Административно-правовой статус государственных гражданских служащих

Принципы государственной службы

Понятие и система государственной службы

Правовые основы государственной службы в Российской Федерации

В Российском государстве правовой институт государственной службы сформировался во времена правления Петра I. Табель о рангах 1722 г. подразделяла гражданскую и военную службу на 14 классов (рангов), устанавливала звания чиновников, порядок прохождения ими службы. Период XVIII – XIX вв. характеризуется дальнейшим формированием института государственной службы. Последний Закон о гражданской (государственной) службе был принят в 1896 г.

В годы советской власти институт государственной службы не получил законодательного оформления. Временное положение о службе, принятое в 1922 г., лишь частично регламентировало государственно-служебные отношения. Основная регулятивная нагрузка легла на Кодекс законов о труде, а к нему примыкали различные постановления и распоряжения о требованиях к отдельным категориям служащих, о порядке аттестации, нормативные акты отдельных министерств и ведомств (МВД, МИД и т.д.) в виде типовых или примерных должностных инструкций.

В Российской Федерации становление правового института государственной службы началось с 1993 г. Первыми нормативными актами в этой сфере явились Положение о федеральной государственной службе, утвержденное Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г., Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации и Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих, утвержденные Указами Президента от 11 января 1995 г.

Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995г. №119-ФЗ1 несколько лет являлся основополагающим нормативным актом, служившим правовым фундаментом для формирования законодательства о государственной службе. Государственно-служебные отношения на федеральном уровне регламентировались указанным федеральным законом и значительным количеством подзаконных актов – указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ.

Масштабная административная реформа, проводимая в настоящее время в Российской Федерации, направленная на повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти, предполагает изменения в системе государственной службы, в кадровой политике государственных органов. 19 ноября 2002г. Указом Президента РФ была утверждена Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2002-2005 годы)»2, срок действия которой был в дальнейшем продлен на 2006 - 2007 годы3. Основной задачей реформы являлось совершенствование нормативно-правовой базы системы государственной службы, и первым ее результатом было принятие Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»[18], определяющего правовые основы системы государственной службы и системы управления государственной службой России. Закон является рамочным, устанавливает понятие и виды государственной службы, общие условия ее прохождения и предполагает принятие комплекса законов федерального и регионального уровня, регламентирующих статус отдельных видов государственных служащих и порядок прохождения гражданской, правоохранительной и военной службы.

Вторым шагом реформы явился Федеральный закон от 27 июля 2004г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»2. С его вступлением в силу 1 февраля 2005г. прекратил действие Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации».

Прохождение военной службы, службы в органах МВД, прокуратуры, в таможенных и других правоохранительных органах в настоящее время урегулировано отдельными федеральными законами («О воинской обязанности и военной службе»3, «О прокуратуре Российской Федерации»5, «О службе в таможенных органах РФ»6 и др.).

В настоящее время реформирование института государственной службы не завершено. Опыт осуществления реформационных мероприятий выявил сложность и комплексный характер проблем реформирования государственной службы, а также необходимость постановки целей и задач следующего этапа реформирования и развития государственной службы.

Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)»[19] предусматривает создание целостной системы государственной службы посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой, формирования высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики.

Для достижения поставленной цели предполагается решение следующих основных задач:

а) обеспечение взаимосвязи видов государственной службы, а также государственной и муниципальной службы;

б) совершенствование правовой основы государственной гражданской службы, формирование современной правовой основы военной и правоохранительной службы;

в) создание системы управления государственной службой;

г) совершенствование организационных и правовых механизмов профессиональной служебной деятельности государственных служащих в целях повышения качества государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям;

д) разработка антикоррупционных механизмов;

е) формирование системы мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих;

ж) внедрение эффективных технологий и современных методов кадровой работы, направленных на повышение профессиональной компетентности государственных служащих, обеспечение условий для их результативной профессиональной служебной деятельности;

з) развитие системы подготовки кадров для государственной службы и дополнительного профессионального образования государственных служащих;

и) совершенствование системы государственных гарантий на государственной службе;

к) внедрение современных механизмов стимулирования государственных служащих.

Новым вектором развития законодательства о государственной службе является реализация национальной антикоррупционной политики. На основании Указа Президента РФ от 19 мая 2008 г. «О мерах по противодействию коррупции8» приняты Национальный план противодействия коррупции7 и Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции»[20], подверглось изменениям законодательство о государственной службе.

Государственная служба Российской Федерации - это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

Российской Федерации;

федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

субъектов Российской Федерации;

органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ;

лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации – Президента РФ, Председателя Правительства РФ, депутатов и др.);

лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ (лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ – руководителей высших исполнительных органов, депутатов и др.).

Учитывая федеративное устройство России, государственная служба включает:

- федеральную государственную службу, под которой понимается профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;

- государственную службу субъектов РФ.

Система государственной службы РФ включает следующие виды государственной службы:

1) государственная гражданская служба - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ. Она подразделяется на федеральную гражданскую службу и гражданскую службу субъекта РФ;

2) военная служба – вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях или не на воинских должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента РФ, в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания;

3) правоохранительная служба – вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.

Таким образом, военная и правоохранительная службы являются видами федеральной государственной службы.

Правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, а ее организация - в ведении субъекта РФ.

Принципы государственной службы образуют исходные основания ее организации и служат руководящими идеями нормативного регулирования института государственной службы в Российской Федерации.

Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003г. определяет основные принципы построения и функционирования государственной службы, к числу которых, в частности, отнесены:

· федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ;

· законность;

· приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;

· равный доступ граждан к государственной службе;

· единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;

· взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;

· открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;

· профессионализм и компетентность государственных служащих;

· защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. №8851 утверждены общие принципы служебного поведения государственных служащих. В частности, речь идет о добросовестном и объективном исполнении должностных (служебных) обязанностей, корректности и внимательности в обращении с гражданами и представителями организаций, о требовании проявлять терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России, о соблюдении установленных законом принципов и ограничений для государственных служащих. Государственный служащий, наделенный организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим государственным служащим, также призван принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов и не допускать случаев принуждения подчиненных к участию в деятельности политических партий и иных общественных объединений.

Для определения понятия «гражданский служащий» Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004г. №79-ФЗ разъясняет содержание основополагающей категории – «государственная гражданская служба Российской Федерации». Ст. 3 (п.1) закона определяет: «Государственная гражданская служба Российской Федерации - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан РФ на должностях государственной гражданской службы РФ по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи).

Гражданским служащим в соответствии со ст.13 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» является гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации

Государственный служащий Российской Федерации как субъект административного права обладает прежде всего общегражданскими правами и обязанностями, которые установлены Конституцией РФ и иными нормативными актами. В то же время гражданские права и свободы государственных служащих могут быть ограничены законом, и связано это с особенностями правового положения этих субъектов административного права.

Административно-правовой статус государственного служащего представляет собой комплекс прав, обязанностей и ответственности, который приобретает гражданин с момента зачисления его на государственную должность государственной службы.

Служебные права и обязанности государственного служащего можно подразделить на две группы: общие и специальные (должностные).

Общие права и обязанности государственных гражданских служащих не зависят от конкретных полномочий по государственной должности. Они установлены Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

В соответствии со ст. 14 Закона гражданский служащий имеет право на:

1) обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

2) ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности гражданской службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста;

3) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков;

4) оплату труда и другие выплаты в соответствии с действующим законодательством и со служебным контрактом;

5) получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа;

6) доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений;

7) доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации;

8) ознакомление с отзывами о его профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов;

9) защиту сведений о гражданском служащем;

10) должностной рост на конкурсной основе;

11) профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;

12) членство в профессиональном союзе;

13) рассмотрение индивидуальных служебных споров;

14) проведение по его заявлению служебной проверки;

15) защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд их нарушения;

16) медицинское страхование в соответствии с настоящим Федеральным законом и федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих Российской Федерации;

17) государственную защиту своих жизни и здоровья; жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему имущества;

18) государственное пенсионное обеспечение.

Закон наделяет государственного служащего правом выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов1 (с предварительным уведомлением представителя нанимателя).

Каждый служащий, независимо от занимаемой государственной должности, в соответствии с Законом (ст. 15) обязан:

1) соблюдать законодательство РФ и обеспечивать его исполнение;

2) исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом;

3) исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством РФ;

4) соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций;

5) соблюдать служебный распорядок государственного органа;

6) поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей;

7) не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство;

8) беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей;

9) представлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера;

10) сообщать о выходе из гражданства России или о приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства Российской Федерации или в день приобретения гражданства другого государства;

11) соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;

12) сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта.

Специальные права и обязанности государственного служащего определяются спецификой правового положения органа, в котором осуществляется государственно-служебная деятельность. Так, например, служащие налоговых органов наделены правом проведения налоговых проверок хозяйствующих субъектов и обязаны проводить разъяснительную работу по применению законодательства о налогах и сборах.

Особым статусом обладают служащие, находящиеся на военной и правоохранительной службе. Их общими обязанностями выступают защита государственного суверенитета и территориальной целостности РФ, обеспечение обороны и безопасности государства, личности, общества и государства. Их должностные и специальные права и обязанности устанавливаются законодательством и дисциплинарными и общевойсковыми уставами, контрактами о службе. При выполнении специальных обязанностей они могут наделяться правом применения физической силы, специальных средств, а также боевого ручного стрелкового и холодного оружия и т.д.

В целях создания условий для независимости, эффективности профессиональной деятельности государственных служащих и пресечения злоупотреблений ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливает некоторые ограничения и запреты для государственных гражданских служащих.

Ст. 17 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливает, что в связи с прохождением гражданской службы гражданскому служащему запрещается:

1) участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом;

2) замещать должность гражданской службы в случае:

а) избрания или назначения на государственную должность, за исключением случаев, установленных указами Президента РФ;

б) избрания на выборную должность в органе местного самоуправления;

в) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе;

3) осуществлять предпринимательскую деятельность;

4) приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход;

5) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы, если иное не предусмотрено действующим законодательством;

6) получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения);

7) выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории России за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами РФ или на взаимной основе по договоренности между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и государственными органами других государств, международными и иностранными организациями;

8) использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам;

9) разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей;

10) допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности;

11) принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями;

12) использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума;

13) использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности;

14) создавать в государственных органах структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию указанных структур;

15) прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора;

16) входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором или законодательством РФ;

17) заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором или законодательством РФ.

Кроме того, закон предусматривает, что после увольнения с гражданской службы гражданин не вправе:

1) в случае замещения должностей гражданской службы, перечень которых установлен нормативными правовыми актами РФ, в течение двух лет замещать должности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные обязанности гражданского служащего, без согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов;

2) разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей.

Ответственность государственного служащего наступает за нарушение законности и служебной дисциплины, неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей, ограничений и запретов. В зависимости от вида совершенного противоправного деяния государственный служащий может быть привлечен к административной, уголовной, дисциплинарной, материальной и гражданско-правовой ответственности.

Дата добавления: 2015-05-10