа состязательности обязанность представления доказательств лежит на сторонах, а суд лишь способствует сбору доказательств. Правда, принцип состязательности претерпел изменения в нормах АПК РФ и ГПК РФ, регулирующих рассмотрение дел, возникающих из административных и иных публичных отношений: в этих делах у судей есть дополнительные правомочия, суду принадлежит активная роль в процессе доказывания – он вправе истребовать доказательства. Бремя доказывания правомерности акта (действия) возложено на органы государственной власти и органы местного самоуправления. Существенно изменены и иные процессуальные принципы, предусмотренные АПК РФ.

На иных принципах строится процедура рассмотрения дел антимонопольными органами. Именно на различии принципов, лежащих в основе процедуры возбуждения и рассмотрения дел административным органом и судом, основаны различия судебного и административного процессов. Они заключаются в следующем.

1. Порядок возбуждения и рассмотрения дел антимонопольным органом иной, чем судебный порядок. В нем не применяется принцип диспозитивности, по‑иному действует и принцип состязательности. Антимонопольный орган не только вправе, но и обязан возбуждать дела по собственной инициативе при установлении нарушения антимонопольного законодательства. Он не только способствует сторонам в получении и представлении доказательств, но и обязан сам собирать доказательства нарушения антимонопольного законодательства. Для этого Закон о защите конкуренции предусматривает право беспрепятственного доступа представителя антимонопольного органа в органы государственной власти, органы местного самоуправления и в организации (ст. 24), право требовать представления необходимой информации (ст. 25), право плановых и внеплановых проверок (ст. 25.1–25.6).

2. Антимонопольный орган не связан заявлениями, доводами и требованиями лиц, участвующих в деле, а рассматривает дело в полном объеме. Не должен он и прекращать рассмотрение дела при отказе заявителей от своих требований. Дело рассматривается антимонопольным органом по существу (такими полномочиями арбитражный суд обладает только при рассмотрении дел об оспаривании нормативных актов).

3. Возбуждению дела антимонопольным органом часто предшествует длительное расследование и сбор доказательств, установление доминирующего положения нарушителя, для чего проводится анализ конкурентной среды. Такие действия не только не свойственны суду, но и не могут входить в его компетенцию, поскольку определение доминирующего положения является исключительной компетенцией антимонопольного органа и требует экономического анализа, знаний экономики.

4. В делах о картелях (сговоре, согласованных действиях) зачастую нет противостоящих сторон, в то время как в деле может участвовать несколько хозяйствующих субъектов, т. е. тех лиц, которые, по предположению антимонопольного органа, участвовали в картеле, осуществляли согласованные действия.

5. Антимонопольный орган вправе привлекать для участия в процессе любых лиц независимо от заявлений и согласия тех, кто участвует в деле.

6. Предписание, выдаваемое антимонопольным органом на основании решения по рассмотренному делу, может предусматривать меры воздействия, не применяемые судом. Оно подлежит обязательному исполнению.

7. Иначе решается вопрос о равенстве сторон в административном процессе и их правах. В состязательном процессе уделяется большое внимание его доступности, обеспечению равных прав сторон. Нормы о рассмотрении дел антимонопольным органом также обеспечивают лицам, привлекаемым за нарушение антимонопольного законодательства, и иным лицам, участвующим в процессе, возможность знакомиться с материалами дела, представлять возражения и доказательства, заявлять ходатайства, участвовать в рассмотрении дела. Однако при этом следует иметь в виду, что в случае нарушения ст. 10, 11 и ряда иных статей Закона о защите конкуренции отношения между хозяйствующими субъектами зачастую характеризуются экономическим неравенством или экономической зависимостью. О контрагенте хозяйствующего субъекта, занимающего доминирующее положение, можно говорить как об экономически зависимой стороне рыночных отношений, так как такой контрагент часто лишен возможности выбрать другого поставщика товаров (работ, услуг), особенно когда речь идет о хозяйствующем субъекте – субъекте естественной монополии. В этих условиях экономически более слабый участник рыночных отношений (либо экономически зависимый) должен получить активную поддержку антимонопольного органа.

То же самое следует сказать о делах об оспаривании хозяйствующими субъектами актов (действий) органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц. Бремя доказывания правомерности принятия акта возложено на орган, принявший акт.

Таким образом, применение административного порядка возбуждения и рассмотрения дел антимонопольными органами существенно отличается от судебного порядка. Различаются не только полномочия – не совпадают сам предмет разбирательства и участники дела. При рассмотрении дела антимонопольный орган исследует поведение хозяйствующих субъектов на рынке, анализирует данные о товарном рынке, определяет географические и продуктовые границы рынка и состояние конкуренции. В ряде дел существует необходимость выявления доминирующего положения, применения особых мер принуждения и воздействия. Поэтому административный порядок возбуждения и рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства имеет в данной сфере определенное предпочтение. Следует отметить, что в тех странах, в частности в США, где существует судебный порядок применения наказания и иных мер государственного принуждения при нарушении антитрестовского законодательства, создана система предварительного расследования, которое проводят антимонопольные органы.

Обращение в антимонопольные органы заинтересованных лиц имеет некоторые преимущества. Этот процесс экономичен и оптимален. Можно назвать следующие преимущества процедуры рассмотрения дел антимонопольными органами:

– нет формальных требований к заявлению и иным документам, на основе которых антимонопольным органом возбуждается дело;

– не требуется оплаты госпошлины;

– рассмотрение дел часто занимает меньший срок, чем в суде;

– антимонопольный орган сам ведет расследование, собирает доказательства, а не только содействует сторонам в сборе доказательств, как это происходит в суде;

– предписание антимонопольного органа, как правило, оказывается эффективным и быстрым способом защиты конкурентной среды и нарушенных прав хозяйствующих субъектов.

Нормы, регулирующие отношения антимонопольных органов и хозяйствующих субъектов, возникающие в процессе осуществления этим органом контроля и надзора, по своей правовой природе являются публичными. Те же нормы, как правило, устанавливают порядок поведения хозяйствующих субъектов на товарном рынке и регулируют при этом их имущественные отношения. Именно это обстоятельство позволяет говорить о двойственной правовой природе антимонопольных норм. Отсюда вытекают и предусмотренные ст. 23 Закона о защите конкуренции правомочия антимонопольных органов давать хозяйствующим субъектам предписания о прекращении нарушения правил об обеспечении недискриминационного доступа к присоединенным сетям, о заключении, изменении, расторжении договора или о прекращении иных нарушений антимонопольного и гражданского законодательства (в том числе и в договорных отношениях). Антимонопольный орган, вынося решение согласно таким нормам, применяет как публичное, так и гражданское законодательство.

Следует учитывать, что только суду принадлежит исключительная компетенция признавать недействующими нормативные правовые акты или недействительными ненормативные правовые акты государственных органов, органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, признавать недействительными полностью или частично договоры, признавать недействительными торги, а также взыскивать какие‑либо денежные суммы. Антимонопольным же органам принадлежит исключительная компетенция признавать положение хозяйствующего субъекта доминирующим.

Важно подчеркнуть, что содержание требований истца (заявителя) при обращении в суд или в антимонопольный орган различается; различны как природа, так и предмет процесса.

При обращении в суд хозяйствующий субъект предъявляет иск о понуждении заключить договор, о рассмотрении возникшего преддоговорного спора, об изменении или расторжении договора. Суд в предусмотренных ст. 445 и 446 ГК РФ случаях рассматривает спор сторон и принимает соответствующее решение.

В антимонопольный орган лицо, права которого нарушены, обращается с требованием выдать предписание прекратить нарушение антимонопольного законодательства и совершить действия, предусмотренные также гражданским законодательством, в том числе заключить или изменить договор.

Дело о нарушении соответствующих запретов антимонопольный орган может возбудить: по заявлению юридического или физического лица; по собственной инициативе при обнаружении признаков нарушения антимонопольного законодательства, в том числе по результатам проведенных плановых и неплановых проверок; при получении сообщений из средств массовой информации либо при поступлении от органов государственной власти, органов местного самоуправления материалов, указывающих на наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства. Антимонопольный орган не рассматривает спор хозяйствующих субъектов, а устанавливает, нарушено ли антимонопольное законодательство, а также соответствуют ли требования гражданскому законодательству, и принимает соответствующее решение, дает предписание.

Необходимо еще раз подчеркнуть, что нормы ст. 10, 11 и ряд других норм Закона о защите конкуренции имеют двойственную правовую природу. С одной стороны, они устанавливают запрет хозяйствующим субъектам злоупотреблять доминирующим положением, нарушать публичный порядок в торговом обороте, регулируют отношения антимонопольного органа и хозяйствующего субъекта, т. е. являются публично‑правовыми. С другой стороны, указанные нормы регулируют имущественные отношения хозяйствующих субъектов на товарном рынке, что характерно для гражданско‑правовых норм.

Поэтому при рассмотрении дел о злоупотреблении доминирующим положением, связанном с заключением и исполнением договора, антимонопольный орган не только устанавливает доминирующее положение соответствующего лица, но и определяет:

а) имеются ли нарушения запретов, установленных ст. 10, 11 Закона о защите конкуренции, в частности, имело ли место ущемление интересов контрагентов (при этом антимонопольный орган применяет нормы Закона о защите конкуренции);

б) соответствуют ли условия договора, порядок исполнения, отказ или уклонение от заключения договора нормам гражданского права (применяются нормы ГК РФ).

Антимонопольный орган, установив нарушения публичного порядка и (или) гражданского законодательства, принимает соответствующее решение.

Учитывая вышеизложенное, нельзя говорить о преимущественном значении антимонопольного законодательства перед гражданским законодательством. Поскольку одна и та же норма регулирует и гражданско‑правовые и публично‑правовые отношения, то применяя ст. 10, 11 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен учитывать и то, и другое. Например, если речь идет о реализации прав на результаты интеллектуальной деятельности, то при рассмотрении дела антимонопольный орган должен установить, являются ли с точки зрения гражданского права соответствующие действия распоряжением правами на результаты интеллектуальной деятельности. Затем антимонопольный орган применяет норму о том, что запреты, установленные ст. 10, 11 Закона о защите конкуренции, не подлежат применению, поскольку действия по осуществлению исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности не регулируются данными нормами. Речь идет о неприменимости антимонопольных запретов к действиям по осуществлению исключительных прав.

Отличается рассмотрение дел судом и антимонопольным органом и в случае, если необходимо оценить, занимает ли хозяйствующий субъект доминирующее положение, когда доминирующее положение служит предпосылкой для определения злоупотребления доминирующим положением (поскольку само доминирующее положение не является предосудительным).

Дела о картельных соглашениях, согласованных действиях, о нарушениях экономической концентрации, о предоставлении государственных преференций и другие требуют, как правило, их рассмотрения антимонопольным органом. Такие дела попадают в суд при оспаривании решения (предписания) антимонопольного органа хозяйствующим субъектом или органом с публичными полномочиями.

Отличаются решения антимонопольного органа и суда и в вопросе о принудительном исполнении решения. Невыполнение хозяйствующим субъектом предписания антимонопольного органа, выданного на основании решения, принятого при рассмотрении дела, влечет взыскание административного штрафа, предусмотренного ст. 19.5 КоАП РФ. Для реального исполнения ряда решений антимонопольный орган обращается в суд с соответствующим иском (заявлением). Примерный перечень исков (заявлений) о нарушении антимонопольного законодательства, с которыми в случае необходимости антимонопольный орган при невыполнении его решения (предписания) обращается в суд, предусмотрен ч. 6 и. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции. В частности, антимонопольный орган может предъявить иск о взыскании в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства; о понуждении заключить договор; об изменении или расторжении договора; о признании недействующим нормативного правового акта или недействительным ненормативного правового акта, в том числе в случаях, когда государственным органом и органом местного самоуправления, хозяйствующим субъектом не исполнено соответствующее предписание.

Данные особенности административного процесса приводят к тому, что количество обращений в антимонопольные органы с заявлением о нарушениях антимонопольного законодательства, в том числе и в договорных отношениях, ежегодно возрастает.

3. Применение антимонопольными органами гражданского законодательства при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства

Практика арбитражных судов по делам об оспаривании актов антимонопольных органов, по делам, возникающим по искам, предъявляемым антимонопольными органами и участниками товарного оборота, выявляет ряд проблем в применении антимонопольными органами и судами антимонопольного законодательства. Наличие таких проблем сказывается на эффективности решений и предписаний антимонопольных органов. Она снижается из‑за встречающегося ненадлежащего толкования и применения антимонопольного законодательства как судами, так и антимонопольными органами.

В частности, одним из дискуссионных вопросов является следующий: вправе ли антимонопольные органы применять гражданское законодательство при принятии решений и выдаче предписаний?

В судебных решениях иногда содержится указание об отсутствии у антимонопольного органа правомочий применять гражданское законодательство при рассмотрении дел о нарушениях антимонопольного законодательства в договорных отношениях. Такую позицию, встречающуюся в судебных решениях, принимаемых при рассмотрении дел об оспаривании предписаний антимонопольных органов, Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 30.06.2008 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства»[308]не поддержал.

Во‑первых, ст. 10 ГК РФ не допускает использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке, т. е. монополистическую деятельность, признавая такие действия нарушением пределов осуществления гражданских прав. Применение ст. 10 ГК РФ встречается в судебной практике[309].

Во‑вторых, сам Закон о защите конкуренции содержит нормы, регулирующие имущественные отношения хозяйствующих субъектов в сфере товарного оборота, включая договорные отношения. В перечень предписаний, предусмотренных ст. 23 Закона о защите конкуренции, которые антимонопольные органы вправе выдавать хозяйствующим субъектам, включены предписания об обязанности заключить договор, об изменении его условий или о расторжении договора в случаях злоупотребления хозяйствующим субъектом доминирующим положением.

Соответствующие решения на основании ст. 445 и 446 ГК РФ вправе принимать и суды, т. е. характер отношений, попадающих в круг дел, возбуждаемых и рассматриваемых судом и антимонопольными органами, совпадает.

Статья 23 Закона о защите конкуренции содержит перечень предписаний, которые вправе выдавать антимонопольные органы. Правда, Закон о защите конкуренции ограничил полномочия антимонопольных органов. Он предусмотрел, что предписания, касающиеся заключения, изменения и расторжения договоров, могут быть выданы только в случае, когда при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства путем навязывания невыгодных или дискриминационных условий, об отказе от заключения договора лицами, права которых нарушены или могут быть нарушены, было заявлено соответствующее ходатайство. Это ограничение не находит применения в судебной практике.

Выдача антимонопольным органом предписания, касающегося заключения договора и содержания его условий, не входит в противоречие со ст. 421 ГК РФ, определяющей содержание принципа свободы договора. Ст. 421 ГК РФ, закрепляя принцип свободы договора, допускает его ограничение законом. Ограничения предусмотрены нормами ГК РФ, в том числе ст. 426 ГК РФ о публичном договоре, а также могут содержаться в иных законах, к которым прежде всего относятся законы «О защите конкуренции» и «О естественных монополиях». Ограничения принципа свободы договора вызваны необходимостью защиты государством как публичных интересов, так и прав граждан и хозяйствующих субъектов. Такие исключения особенно важны в сферах экономики, отнесенных к естественным монополиям, где возможно нарушение пределов осуществления гражданских прав хозяйствующими субъектами, занимающими на рынке доминирующее положение, т. е. в тех сферах, в которых отсутствует экономическое равенство сторон договора, отсутствует конкуренция и необходима правовая защита экономически зависимой стороны.

Ограничения принципа свободы договора, автономии воли субъекта гражданско‑правовых отношений характерны для антимонопольного законодательства Европы и иных континентов. В этом проявляется стремление защитить экономически зависимую сторону договора по отношению к стороне договора, обладающей рыночной властью и способной злоупотреблять доминирующим положением на рынке. Например, законодательство Франции предусматривает правомочия антимонопольного ведомства по даче указаний о заключении договора.

Злоупотребление доминирующим положением возможно по отношению как к неопределенному числу потребителей, так и к конкретному субъекту. Судебная практика показывает, что дела о злоупотреблении доминирующим положением могут возбуждаться и по заявлениям хозяйствующих субъектов, и по заявлению органов исполнительной власти, общественных организаций или по инициативе антимонопольного органа в защиту интересов как конкретного лица, так и неопределенного числа лиц.

При рассмотрении судами дел с применением антимонопольного законодательства важное значение имеет постановление Пленума ВАС РФ от 30.06.2008 № 30. В и. 1 постановления Пленум подчеркнул, что требования антимонопольного законодательства применяются к гражданско‑правовым отношениям.

В судебной практике не раз ставился вопрос: может ли суд напрямую применять антимонопольное законодательство при разрешении споров, возникающих при нарушении установленных им запретов? Признание того обстоятельства, что ряд норм антимонопольного законодательства регулирует имущественные отношения участников делового оборота, позволяет положительно ответить на этот вопрос. Например, на основании ст. 10 Закона о защите конкуренции арбитражный суд может обязать занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта заключить договор, если его отказ или уклонение от заключения договора не вызваны экономическими или технологическими обстоятельствами. В целом суд вправе самостоятельно (без какого‑либо предварительного рассмотрения дела антимонопольным органом) принимать решения, основанием которых являются нормы Закона о защите конкуренции. Однако при этом должны учитываться презумпции доминирующего положения, предусмотренные ст. 5 данного Закона, и то обстоятельство, что установление доминирующего положения относится к исключительным полномочиям антимонопольного органа.

Статья 5 Закона о защите конкуренции презюмирует доминирующее положение хозяйствующего субъекта (группы лиц) на рынке определенного товара, дающее ему возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товаров, если доля его на рынке превышает 50 %, а также доминирующее положение субъекта естественных монополий на товарном рынке, находящемся в состоянии естественной монополии.

Презумпция имеет в этом случае процессуальное значение, т. е. не обязывает доказывать презюмируемый факт. Напротив, тот, кто оспаривает презумпцию доминирующего положения, должен представить суду доказательства, что его положение на товарном рынке не может быть признано доминирующим. Поскольку определение доминирующего положения требует специальных экономических знаний, суд при оспаривании решения антимонопольного органа согласно ст. 82 АПК РФ может назначить экспертизу. К сожалению, встречаются в судебной практике дела, когда вопреки заключению антимонопольного органа суд сам устанавливает доминирующее положение.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в п. 13 постановления от 30.06.2008 № 30 рекомендовал арбитражным судам при возникновении разногласий относительно обстоятельств, связанных с определением доли хозяйствующего субъекта на рынке определенного товара, с учетом положений п. 1 ст. 82 АПК РФ назначать экспертизу, поскольку для определения доминирующего положения и занимаемой хозяйствующим субъектом доли рынка требуются специальные знания, анализ рынка.

4. Меры воздействия, применяемые антимонопольными органами к нарушителям антимонопольного законодательства, и порядок их применения

Статья 23 Закона о защите конкуренции наделяет антимонопольные органы полномочиями применять различные меры воздействия к нарушителям антиконкурентных запретов и прав контрагентов. Различен и порядок их применения.

К мерам воздействия, предусмотренным антимонопольным законодательством, можно отнести:

1) выдачу предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат нарушения п. Зи5 ч. 1ст. 10 Закона о защите конкуренции (пп. 3.2 п. 1 ст. 23 и ст. 39.1 Закона);

2) направление предостережения о недопустимости нарушения антимонопольного законодательства (пп. 4.1 и. 1 ст. 23, ст. 25.7 Закона о защите конкуренции);

3) возбуждение и рассмотрение дел о нарушении антимонопольного законодательства, принятие решений и (или) предписаний (пп. 1 и. 1 ст. 23);

4) привлечение к ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, возбуждение и рассмотрение дел об административных правонарушениях (пп. 5 и. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции, КоАП РФ);

5) обращение в арбитражный суд с исками или заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства (пп. 6 и. 1 ст. 23, и. 5 ст. 18, п. 2, 4 ст. 34 Закона о защите конкуренции).

Виды выдаваемых антимонопольным органом предписаний предусмотрены ст. 23 Закона о защите конкуренции. При этом по‑разному определены виды предписаний, выдаваемые хозяйствующим субъектам и органам с публичными полномочиями (соответственно пп. 2, 3 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции). Эти перечни выдаваемых предписаний не являются исчерпывающими.

Между мерами воздействия установлена определенная связь. Законом о защите конкуренции предусмотрена последовательность порядка их применения. При нарушении пп. 3 и 5 и. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции административный орган не вправе возбуждать дело. В этом случае направляется предупреждение. Только при невыполнении предупреждения в обусловленный срок возбуждается дело.

Дела о применении ответственности, предусмотренной ст. 14.9, 14.31–14.33 КоАП РФ, возбуждаются на основании решения антимонопольного органа, установившего соответствующее нарушение. Только решение антимонопольного органа о нарушении антимонопольного законодательства служит основанием для возбуждения дела о применении наказания, предусмотренного перечисленными статьями КоАП РФ.

Подпункт 5 и. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции содержит перечень исков, заявлений о нарушении антимонопольного законодательства, с которыми антимонопольный орган может обращаться в суд. Основанием для такого обращения главным образом служит невыполнение предписания, выданного при рассмотрении возбужденного дела.

Ряд других статей Закона о защите конкуренции называет гражданско‑правовые иски о недействительности сделок, с которыми антимонопольные органы вправе обращаться в суд. Во‑первых, это иски о признании судом недействительными торгов или заключенных по результатам таких торгов сделок (п. 5 ст. 18 Закона о защите конкуренции); во‑вторых, иски о признании недействительными сделок, осуществленных с нарушением ст. 28 и 29 Закона о защите конкуренции, т. е. сделок без получения предварительного согласия антимонопольного органа, если такие сделки привели или могут привести к ограничению конкуренции (п. 2 ст. 34 Закона); в‑третьих, иски о признании недействительности сделок, указанных в и. 5 ч. 1 ст. 30 и в ст. 31 Закона о защите конкуренции, осуществленных с нарушением порядка уведомления антимонопольного органа, если такие сделки привели или могут привести к ограничению конкуренции (и. 4 ст. 34 Закона).

Применяя перечисленные меры воздействия с соблюдением установленного порядка, антимонопольные органы выполняют свои функции, предусмотренные ст. 22 Закона о защите конкуренции.

5. Срок давности возбуждения антимонопольными органами дел о нарушениях антимонопольного законодательства и срок привлечения к административной ответственности

Статья 41.1 Закона о защите конкуренции устанавливает срок давности возбуждения дел о нарушениях антимонопольного законодательства и порядок его исчисления. Этот срок равняется трем годам. Моментом начала течения трехгодичного срока является день нарушения антимонопольного законодательства. При длящемся нарушении антимонопольного законодательства срок исчисляется со дня обнаружения или со дня прекращения нарушения.

В случае обращения с заявлением по окончании давностного срока антимонопольный орган отказывает в возбуждении дела, а при обнаружении истечения срока в процессе рассмотрения возбужденного дела прекращает производство по нему.

Иначе определен срок давности привлечения к административной ответственности. Этот срок установлен и. 1 ст. 4.5 КоАП РФ. Согласно этой норме по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения ответственность не может быть применена. Однако за нарушение норм ряда отраслей законодательства, в том числе антимонопольного законодательства и законодательства о естественных монополиях, установлен иной срок давности. Постановление о применении ответственности за нарушение антимонопольного законодательства не может быть вынесено по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения. При длящемся характере административного правонарушения согласно ч. 2 ст. 4.5 КоАП РФ этот срок исчисляется со дня обнаружения нарушения.

Согласно ч. 6 ст. 4.5 КоАП РФ срок давности привлечения к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные ст. 14.9, 14.31, 14.31.1–14.33 КоАП РФ, начинает исчисляться со дня вступления в силу решения комиссии антимонопольного органа, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства, независимо от того, является ли нарушение длящимся.

Судебная практика признала в качестве момента, определяющего факт обнаружения нарушения, момент издания антимонопольным органом приказа о возбуждении дела по признакам нарушения антимонопольного законодательства (постановление Президиума ВАС РФ от 13.12.2011 № 11132/11).

Дата добавления: 2015-03-29