Теории и системы местного самоуправления

Природа местного самоуправления, его происхождение, сущность и соотношение с государственным управлением находятся в прямой зависимости от методологического характера их рассмотрения в социально-правовых теориях. Основы таких теорий и правовых муниципальных систем большинства европейских стран, а также США и Японии были заложены в ходе муниципальных реформ проводившихся в ХIХ веке, хотя традиции общинного, городского самоуправления, как уже было отмечено в предыдущем параграфе, уходят своими корнями в глубину веков, к первичным ячейкам общества: полисной демократии античного мира, городским и сельским общинам средневекового сословного государства.

Одним из первых, кто привлек внимание к этой проблеме, был А. де Токвиль - французский государственный деятель, историк и литератор, который сформулировал концепцию "самоуправляемого общества". В своей работе “Демократия в Америке” (1835 г.) он писал: “Общинные институты… открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свободы она так и не приобретет”. Одной из центральных в концепции А. де Токвиля заложена идея о том, что “первоначальным источником власти является отнюдь не государство и даже не народ, а добровольно объединяющиеся индивиды, сами управляющие своими собственными делами”[76]. Именно в таких условиях у людей формируются истинное гражданское самосознание, чувство ответственности, способности соизмерять свои интересы с интересами ближних и согласовывать их.

Значительный вклад в разработку теории местного самоуправления внесла германская юридическая школа. Первоначально немецкие учёные, обосновывая природу и сущность местного, общинного самоуправления, выдвинули теорию естественных прав общины, основы которой они заимствовали из французского и бельгийского права. Согласно этой теории право общины (как начального звена эволюции государства) заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как права и свободы человека, ибо община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления. Таким образом, эта теория опиралась на идеи естественного права. Из этого положения выводились следующие основные признаки самоуправления:

– избираемость органов местного самоуправления членами общины;

– положение о разделении дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, препорученные ей государством;

– органы местного самоуправления – это органы общин, а не государства, поэтому государство не вправе вмешиваться в собственную компетенцию общины, а должно лишь следить за тем, чтобы община не выходила из пределов своей компетенции.

Идея неотчуждаемости, неприкосновенности прав общин, характерная для теории свободной общины, была, однако, достаточно уязвима, ибо трудно обосновать неотчуждаемость прав, например крупных территориальных самоуправляющихся единиц (районов, городов и др.), установленных государством, со ссылкой на их естественный характер.

На смену теории свободной общины приходит хозяйственная теория самоуправления, которая также базировалась на противопоставлении местных сообществ государству, общественных интересов – политическим. Ее сторонники рассматривали государство и самоуправление как два непересекающихся круга, имеющих принципиально различное содержание – местные интересы, с одной стороны, и общенациональные с другой. Однако в качестве основополагающей черты местного самоуправления выдвигался не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственная, преимущественно хозяйственная природа деятельности органов местного самоуправления. Самоуправление, согласно этой теории, — это заведование делами местного хозяйства.

Значительным влиянием в науке по сравнению с теориями свободной общины и хозяйственной пользовалась общественная теория местного самоуправления, сторонники которой противопоставляли самоуправление государственному управлению. Ее истоки коренились еще в либеральных представлениях о существовании естественных и неотчуждаемых прав территориальных сообществ, нашедших свое отражение в работах Д. Локка, а впоследствии А. де Токвиля и Д. С. Милля. Представители этой теории сущность самоуправления видели в том, что в его компетенцию входит осуществление местными сообществами тех задач, которые они сами себе ставят, при этом органы и должностные лица должны быть непременно выделены из системы государственной администрации.

Таким образом, общественная теория содержала, с одной стороны, весьма убедительный вывод о том, что органы местного самоуправления должны быть выделены из системы государственной администрации, с другой стороны – весьма уязвимое положение об их полной обособленности от органов государственной власти.

Вместе с тем эта теория, как отмечали критики, смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода частноправовыми объединениями (промышленными компаниями, благотворительными обществами и т.п.). Но принадлежность человека к какому-либо частноправовому объединению зависит от него, как и выход из данного объединения. В то время как принадлежность к самоуправляющимся единицам и подчинение органам самоуправления устанавливается законом и связано с местом проживания человека.

Практика так же показала, что органы местного самоуправления осуществляли функции, носящие не только частноправовой, но и публично-правовой характер, свойственные органам публичной власти (принятие общеобязательных решений, сбор налогов, дорожное благоустройство, заведование образованием, культурой, здравоохранением и др.). Данные вопросы представляют интерес не только с точки зрения местного населения, но и государства.

На основе этих взглядов, критически оценивающих общественную теорию, во II пол. XIX в. получает своё развитие государственная теория самоуправления, основные положения которой были разработаны немецкими учёными Л. Штейном и Р. Гнейстом.

Они полагали необходимым включить органы местного самоуправления в систему организации государственного управления на местах в качестве части общей государственной системы. Следовательно, в их представлении, местное самоуправление — это лишь одна из форм организации местного государственного управления, которое обладает определенной автономией в решении местных вопросов, но остается частью единого государственного организма, а значит и элементом целостной системы управления обществом.

Однако в отличие от центрального государственного управления, местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результативности местного самоуправления. Передача некоторых задач государственного управления в ведение местных сообществ с точки зрения государственной теории обусловлена тем, чтобы обеспечить более эффективное решение данных вопросов на местном уровне.

В государственной теории самоуправления выделяется два направления: политическое (Гнейст) и юридическое (Штейн). Р. Гнейст связывал местное самоуправление с системой почетных и безвозмездных должностей, т.к. зависимость чиновника от денег вынуждала бы его служить чуждым ему интересам в силу своего экономического положения.

Согласно подходу Л. Штейна правительственные учреждения являются органами государства и предназначены, прежде всего, для исполнения его воли. Совсем иные задачи и функции возлагаются на органы местного самоуправления, которые хотя и входят в систему государства и подчинены ему, являются особыми юридическими лицами, обладающими определенными правами и обязанностями, наделены собственностью, имеют право самостоятельно вступать в имущественные отношения, так как в отличие от правительственных учреждений, они существуют не только для исполнения функций государственного управления, но и выражают особые интересы территориальных сообществ.

Общественная и государственная теории местного самоуправления имели своих сторонников и в дореволюционной России, осуществившей во второй половине XIX в. земскую и городскую реформы. Основные начала общественной теории самоуправления получили своё естественное подкрепление и развитие в славянофильских представлениях XIX в. о самобытности русской общины и наличии у нее неотъемлемых прав заниматься местными хозяйственными и общественными делами независимо от государства.

Наиболее видными представителями этих теорий были В.Н. Лешков и А.И. Васильчиков. Основные принципы общественной теории получили освещение в работе А.И. Васильчикова "О самоуправлении". В ней самоуправление определялось им как порядок управления, при котором "местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями — местными обывателями". Этому порядку управления противопоставлялся бюрократический порядок, при "котором те же дела и должности поручаются сторонним людям не вследствие принадлежности их к местности, коей они управляют, а по произвольному выбору и определению начальства, правительства". Местное самоуправление, по его мнению, должно рассматриваться не как инструмент для проведения "различных политических влияний, а как особый порядок, вовсе чуждый политике, имеющей свою цель и свою отдельную область действий"[77].

При таком подходе местное самоуправление оказывалось не просто особой формой публичной власти и закрепления самостоятельности местных органов, а способом самоорганизации жителей соответствующей территории.

В России в 60-е годы XIX века под давлением либерально настроенной части населения "общественная" и "хозяйственная" теории оказали заметное влияние на подготовку земской реформы.

Государственная теория самоуправления получила своё развитие в работах таких видных дореволюционных юристов, как А.Д. Градовский, В.П. Безобразов, Б.Н. Чичерин, Н.М. Коркунов, А. И. Елистратов, Н.И. Лазаревский и другие. В частности, Н.И. Лазаревский определял местное самоуправление как ”децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данной местностью и ее населением”. По его мнению, государственная власть является совокупностью полномочий монарха, коронной администрации, парламента и органов самоуправления.[78]

В.П. Безобразов характеризовал бюрократические и самоуправленческие учреждения "как двоякие органы одного и того же государственного организма", "различные формы одной и той же власти". Истинные органы самоуправления, возникнув, по его мнению, на "общественной почве, под влиянием общественных интересов, тем не менее, не перестают быть государственными и для этого должны входить в общую систему власти и управления в государстве", а их должностные лица являться одновременно государственными служащими. Главный недостаток Положения 1864 года он видел в том, что земские учреждения не были включены в общую систему государственного управления, а поставлены "подле нее..." и поэтому не могли развиваться "здоровым образом". Слабость земских учреждений он объяснял отсутствием у них "правительственных прав". По мнению В.П. Безобразова, им было дано "много воли и никакой власти"[79].

А.Д. Градовский особо подчеркивал политический смысл понятия "самоуправление". По его мнению, государственная администрация со всеми ее органами (в том числе и органами местного самоуправления) является не только средством удовлетворения потребностей населения, но и средством "поддержания государственного порядка". Эта цель не "закрепляется в законах и не провозглашается открыто", а "лежит в самом существе дела". Поэтому, какие бы практические выгоды ни предоставляло местное самоуправление, оно останется невостребованным, если того требуют политические интересы государства. Он был убежден в том, что государство, передавая некоторые из своих функций органам местного самоуправления, обязано предоставить им возможность осуществлять "акт власти" (то есть действовать на правах государственной власти). Как одна из форм управления местное самоуправление должно являться "местной властью, в руках которой сосредоточено право принятия в случае необходимости принудительных мер". Органы местного самоуправления, по его мнению, должны реализовывать "цели троякого рода: давать возможность населению заведовать делами местного значения, выделенными из круга общегосударственных задач; выполнять операции финансового характера, которые не могут взять на себя центральные и местные правительственные учреждения; восполнять деятельность государства в социальной сфере"[80].

Б.Н. Чичерин органы местного самоуправления называл как юридические лица, которые "государство учреждает для удовлетворения насущных потребностей". Он признавал за ними значение общественных союзов, которые управляются "издаваемыми государством законами и состоят под контролем государственной власти, но существуют для удовлетворения особых интересов известных лиц или местностей". Б.Н. Чичериным проводилась мысль о том, что "государство получает выгоду", приобретая "помощника" в лице местного самоуправления, которое "избавляет его от лишнего бремени, исполняя то, что без этой помощи легло бы на собственные его органы". В случае недостаточной эффективности деятельности этих учреждений "государство может, не забирая дела в свои руки, приходить на помощь... или же восполнять пробелы собственными учреждениями не в виде замены, а в виде завершения и усовершенствования общественной инициативы"[81].

По мнению И.А. Ильина, идеальной для такого огромного государства как Россия является модель, сочетающая в себе систему лично ответственных и легко сменяемых наместников, назначаемых "сверху", и систему полновластных органов самоуправления "снизу"[82].

Синтезируя основные постулаты рассмотренных теорий, можно сделать заключение о двойственной природе местного самоуправления: с одной стороны, – это институт гражданского общества, имеющий социальную природу и происхождение и служащий для решения населением местных дел самостоятельно и под свою ответственность, с другой, – институт правового государства, отвечающий всем признакам и характеристикам проявления власти на территории местного сообщества. Причем от того, какое начало усматривалось в местном самоуправлении – общественное или государственное – зависело не только теоретическое обоснование этого социального явления организации общества, но и реальное воплощение системы политической организации территориальной деятельности. Как показывает ситуация в современной России, дискуссия между сторонниками общественной и государственной теорий местного самоуправления продолжается и по сей день.

Двойственный характер муниципальной деятельности (самостоятельность в чисто местных делах и осуществление определённых государственных функций на местном уровне) находит своё отражение в теории дуализма муниципального управления, согласно которой муниципальные органы сохраняют автономию и обладают самостоятельностью в чисто местных делах. Однако, осуществляя государственно-властные полномочия, они выходят за рамки местных интересов и, в данном случае, должны действовать как инструмент правительственной администрации. Тем самым обосновывается вмешательство государственных органов в дела местного самоуправления в тех случаях, когда этого требуют общенациональные интересы.[83]

Следует отметить, что в зарубежных странах при характеристике публичной власти на местах используются два понятия: местное управление и местное самоуправление.

Местным управлением принято считать управленческую деятельность в местной территориальной единице, осуществляемую центральной государственной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня государственного управления.

Осуществляется местное управление через назначаемые вышестоящей властью административные органы. Так, во Франции таким органом местного управления считается префект республики, который назначается правительственным декретом и представляет Правительство и его членов в отношениях с населением. Он наделяется государственными полномочиями в сферах финансов, безопасности, социальной помощи, экономического развития, пространственного планирования и т.д. Таково же функциональное предназначение и префекта в департаменте, который представляет интересы государства в другой территориальной единице - департаменте. Супрефект представляет интересы государства на территории округа - промежуточной территориальной единице между департаментом и коммуной.

Местное самоуправление - это деятельность населения местной территориальной единицы - территориального коллектива (сообщества) и его выборных органов по управлению местными делами.

В зависимости от той или иной правовой системы, концепции организации власти в государстве, а также традиций и национальных особенностей различают три муниципальные системы (модели) местного самоуправления: англосаксонскую, континентальную и смешанную.

Англосаксонская система характеризуется децентрализацией местного самоуправления. Представительная власть осуществляется муниципальной палатой, а исполнительная – префектами, супрефектами, муниципальными префектами. Органы местного самоуправления: издают нормативно-правовые акты, устанавливают и взимают местные налоги, оказывают местные услуги, включая транспорт, торговлю и т.д., организуют строительство, охраняют памятники культуры, истории и т.д.

Такая модель организации местного самоуправления распространена преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др. Она построена на общественной теории, объединившей теорию свободной общины, хозяйственную теорию, а также частично юридическую теорию местного самоуправления. Ее черты:

- высокая степень автономии местного самоуправления, выборность, отсутствие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления;

- отсутствие местных администраций (органов государственной власти местного уровня).

Основной принцип этой системы местного самоуправления: “действовать самостоятельно в пределах предоставленных полномочий” (в Великобритании полномочия предоставляются парламентом страны, т.е. из ”центра”, в США – штатами, т.е. на региональном уровне). Выборные органы местного самоуправления в пределах закона, обычая, сложившейся практики, судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства. Государственное регулирование может осуществляться в косвенной форме, например, за счет принятия модельных законов, которые органы местного самоуправления могут вводить на своей территории с изменениями. Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляется в форме судебного контроля. Средство влияния – государственные дотации.

Европейская (континентальная) система сочетает в себе местное самоуправление и местное управление. При этом местные органы государственного управления наделяются полномочиями по осуществлению административной опеки или административного надзора за деятельностью органов местного самоуправления. Оспорить законность их действий можно только в судебном порядке.

Европейская система организации местного самоуправления имеет свои разновидности:

а) соединение местного самоуправления и местного управления на всех уровнях (Италия):

- в провинциях и коммунах создаются только органы местного самоуправления в лице Советов. Выполнение задач государственного управления возлагается на префекта, назначаемого Советом Министров.

- в коммуне функции государственного управления осуществляет синдик - назначаемый государственный служащий;

б) сочетание самоуправления на низовом уровне территориального деления с государственным управлением на более высоком уровне (Польша):

- в такой единице как община (гмина) действует только местное самоуправление в лице избираемых населением Советов, которые из своего состава избирают исполнительный органы;

- на более высоком уровне - в воеводствах действует только местное управление в лице Воевод, их заместителей, которые назначаются и отзываются Председателем Совета Министров.

На зависимых территориях, не имеющих государственного статуса (нидерландские, британские владения, французские колонии), местное самоуправление характеризуется жесткой административной опекой метрополии над органами местного самоуправления:

- управление осуществляют губернаторы, верховные комиссары, назначаемые главой государства - метрополии;

- избираемый местным населением представительный орган принимает акты, которые вступают в действие только после подписи губернатора.

Такая модель (система) организации местного самоуправления распространена в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия) и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки и построена на основе государственной теории самоуправления.

В Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся странах действует смешанная модель, которая имеет сходство как с англосаксонской, так и с континентальной, обладая при этом специфическими чертами. Например, в Германии бургомистры и ландраты имеют двойной статус – органа местного самоуправления и низового звена исполнительной государственной власти.

Губернатор японской префектуры, избираемый местным населением и считающийся главой местной администрации, выполняет целый ряд общегосударственных функций.[84]

Исходя из порядка формирования и распределения полномочий можно выделить две основные модели формирования органов местного самоуправления: парламентарную и президентскую.

Парламентарная модель характеризуется тем, что избрание главы местной администрации осуществляется местным представительным органом из своего состава.

Президентская модель характеризуется тем, что избрание главы местной администрации, а также других должностных лиц местного самоуправления (казначея, прокурора, мирового судьи, шерифа) осуществляется населением или представительным органом местного самоуправления. Такая модель действует в США, где мэры городов избираются депутатами городского Совета и осуществляют представительские функции, а главы администраций городов являются управляющими, нанятыми Советом и осуществляющими исполнительные функции.

Дата добавления: 2015-05-31