Организационно-правовые основы управления в особых условиях. Сущность и цели специальных административно-правовых режимов

Понятие, сущность, значение, правовое обеспечение государственной службы. Система и принципы государственной службы РФ. Государственные должности. Понимание должностного лица по административному праву.

Государственная служба есть:

а) разновидность труда работников государственных организаций,являющихся государственными служащими;

б) неотъемлемое свойство государства.

Государственная служба понимается в широком и узком смысле.Государственная служба в широком смысле сводится к выполнению служащимисвоих обязанностей (работы) в государственных организациях: в органахгосударственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях;в узком смысле — это выполнение служащими своих обязанностей вгосударственных органах.

Государственная служба осуществляется на профессиональной основе. Этообусловлено необходимостью непрерывного, преемственного и компетентногоосуществления деятельности государственных организаций.

Государственная служба опосредуется правом. Совокупность правовых норм,регламентирующих правовой статус государственных служащих, в том числеусловия и порядок прохождения государственной службы, виды поощрений иответственности служащих, основания прекращения и другие вопросыгосударственной службы, образуют правовой институт государственной службы.В него входят нормы конституционного, трудового, гражданского, финансовогои других отраслей права. Административно-правовые нормы, регламентирующиевопросы государственной службы, составляют часть этого института исамостоятельный институт административного права.

Значение государственной службы определяется тем, что среди всех вопросов, решаемых государством, стержневым является вопрос о кадрах, в первую очередь руководителей. Именно государственный аппарат призван претворять в жизнь реформы, новые идеи и законоположения, а ведь очевидно, что основная масса недостатков связана с неумением, а порой и неприятием реформаторских программ со стороны некоторой части аппаратчиков, хуже того — с их коррумпированностью. Эффективное использование добротного кадрового потенциала государства — приоритетная общенациональная задача. Различные политики приходят и уходят, а машина государственного управления должна при всех обстоятельствах работать безупречно. Проводимое реформирование государственной службы должно обеспечить четкую, эффективную и экономную деятельность государственного аппарата, предотвратить возможность использования его в партийных или групповых интересах.

Правовое обеспечение государственной службы.

Государственная служба в плане нормативно-правового регулирования опирается на соответствующие нормы международного, конституционного, гражданского, административного, трудового, финансового, уголовного и других отраслей права, сформулированные, прежде всего в принятой в 1978 г. международной Конвенции о защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе и в Рекомендациях о процедурах определения условий занятости на государственной службе.На этих же принципах основываются Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ», другие федеральные законы РФ, касающиеся государственной службы, и прежде всего основные начала организации и функционирования аппарата органов государственной власти и государственной службы в нем, сформулированные в Конституции РФ. Конституция играет принципиально важную роль в правовом регулировании государственной службы. Именно она определяет, какие руководящие государственные должности РФ относятся к категории «А» и в чем заключаются их отличия о других государственных должностей (категории «Б» и «В»). В ней определена также компетенция Президента, Совета Федерации и ГосДумы по назначению на должности и освобождению от должности государственных служащих. Она содержит и некоторые другие положения, касающиеся подбора и расстановки руководящих кадров государственных органов. На сегодняшний день, к огромному сожалению, еще нет ясности в государственной службе как государственно-правового явления. 15 августа 2001 года была утверждена Президентом вместе с планом первоочередных мерКонцепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации. По этому поводу издан Указ Президента РФ о федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации» (2003-2005 годы), где главными направлениями реформирования государственной службы РФявляются: - создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы РФ; - разработка эффективных механизмов проведения кадровой политики в сфере государственной службы РФ в целях оптимизации состава государственных служащих; - выработка мер по совершенствованию оплаты труда государственных служащих, финансово-экономического и материально-технического обеспечения государственной службы РФ, по рациональному использованию в системе государственной службы современных информационных технологий; - внедрение программ подготовки кадров для государственной службы РФ и профессионального развития государственных служащих, а также формирование системы управления государственной службой РФ. ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998г., «О статусе военнослужащих» от 27 мая 1998г., «О службе в таможенных органах Российской Федерации» от 21 июля 1997г., Положение о прохождении службы в органах налоговой полиции от 20 мая 1993г., положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации от 23 декабря 1992г., Указ Президента «О государственных должностях Российской Федерации» от 11 января 1995г., «Об утверждении перечней государственных должностей федеральной государственной службы» от 3 сентября 1997г., «об утверждении Положения о проведении аттестации федерального государственного служащего» от 9 марта 1996г., «О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы» от 30 января 1996г.

Система государственной службы Российской Федерации включает в себя следующие виды государственной службы:

- государственная гражданская служба;

- военная служба;

- правоохранительная служба.

Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.

Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» установлены следующие принципы государственной службы.

1. Принцип верховенства Конституции России и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав.

2. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, непосредственность их действия. Это положение в российском законодательстве обязывает государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина.

3. Принцип единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между РФ и ее субъектами. Исходя из Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», субъекты Федерации вправе издавать свои акты по вопросам государственной службы, учитывающие местные условия, включая национальные особенности.

4. Принцип разделения властей — законодательной, исполнительной и судебной, закрепленный в ст. 10 Конституции, выражает прежде всего самостоятельность каждой из этих ветвей власти, их независимость в установленных пределах при осуществлении своих функций.

5. Принцип равного доступа граждан к государственной службе закреплен в ч. 4 ст. 32 Конституции. Его сущность заключается в том, что при приеме на государственную службу не допускаются какие бы то ни было прямые или косвенные ограничения в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Возможность доступа к государственной службе обусловлена лишь российским гражданством, возрастом и другими требованиями, установленными для государственных служащих.

6. Принцип обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством.

7. Принцип единства основных требований, предъявляемых к государственной службе, означает, что в отношении всех государственных служащих федеральной государственной службы и государственной службы субъектов Федерации должны использоваться общероссийская система государственных должностей и квалификационных разрядов, единый порядок прохождения государственной службы, общие перечни прав и обязанностей, ограничений и гарантий, общие системы подготовки кадров и контроля их компетентности.

8. Принцип профессионализма и компетентности — основной критерий, который используется при отборе кандидатов на вакантную государственную должность государственной службы.

9. Принцип гласности предполагает открытость законодательства о государственной службе, доступность государственных органов и решение ими вопросов о судьбе, правовом положении государственного служащего с его ведома и согласия.

10. Принцип ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, за исполнение своих должностных обязанностей закреплен в законодательстве, что позволяет крепить государственную дисциплину, формировать чувство личной ответственности государственных служащих за порученное дело.

11. Принцип внепартийности и внеконфессиональности государственной службы означает, что в государственных органах не образуются структуры политических партий и движений, государственные служащие не могут при исполнении должностных полномочий руководствоваться решениями политических партий и движений, иных общественных, а также религиозных объединений.

12. Принцип стабильности кадров в государственных органах означает относительное постоянство кадров, минимизацию их текучести при стабильном штатном составе.

Государственная должность – должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, с установленными: кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей (ФЗ РФ от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации"),

Законодательство о государственной службе РФ выделяет Г.д. из всех других негосударственных должностей по следующим критериям: а) Г.д. является частью (элементом) организационно-штатной структуры только федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и иных государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией РФ; б) объем прав и обязанностей по Г.д. ограничен кругом полномочий, вытекающих из компетенции соответствующего государственного органа: в) денежное содержание за исполнение функциональных обязанностей по Г.д. в виде должностного оклада, надбавок к должностному окладу (за квалификационный разряд, особые условия государственной службы, выслугу лет), премий по результатам работы производится за счет средств, предусмотренных соответственно федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ: г) за неисполнение или ненадлежащее исполнение функциональных обязанностей по Г.д. лицо, ее замещающее, несет ответственность в соответствии с действующим законодательством (уголовную, административную, дисциплинарную). Разновидностью Г.д. являются должности государственной службы, к которым относятся категории Г.д. "Б" и "В" (см. Государственная служба).

В соответствии с Конституцией РФ к числу государственных органов как федерального уровня, так и уровня субъектов РФ относятся органы законодательной.исполнительной и судебной власти. В штатах этих органов предусмотреныГ.д. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и в их структурах Г.д. быть не может.

К Г.д. относятся: высшие (5-я группа), главные (4-я группа), ведущие (3-я группа), старшие (2-я группа), младшие (1-я группа).

Квалификационные требования по этим группам устанавливаются: для высших и главных Г.д. - Президентом РФ, а в остальных группах (от ведущих до младших Г.д.) - Правительством РФ или по его поручению соответствующим государственным органом. Статус Г.д. в органах государственной власти субъектов РФ определяется законодательством о государственной службе субъектов РФ.

Г.д. подразделяются на три категории: "А", "Б" и "В".

Г.д. категории "А" включают должности, устанавливаемые Конституцией РФ. ФЗ (Г.д.РФ), конституциями, уставами субъектов РФ (Г.д. субъектов РФ) для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат ФС РФ, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, депутаты, министры, судьи и др.). К категории "Б" относятся Г.д., учреждаемые в установленном законодательством РФ порядке для непосредственного обес— печения исполнения полномочий лицами, замещающими Г.д. категории "А". К категории "В" относятся Г.д., учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий.

Г.д. категории "А" не охватываются понятием государственной службы, так как не являются должностями государственной службы. К этой группе должностей (Г.д. государственной службы) относятся должности только категорий "Б" и "В>>.

Перечень Г.д. и Г.д. государственной службы дается в Реестре Г.д. РФ и его составной части - Реестре Г.д. государственной службы РФ. К нему прилагается перечень специализаций Г.д. государственной службы и квалификационные требования к лицам, их замещающим. Реестр утверждается Президентом РФ.

К негосударственным должностям государственных органов относятся должности, включенные в штатное расписание в целях технического обеспечения деятельности этих органов.

Государственная служба на Г.д. категории "Б" ограничена сроком, на который назначаются или избираются соответствующие лица, замещающие Г.д. категории "А". Г.д. категории "В" составляют перечень должностей профессионального кадрового корпуса специалистов-управленцев, чья служебная деятельность ориентирована не на конкретного лидера или политическую партию (движение), а на интересы государства.

В административном праве существует более широкое понимание должностного лица, хотя прямо общее определение не закреплено ни одной нормой. Так, ст. 288 ТК РФ установлена ответственность «должностных лиц и иных работников предприятий, учреждений, организаций» за нарушение таможенных правил. Очевидно, что лиц, «выполняющих управленческие функции» на предприятиях, в коммерческих организациях, ТК РФ однозначно относит к должностным лицам.

В ст. 94 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» говорится об обязанностях «руководителей организаций, осуществляющих эксплуатацию жилых помещений, должностных лицах (работниках) этих организаций». Существует большое число правовых норм, из которых очевидно, что в административном праве к должностным лицам относят руководящих работников государственных, муниципальных, частных органов, учреждений, предприятий.

Понятие «лицо, выполняющее управленческие функции» федеральному административному праву неизвестно. И когда устанавливается административная ответственность должностных лиц за нарушение экологических, противопожарных, таможенных и иных правил, то имеются в виду лица, занимающие соответствующие должности в государственных, муниципальных, частных организациях.

Из многочисленных определений, предложенных учеными, наиболее удачным представляется такое: «Должностными лицами называются служащие, имеющие право совершать служебные юридические действия». Эта категория служащих может быть уполномочена совершать служебные юридические действия, то есть такие, которые совершаются в интересах организаций, влекут юридические последствия для организаций, в которых они занимают должности.

Именно потому, что должностные лица наделены более широкими правами, чем другие работники, могут действовать от имени организации внутри ее или вовне, от них требуется более внимательное, компетентное отношение к своим обязанностям, и закон устанавливает повышенную ответственность за правонарушения, совершенные ими в связи с выполнением служебных обязанностей.

Довольно распространено в науке административного права мнение, что различие между должностными лицами и иными служащими в том, что первые имеют властные (распорядительные) полномочия, а вторые — нет.

В ст. 9 Закона г. Москвы об условиях пребывания в Москве иностранцев содержится такое определение: «Должностное лицо — руководитель, служащий, сотрудник или работник организации, обладающий властными полномочиями (курсив мой. — Д.Б.)».

Должностных лиц следует поделить на руководителей и представителей власти. Первые наделены линейной властью в отношении подчиненных, круг которых строго определен. А представителями власти являются служащие, которые наделены властными полномочиями публичного характера, распорядительной властью в отношении многих лиц и организаций, организационно им не подчиненных. Представители власти обладают функциональной властью вне рамок организаций, в которых они работают, и в отношении граждан и организаций, которые не являются в том числе их клиентами. Следует учесть, что нередко руководители (например, органов ОВД, государственных инспекций) наделены и правами представителей власти.

Особыми условиями, влекущими корректировку в организации управления, являются:

чрезвычайные ситуации природного и технологического характера;

чрезвычайное положение;

военное положение;

иные обстоятельства, вызывающие нарушение нормальных условий жизни и необходимость формирования управления, приспособленного для их устранения.

Особенности управления в чрезвычайных ситуациях природного и технологического характера предусмотрены федеральным Законом от 11 ноября 1994 года «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и технологического характера».

В этом законе под чрезвычайной ситуацией понимается обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций сформирована единая государственная система, объединяющая органы исполнительной власти и местного самоуправления, а также организации, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 ноября 1995 года № 1113 утверждено специальное Положение о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций». Им определяются принципы построения, состав сил и средств, порядок выполнения задач и порядок взаимодействия основных структур, а также регулируются основные вопросы функционирования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС).

Функциональной подсистемой единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций является Всероссийская служба медицины катастроф, Положение о которой утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 февраля 1996 года № 195 // Российская газета. 1996. 14 марта.

В законе конкретизированы полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Основная их направленность - предупреждение таких ситуаций. Непосредственное государственное управление в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций возложено на федеральные органы исполнительной власти.

Обязанности этих органов по предупреждению чрезвычайных ситуаций являются органической частью их компетенции, осуществляемой в обычных условиях. По отношению к подведомственным организациям они разрабатывают и осуществляют организационные и инженерно-технические мероприятия по повышению устойчивости функционирования отрасли в чрезвычайных ситуациях; утверждают отраслевые нормы и правила безопасности производства, технологических процессов, продукции, а также правила защиты работника организаций от чрезвычайных ситуаций и т.д.

В чрезвычайных ситуациях проводят аварийно-спасательные и иные неотложные работы.

Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий Российской Федерации (МЧС России) является специальным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное управление и координацию федеральных органов исполнительной власти в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Оно образует подведомственные ему территориальные органы соответствующего профиля.

Закон определяет также права и обязанности предприятий, учреждений и организаций, а также граждан в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июля 1995 года № 675 «О декларации безопасности промышленного объекта Российской Федерации» введено обязательное декларирование безопасности промышленных объектов, деятельность которых связана с повышенной опасностью производства. Декларированию подлежат объекты независимо от их организационно-правовой формы.

В декларации обосновывается безопасность проекта и действующего промышленного объекта, определяются характер и масштабы опасности технологических процессов и в соответствии с этим предусматриваются меры по обеспечению безопасности производства, населения, окружающей среды, регламентируются действия персонала в аварийных ситуациях.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 1995 года № 738 утвержден Порядок подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций. Им определены основные задачи, формы и методы подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также группы населения, которые проходят подготовку к действиям в чрезвычайных ситуациях. Подготовка населения к действиям в таких ситуациях осуществляется на предприятиях, в учреждениях и организациях независимо от их организационно-правовых форм, а также по месту жительства.

Методическое руководство, координацию и контроль за подготовкой населения возложены на МЧС России.

Особенности управления вызываются именно чрезвычайными ситуациями и необходимостью их ликвидации. Так, при чрезвычайных ситуациях Президент Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным законом, может ввести на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение. Он может принимать решение о привлечении к ликвидации чрезвычайных ситуаций Вооруженные силы Российской Федерации, других войск и воинских формирований.

МЧС России в этих условиях осуществляет разнообразные задачи и функции, в том числе руководство работами по ликвидации крупных аварий, катастроф и других чрезвычайных ситуаций; координацию деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций по преодолению последствий радиационных аварий и катастроф; контроль за осуществлением мероприятий в этой области; организует формирование и доставку гуманитарной помощи населению, пострадавшему в результате чрезвычайных ситуаций.

Таким образом, полномочия органов государственной власти, в том числе Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий Российской Федерации, подведомственных ему региональных органов, можно подразделить на две группы: те, которые осуществляются в нормальных условиях и направлены на предупреждение чрезвычайных ситуаций; те, которые реализуются в чрезвычайных ситуациях и при ликвидации их последствий. Взятые в своем комплексе, они ориентированы на выполнение важнейшей государственной задачи по защите интересов граждан и общества.

Чрезвычайное положение в соответствии с действующим законодательством представляет собой режим, хотя и пересекающийся с чрезвычайными ситуациями, но не полностью совпадающий в основаниях введения. Чрезвычайное положение в соответствии с Законом РСФСР от 17 мая 1991 года «О чрезвычайном положении» вводится лишь в условиях, когда обстоятельства, служащие основанием для введения чрезвычайного положения, представляют собой реальную, чрезвычайную и неизбежную угрозу безопасности граждан или конституционному строю республики, устранение которой невозможно без применения чрезвычайных мер. Основания для его введения шире, чем чрезвычайные ситуации (ст. 4 Закона РСФСР о чрезвычайном положении).

Изменения в управлении в условиях чрезвычайного положения часто ассоциируется со сферой деятельности правоохранительных органов. На самом деле осуществляется комплекс мер по корректировке управления на территории, где введено чрезвычайное положение. Его основы определены упомянутым законом.

На территории, где введено чрезвычайное положение, могут создаваться особые формы управления. В соответствии с этим законом особые формы управления предполагают: возможность прямого подчинения органов исполнительной власти территории, на которой введено чрезвычайное положение, Президенту Российской Федерации или назначаемому им органу; образование специальных временных органов для координации работ по ликвидации обстоятельств, вызвавших введение чрезвычайного положения, а также в случае ненадлежащего выполнения своих функций органами государственной власти на территориях, где введено чрезвычайное положение.

При этом полномочия органов представительной и исполнительной власти территорий могут быть временно ограничены либо приостановлены органом, принявшим решение о введении чрезвычайного положения. Специальным временным органам могут быть переданы полностью или частично полномочия органов представительной и исполнительной власти территорий.

Государственные органы, осуществляющие управление в условиях чрезвычайного положения, могут наделяться чрезвычайными полномочиями для принятия мер по нормализации обстановки, восстановлению правопорядка и законности и ликвидации угрозы безопасности граждан.

Исполнительные органы власти и временные органы вправе издавать обязательные к исполнению на соответствующей территории приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения.

Определенные законом чрезвычайные меры касаются не только прав и свобод граждан, но и предприятий, учреждений, организаций. Так, могут быть применены такие меры, как введение особого порядка распределения продуктов питания и предметов первой необходимости; изменения в производственной деятельности предприятий, необходимые для проведения аварийно-спасательных и восстановительных работ; мобилизация ресурсов предприятий и учреждений; изменение режима их работы; переориентация их на производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции и т.д.

Возможно отстранение от работы на период чрезвычайного положения руководителей государственных предприятий, учреждений, организаций при ненадлежащем исполнении ими своих обязанностей, назначение временно исполняющими обязанности указанных руководителей других лиц.

Чрезвычайное положение нельзя смешивать с военным положением. Возможность его введения предусмотрена также Конституцией Российской Федерации и отнесена к компетенции Президента Российской Федерации. Режим военного положения должен определяться федеральным конституционным законом. Но он еще не принят.

Налицо пробел в регулировании этого принципиального вопроса. Однако, очевидно, что специфика режима военного положения заключается в усилении роли и расширении полномочий военных органов в управлении на территории, где введено военное положение. В местностях, объявленных на военном положении, полномочия представительных и исполнительных органов государственной власти в области обороны, охраны государственной и общественной безопасности сосредотачиваются в руках органов военного управления.

Органы представительной и исполнительной власти местности, объявленной на военном положении, обязаны оказывать содействие органам военного управления, военному командованию в использовании всех возможностей для обеспечения государственной и общественной безопасности.

Режим военного положения предполагает введение определенных ограничений прав и свобод граждан, а также возложение на них обязанностей, которые не могут на них возлагаться в нормальных условиях (военно-квартирная обязанность для расквартирования воинских частей и учреждений, введение трудовой повинности для военных целей и т.д.).

В условиях военного положения может изменяться организация управления различными объектами, не имеющими военного назначения; мобилизуются силы и средства для обороны страны, для охраны государственной безопасности и общественного порядка под руководством военного командования, у которого сосредотачиваются в этой области функции органов государственной власти.

Режимы чрезвычайного и военного положения затрагивают общие вопросы организации управления там, где они введены. Поэтому они не могут быть сведены к мерам, относящимся лишь к области деятельности соответственно правоохранительных и военных органов.

Право, выступая регулятором общественных отношений, в зависимости от преследуемых законодателем целей устанавливает определенные правовые режимы. При этом жесткость регламентируемых отношений определяется рядом факторов: степенью угрозы общественной безопасности; временными параметрами; международными обязательствами государства; масштабностью; предназначением объекта, подвергаемого специальной правовой регламентации, и др.

Специальные правовые режимы, вводимые при наступлении ЧС различного вида на основе норм чрезвычайного законодательства, следует отнести к пограничной области права. Они наиболее четко, нежели иные правовые институты (например, многочисленные постоянно действующие специальные правовые режимы) отражают социальную природу органов власти и сущность политического режима в государстве.

Чрезвычайное законодательство в большей степени, нежели обычное законодательство, отражает государственную идеологию, которая может выступать в различных ипостасях. Например, быть мощнейшим средством интеграции, консолидации общества. В то же время государственная идеология может насильно навязываться народу, а значит, и не быть приемлемой им. Исторические факты свидетельствуют, что важную, а может, и определяющую роль в формировании системы законодательства, в том числе и чрезвычайного, играют политические режимы государства.

В теории права под понятием метода правового регулирования принято понимать совокупность приемов и способов, используемых при регламентации конкретных общественных отношений для достижения определенных целей.

Одним из основных методов является административно-правовой, применяемый для регулирования управленческих отношений, в которых субъекты права чаще всего находятся в соподчиненном отношении друг к другу. Объем их взаимных прав и обязанностей определяется нормативными актами, а не взаимными соглашениями, как это присуще гражданско-правовому методу. В то же время в теории управления в качестве фундаментального положения, не подвергающегося сомнению, сложилось мнение о том, что управление (в том числе и государственное) "будет только тогда эффективным, когда оно не сводится лишь к воздействию субъекта на объект, а является процессом их определенного взаимодействия" <1>.

Подобный подход к формированию принципов взаимодействия между управляющим субъектом и управляемым объектом при установлении различных административно-правовых режимов можно рассматривать только в качестве вспомогательных.

Чтобы лучше понять природу различных особых или специальных правовых режимов, необходимо исходить из общей характеристики правового режима, выступающего в качестве основного (первичного) по отношению ко всем остальным.

Целью правового режима является стабильный порядок в государстве и обществе. Ее достижение предполагается посредством обеспечения безопасности. Действия государства и его структур в рамках обеспечения общественной безопасности прежде всего направлены на создание и поддержание необходимого уровня защищенности объектов общественной безопасности в Российской Федерации.

Исходя из многообразия существующих угроз, объектами общественной безопасности являются права и свободы, жизнь и здоровье граждан, собственность, государственные и общественные институты, функционирование которых обеспечивает удовлетворение жизненно важных интересов.

Институт правовых режимов широко используется не только в теории, но и в практической деятельности. Его применение связано с необходимостью четкой регламентации определенного порядка юридически обязательных действий субъектов права в целях обеспечения международной (порядок использования воздушного пространства, территориальных вод, космоса, международных проливов, эфира, отдельных участков суши; противодействие радиационной, экологической, военной и другим видам опасности) и внутригосударственной безопасности.

Целью введения внутригосударственных режимов является обеспечение: суверенитета и обороны государства; общественного порядка и общественной безопасности; охраны здоровья и жизни граждан; функционирования институтов гражданского общества.

Правовое регулирование, связанное с необходимостью установления специальных правовых режимов, всегда влечет за собой необходимость принятия комплекса разнообразных мер, отражающих: процедуру принятия ограничительных мер; особенности объекта деятельности; временные и пространственные сферы действия; место и режим осуществления действия устанавливаемого правового режима.

В правовых режимах различных видов присутствуют две взаимосвязанные стороны: содержательная - определяет основания установления (или причины и цели), а также вытекающие из этого организационные, политические, идеологические, экономические и иные управленческие аспекты; юридическая - определяет правовые формы установленного режима (срок действия, территориальные границы, субъекты обеспечения и объекты правового воздействия, процедура введения в действие, характер правовых ограничений, виды юридической ответственности за их нарушение и т.д.).

Устанавливаемые правовые режимы имеют особенности, выражающиеся в определении: объектов специального правового воздействия; круга субъектов реализации правоустановок, а также объема их полномочий; особых принципов, форм и методов их деятельности.

Правовой режим выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений или льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности. Жесткость юридического регулирования соответствующих общественных отношений определяется необходимостью обеспечения стабильности государства.

Классификация любого, в том числе и правового, явления начинается с поиска и определения того, что одновременно лежит в основе деления и в то же время является консолидирующим обстоятельством, позволяющим разделить исследуемое явление на части, чтобы более полно изучить как целое. Классификация правовых режимов, осуществляемая законодателем и исследователями, проводится по различным основаниям. Наиболее общими из них являются:

сферы действия - это наиболее общий подход к классификации, позволяющий подразделять на международно-правовые и внутригосударственные правовые режимы;

отрасли права - наиболее "популярным" является административно-правовой режим, который в силу комплексного характера административного законодательства может одновременно отражаться в различных отраслях права; продолжительность действия (временные или постоянные);

основания установления;

объекты правового воздействия;

субъекты реализации устанавливаемых правовых предписаний.

В практике государственного управления далеко не всегда имеется достаточная обеспеченность его необходимыми административно-правовыми режимами. А это влечет за собой многочисленные нарушения со стороны чиновников (в том числе и факты коррупции). Поэтому необходимость установления конкретных полномочий, в рамках которых должны действовать государственные служащие и особенно должностные лица, следует рассматривать как разновидность специальных должностных правовых режимов. Их действие в большинстве случаев носит постоянный характер.

Субъектами правового воздействия являются конкретные лица (госслужащие) в период выполнения ими своих служебных полномочий. Эффективность соблюдения ими правовых предписаний в данном случае непосредственным образом оказывает влияние на качество и уровень законности в сфере государственного управления.

Регламентация административно-правовых режимов осуществляется нормативными правовыми актами различной юридической силы.

Во избежание повторения трагических ошибок мировое сообщество пришло к необходимости разработки условий (критериев) применения государствами чрезвычайного законодательства. Их основные положения отражены в ныне действующем чрезвычайном законодательстве Российской Федерации.

С реальным воздействием административно-правовых режимов на характер правовой регламентации определенного вида общественных отношений непосредственно связана эффективность государственного управления. Любая его область обладает собственными административно-правовыми режимами (экономический, таможенный, санитарный, ветеринарный, налоговый, противопожарный режим, режим регистрации и др., которые установлены в соответствующих федеральных законах).

При введении в действие норм чрезвычайного законодательства необходимо соблюдать несколько требований. Ему подчиняются граждане, как непреодолимой силе. В то же время его не знает и ему не должен подчиняться суд (т.е. создание чрезвычайных судов признается противозаконным). Президент и правительство страны, действуя на свой риск и страх, берут на себя ответственность за объявляемый конкретный вид особого правового режима. Указ о его введении является неправомерным актом до тех пор, пока он не легализуется законодателем. Эти базовые положения, заложенные в основу чрезвычайного законодательства более ста лет назад, нормами международного права сейчас признаются обязательными.

Действующие в Российской Федерации чрезвычайные правовые режимы многообразны и многоаспектны. Это отражение сущности самого права, имеющего универсальный характер. Поэтому унификация взглядов на виды правовых режимов, по нашему мнению, просто невозможна. В то же время речь может идти о выделении общих основных черт, характерных для различных правовых режимов.

В качестве нормативных актов, определяющих подобные режимы, могут выступать как Законы ("О чрезвычайном положении", "О военном положении", "О безопасности", "О противодействии терроризму" и др.), так и подзаконные нормативные акты, в том числе ведомственные, которые составляют большинство.

В отличие от подзаконных актов установленные законом административно-правовые режимы отличаются стабильностью и комплексным характером регулируемых общественных отношений. В этом можно убедиться на примере Закона Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании" (1992 г.).

Ведомственные нормативные акты, принимаемые на основании и во исполнение обладающих большей юридической силой нормативных актов, при установлении специальных административно-правовых режимов исходят из целей и задач, стоящих перед конкретными ведомствами. Однако этот процесс не автономен. Он обусловлен и взаимосвязан с интересами и политикой государства в рассматриваемой сфере.

Отечественный и зарубежный опыт показывает, что чрезвычайное законодательство предусматривает возможность введения в действие носящих комплексный характер ограничений конституционных прав и свобод субъектов права в рамках особых правовых режимов. Во всех правовых государствах мира (в том числе и в России) разработаны критерии по ограничению конституционных прав и свобод, адекватному фактору опасности как для граждан, так и для всего общества.

В истории России имеются многочисленные примеры установления на определенной территории специальных правовых режимов: исключительного, военного, осадного и чрезвычайного положения. Целью их установления являлась ликвидация угрозы (чаще всего существующей, а не потенциальной) государственной или общественной безопасности. Они вводились при: военной интервенции, в период гражданской войны, контрреволюционных выступлениях, массовых беспорядках, эпидемиях, стихийных бедствиях, межнациональных конфликтах, в годы Великой Отечественной войны (1941 - 1945 гг.).

Дата добавления: 2015-04-24