За их деятельностью 1 страница

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, КОНТРОЛЬ И НАДЗОР

1. Понятие и виды ответственности

Поскольку орган или должностное лицо местного самоуправления предпринимают в соответствии со своими обязанностями определенные действия, которые могут повлечь не только позитивные, но и негативные последствия, они должны быть поставлены в условия, минимизирующие возможность нарушения интересов государства и населения, муниципального образования, физических и юридических лиц, т.е. влекущие юридическую ответственность за нарушение этих интересов.

Наиболее распространенное понятие юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления предполагает наступление неблагоприятных правовых последствий за принятые ими противоправные действия или ненадлежащее осуществление определенных полномочий.

Задачи ответственности состоят в возмездии, наказании за совершенное, воспитании, призванном предупредить правонарушение в будущем, и правовосстановлении - компенсации имущественных потерь и восстановлении нарушенных прав.

В сфере местного самоуправления применяются различные виды юридической ответственности.

Уголовная, наступающая в результате совершения преступления. Она применима только к должностным лицам местного самоуправления, так как носит личный характер.

Административная - за совершение административного проступка. Субъектами этой ответственности могут быть должностные лица местного самоуправления и в установленных законом случаях - органы местного самоуправления, имеющие статус юридического лица.

Гражданско-правовая - применяется для восстановления незаконно нарушенных прав или принуждения к невыполненной договорной обязанности. Субъектами этой ответственности могут быть должностные лица и органы местного самоуправления, имеющие статус юридического лица.

Дисциплинарная - за совершение дисциплинарного проступка. Ее субъектами являются муниципальные служащие.

Конституционно-правовая, или муниципально-правовая (конкретизирующая конституционно-правовую ответственность применительно к местному самоуправлению). Субъектами ее выступают депутаты, органы и должностные лица местного самоуправления. Санкции в результате этой ответственности отличаются от санкций всех других видов ответственности своим организационно-правовым муниципально-властным характером. Главным образом именно эта ответственность получила конкретное урегулирование в Федеральном законе N 131-ФЗ.

В принципиальном плане Федеральный закон N 131-ФЗ устанавливает ответственность органов местного самоуправления как перед населением, так и перед государством. Если Федеральный закон N 154-ФЗ рассматривал институт отзыва избирателями депутатов и выборных должностных лиц в качестве факультативного, Федеральный закон N 131-ФЗ, как уже отмечалось, определяет этот институт как обязательный. Если прежний Закон предусматривал наступление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством только в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных законов, законов субъектов Федерации и устава муниципального образования, новый Закон говорит о наступлении ответственности муниципальных органов перед государством также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий, что соответствует Европейской хартии местного самоуправления.

2. Ответственность депутатов, органов местного

самоуправления, депутатов, членов выборных органов

и выборных должностных лиц местного самоуправления

перед населением

Об ответственности депутатов и других выборных лиц местного самоуправления перед населением, процедуре их отзыва населением Федеральный закон N 131-ФЗ говорит в двух статьях 24 и 71. Основания для отзыва депутата, установленные ст. 24, проанализированы в главе учебника, посвященной формам непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участию населения в его осуществлении. Кроме того, в ст. 71 установлено, что основания для наступления ответственности органов местного самоуправления, депутатов, выборных должностных лиц, а также процедура и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с теми нормами, которые закреплены Федеральным законом N 131-ФЗ.

В новых уставах муниципальных образований положения, касающиеся проведения отзыва, конкретизируются с учетом того, что определено также Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Законом о местном референдуме соответствующего субъекта Федерации.

В качестве оснований отзыва называются нарушения Конституции Российской Федерации, Конституции (устава) субъекта Федерации, устава муниципального образования. При этом в некоторых уставах муниципальных образований (например, в уставе города Славгорода Алтайского края) говорится о грубом, т.е. повлекшем нарушение прав значительного числа граждан, и о систематическом, т.е. два и более раза, нарушении законов.

В уставе муниципального образования могут быть определены и другие основания для отзыва депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Не могут быть основаниями для отзыва депутата и другого выборного должностного лица: их политические убеждения и законная политическая деятельность; позиция, выраженная ими при голосовании в представительном органе муниципального образования; действия, для которых предусмотрен особый порядок расследования и особая ответственность, предусматривающая прекращение полномочий выборного лица.

Процедура отзыва не может быть инициирована в связи с теми действиями (бездействием), которые ранее являлись основанием к проведению голосования по отзыву, но в результате такого голосования решение по отзыву не было принято, или если голосование было признано несостоявшимся. Отзыв не может быть также инициирован согласно уставам ряда муниципальных образований в течение первого года срока полномочий депутата и другого выборного лица.

Основываясь на процедуре проведения местного референдума, установленной федеральными законами и законами субъектов Федерации, уставы ряда муниципальных образований (например, г. Ханты-Мансийска) дополняют ее, определяют особенности проведения отзыва. Здесь устанавливается, в частности, что каждый избиратель или группа избирателей, зарегистрированных в городе (избирательном округе), вправе образовать инициативную группу избирателей по проведению голосования по отзыву депутата Думы города, главы города в количестве 15 человек для выдвижения инициативы проведения голосования по отзыву депутата Думы города или главы города.

Инициативная группа обязана в письменном виде уведомить отзываемое лицо о времени и месте проведения собрания, на котором планируется инициировать процедуру отзыва, не позднее чем за семь дней до дня проведения собрания. Отзываемое лицо вправе присутствовать на собрании инициативной группы и дать объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания отзыва.

В ходатайстве инициативной группы должны указываться основания для отзыва депутата Думы города, главы города, предлагаемые инициативной группой для вынесения на голосование. Ходатайство инициативной группы должно быть подписано всеми ее членами.

Вместе с ходатайством о регистрации инициативной группы в избирательную комиссию города должен быть представлен протокол собрания инициативной группы, на котором было принято решение о выдвижении инициативы проведения голосования по отзыву, документ, подтверждающий факт уведомления отзываемого лица, копия судебного решения или официальная информация о наличии такого судебного решения. При затруднении в получении судебного решения или официальной информации инициативная группа представляет в избирательную комиссию города ходатайство об истребовании необходимых материалов.

Дума города проверяет соответствие оснований для отзыва, выдвинутых инициативной группой, основаниям для отзыва, установленным уставом города, в течение 20 дней со дня поступления в Думу ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов.

Если Дума признает, что основания для отзыва депутата Думы, главы города, выдвинутые инициативной группой, соответствуют основаниям для отзыва, установленным уставом города, избирательная комиссия города осуществляет регистрацию инициативной группы, выдает ей регистрационное свидетельство, а также сообщает об этом в средствах массовой информации.

Сбор подписей в поддержку инициативы проведения голосования по отзыву депутата Думы, главы города осуществляется в том избирательном округе, от которого было избрано отзываемое лицо. Количество собранных подписей должно быть не менее количества подписей, которое было собрано для регистрации его кандидатом в депутаты Думы, главы города.

Срок сбора подписей в поддержку инициативы проведения голосования не должен превышать 30 дней со дня выдачи регистрационного свидетельства. Подписи, собранные по истечении указанного срока, являются недействительными.

Инициативная группа вправе отозвать свое ходатайство.

Решение о назначении голосования по отзыву принимается Думой города в течение 30 дней со дня поступления в Думу подписных листов, экземпляра протокола об итогах сбора подписей и копии постановления избирательной комиссии города.

Решение Думы города в двухдневный срок со дня его принятия доводится до сведения депутата Думы города, главы города, в отношении которого назначено голосование.

Депутат Думы, глава города вправе выступить с официальным разъяснением своей позиции по поводу отзыва.

Решение Думы города о назначении голосования по отзыву депутата Думы города, главы города подлежит официальному опубликованию (обнародованию). Одновременно депутату Думы города, главе города предоставляется возможность опубликовать объяснение по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.

Голосование по отзыву депутата Думы города, главы города признается состоявшимся, если в нем приняло участие не менее 50% от общего числа участников голосования, внесенных в списки участников голосования по отзыву депутата Думы города, главы города.

Депутат Думы города, глава города прекращают полномочия по истечении трех дней с момента опубликования полной официальной информации о результатах голосования по отзыву депутата Думы города, главы города.

Повторное (в рамках срока полномочий депутата Думы города, главы города) внесение предложения об отзыве депутата Думы города, главы города допускается не ранее чем через год после дня голосования об отзыве.

Федеральный закон от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ дополнил перечень субъектов ответственности перед населением за счет органов местного самоуправления. Это логично, поскольку устраняет внутреннее противоречие Федерального закона N 131-ФЗ. Ведь согласно п. 16 ст. 35 данного Закона уставом муниципального образования может быть предусмотрено досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования в случае нарушения срока издания муниципального правового акта, требуемого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления граждан. Это расценивается как неисполнение воли главного субъекта местного самоуправления - населения муниципального образования.

Но дело не только в этом. В правовой науке до сих пор обсуждается вопрос о целесообразности одновременного установления возможности роспуска коллегиального представительного органа населением и отзыва его членов (депутатов) избирателями. Одни авторы выступают за эту меру, другие - против <1>. С нашей точки зрения, эта ответственность возможна и даже необходима, но только в тех случаях, когда законом точно предусмотрены ее основания. Иначе могут быть поставлены под угрозу стабильность и непрерывность местного самоуправления.

--------------------------------

<1> См.: Пылин В.В. Представительные органы местного самоуправления: Дис.... канд. юрид. наук. М., 1996. С. 134; Мокеев М.М. Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления: Дис.... канд. юрид. наук. Саратов, 2003. С. 116; Муниципальное право / Под ред. А.А. Никитина. М., 2000. С. 378; Черногор И.И. Модернизация института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления // Муниципальная реформа в Российской Федерации / Под общ. ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2010. С. 264, 265.

3. Ответственность органов и должностных лиц местного

самоуправления перед государством

Содержание ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления перед государством связано с конституционными основами отношений органов государственной и муниципальной власти. Понимание обусловленности этой связи, ее законодательное воплощение имеют свою историю. Еще в 1997 г. Народный Хурал Бурятии обратился с запросом в Конституционный Суд РФ о проверке соответствия п. 3 ст. 49 Федерального закона N 154-ФЗ, устанавливающего возможность досрочного прекращения полномочий органов и выборных лиц местного самоуправления в случае установленных судом нарушений этими органами и должностными лицами Конституции РФ и законов. Такая возможность, по мнению Народного Хурала Бурятии, нарушает самостоятельность местного самоуправления, позволяет органам государственной власти вмешиваться в функционирование местного самоуправления и потому противоречит Конституции РФ, в соответствии с которой органы местного самоуправления как особая разновидность осуществления власти народом не входят в систему органов государственной власти и предназначены для самостоятельного решения населением вопросов местного значения.

Конституционный Суд отметил, что, хотя Конституция РФ закрепляет самостоятельность местного самоуправления и его органов, эту самостоятельность нельзя рассматривать в отрыве от других конституционных установлений. Согласно Конституции РФ деятельность органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления должна соответствовать Конституции РФ и основанным на ней нормативным правовым актам.

Для того чтобы обеспечить реализацию указанных конституционных положений, а также защитить права граждан (в том числе право на осуществление местного самоуправления) от всевозможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов и должностных лиц местного самоуправления и вместе с тем гарантировать муниципальным образованиям защиту от необоснованного вмешательства в их деятельность, Российская Федерация как суверенное государство вправе предусмотреть адекватные меры ответственности органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе досрочное прекращение полномочий соответствующего органа и выборного должностного лица местного самоуправления. Досрочное прекращение полномочий - при условии, что оно сопровождается одновременным назначением новых выборов и как разновидность ответственности соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, - само по себе не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления. Таким образом, установленная законом возможность досрочного прекращения полномочий органа или выборного должностного лица местного самоуправления не противоречит Конституции РФ.

Возможность досрочного прекращения полномочий - один из основных принципов, определяющих статус органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Следовательно, федеральный законодатель вправе предусмотреть досрочное прекращение полномочий органа и выборного должностного лица местного самоуправления.

Механизм досрочного лишения полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законодательства, изначально установленный Федеральным законом N 154-ФЗ, оказался весьма сложным и на практике не использовался. В связи с этим Федеральным законом от 4 августа 2000 г. этот механизм был изменен. По замыслу разработчиков Закона он призван был усилить ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за издание актов, противоречащих законодательству. На деле же ограничил эту ответственность. Была установлена еще более громоздкая процедура досрочного лишения полномочий органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, в которой участвовали и региональные, и федеральные органы государственной власти, включая Президента РФ и Государственную Думу.

Предусматривалась ответственность только для случаев издания нормативных правовых актов. Отсутствовала возможность применения данной формы ответственности при издании индивидуальных правовых решений, хотя большинство признаваемых судами незаконными актов муниципалитетов - это акты именно ненормативные, нарушающие права и интересы граждан.

Согласно Закону основанием рассматриваемой формы ответственности могло служить не издание незаконных актов, а лишь неисполнение в срок судебных решений об их отмене. Таким образом, Закон фактически позволял ежедневно издавать незаконные нормативные акты и в случае своевременного исполнения судебных решений - не бояться ответственности в виде прекращения полномочий. Закон не запрещал органу или должностному лицу, остановив судебное решение об отмене незаконного нормативного акта, в тот же день издать, по сути, такой же акт с новым названием и ждать следующего решения суда.

Фактически измененная процедура лишения полномочий органа или должностного лица на практике не применялась. С учетом этого Федеральный закон N 131-ФЗ упростил механизм досрочного лишения полномочий органа и выборного должностного лица за издание решений, противоречащих законодательству. Федеральные органы из этого процесса исключены. Относительно представительных органов осталось правило о возможности досрочного лишения полномочий в случае издания нормативных правовых решений, противоречащих законодательству. Это понятно - нормативные решения типичны для представительных органов. Зато для главы муниципального образования и главы местной администрации предусмотрено досрочное отрешение от должности не только в случае издания нормативного акта, но и в случае совершения ими действия, в том числе издания правового акта ненормативного характера, влекущего нарушение прав и свобод человека и другие серьезные последствия.

Момент наступления ответственности представительного органа отличается от момента наступления ответственности должностного лица. В первом случае необходимо наличие двух судебных решений о противоречии нормативного акта представительного органа законодательству и об установлении факта неисполнения первого решения суда. Во втором случае требуется одно решение суда - о несоответствии нормативного акта должностного лица законодательству или о факте издания незаконного ненормативного акта или совершения действий, влекущих определенные в законе тяжелые последствия.

От прежнего порядка остались довольно продолжительные сроки исполнения судебных решений. В первом случае три и один месяц. Во втором - два месяца (при издании нормативного правового акта). По сути дела, ответственность органов и должностных лиц по-прежнему наступает не за незаконные акты и действия, а за неисполнение судебных решений. Представительный орган и должностное лицо при таком порядке не страдают из-за ошибок, связанных с неправильным толкованием и применением ими закона. Несут потери правопорядок и законность. Продолжает сохраняться формальная и реальная возможности органов и должностных лиц издавать незаконные акты, вовремя исполняя судебные решения, констатирующие их незаконность. В результате могут нарушаться права и законные интересы граждан.

Избежать этого помогло бы установление порядка, при котором предусматриваются жесткие меры ответственности за систематические нарушения законности органами и выборными должностными лицами местного самоуправления. В случае если представительным органом местного самоуправления систематически (например, трижды в течение года) совершены действия, признанные судом противоречащими Конституции РФ, федеральным законам, конституции, уставу, закону субъекта Федерации, уставу муниципального образования, либо систематически (трижды в течение года) принимались нормативные акты, противоречащие законодательству, представительный орган может быть распущен не позднее трех месяцев со дня вступления в силу решения суда, констатирующего последнее (третье) нарушение законодательства этим органом. Примерно такое же правило может быть установлено и для должностных лиц местного самоуправления (главы муниципального образования и главы местной администрации).

Оправданно дополнение случаев ответственности представительных органов перед государством, внесенное Федеральным законом от 18 июня 2007 г. N 101-ФЗ. В соответствии с этим Законом, в случае если соответствующим судом установлено, что избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего данный факт, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.

В случае если соответствующим судом установлено, что вновь избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего данный факт, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.

4. Удаление главы муниципального образования в отставку

Существенная новелла в порядок ответственности главы муниципального образования перед представительным органом данного муниципального образования внесена Федеральным законом от 7 мая 2009 г. N 90-ФЗ.

В новой ст. 74.1 Федерального закона N 131-ФЗ подробно прописана процедура удаления главы муниципального образования в отставку. Здесь установлено, что представительный орган муниципального образования вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку являются:

1) решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее) наступление последствий, предусмотренных п. 2 и 3 ч. 1 ст. 75 Федерального закона N 131-ФЗ, т.е. если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышающая 30% собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в отношении бюджетов указанных муниципальных образований, а также если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом;

2) неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации;

3) неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд.

Инициатива депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку, выдвинутая не менее чем одной третью от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, оформляется в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования. Указанное обращение вносится вместе с проектом решения представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку. О выдвижении данной инициативы глава муниципального образования и высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) уведомляются не позднее дня, следующего за днем внесения указанного обращения в представительный орган муниципального образования.

Рассмотрение инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку осуществляется с учетом мнения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

В случае если при рассмотрении инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку предполагается рассмотрение вопросов, касающихся обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, и (или) решений, действий (бездействия) главы муниципального образования, повлекших (повлекшего) наступление последствий, предусмотренных п. 2 и 3 ч. 1 ст. 75 настоящего Федерального закона, решение об удалении главы муниципального образования в отставку может быть принято только при согласии высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Инициатива высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об удалении главы муниципального образования в отставку оформляется в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования вместе с проектом соответствующего решения представительного органа муниципального образования. О выдвижении данной инициативы глава муниципального образования уведомляется не позднее дня, следующего за днем внесения указанного обращения в представительный орган муниципального образования.

Рассмотрение инициативы депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об удалении главы муниципального образования в отставку осуществляется представительным органом муниципального образования в течение одного месяца со дня внесения соответствующего обращения.

Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку подписывается председателем представительного органа муниципального образования.

В случае если в соответствии с уставом муниципального образования глава муниципального образования входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, решение об удалении главы муниципального образования в отставку подписывается депутатом, председательствующим на заседании представительного органа муниципального образования.

В случае если в соответствии с уставом муниципального образования глава сельского поселения возглавляет исполнительно-распорядительный орган и исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку подписывается депутатом, председательствующим на заседании представительного органа муниципального образования.

Дата добавления: 2015-05-10