Понятие и состав местных бюджетов

Финансовую основу местного самоуправления составляет бюджет муниципального образования (местный бюджет), который согласно ст.14 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ является формой образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования [99].

Иначе говоря, местный бюджет – это совокупность доходных и расходных источников муниципального образования, что и определяет направленность настоящего исследования.

К числу доходных источников местных бюджетов Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относит:

1) средства самообложения граждан;

2) доходы от местных налогов и сборов;

3) доходы от региональных налогов и сборов;

4) доходы от федеральных налогов и сборов;

5) безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, иные средства финансовой помощи;

6) доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;

7) часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов муниципального образования, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов;

8) штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления;

9) добровольные пожертвования;

10) субвенции, предоставляемые на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

11) иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и решениями органов местного самоуправления.

При этом, в п.3 указанной статьи содержится императивная норма о том, что состав собственных доходов местных бюджетов может быть изменен федеральным законом только в случае изменения установленного в данном Федеральном законе для отдельных видов муниципальных образований перечня вопросов местного значения и (или) изменения системы налогов и сборов Российской Федерации. Федеральный закон, предусматривающий изменение состава собственных доходов местных бюджетов, вступает в силу с начала очередного финансового года, но не ранее чем через три месяца после его принятия.

Расходы местных бюджетов, также как и их доходы осуществляются в соответствии с основными требованиями, закрепляемыми в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В частности, в ст.53 указанного Федерального закона предусматриваются следующие основные виды расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств местного бюджета:

1. оплата труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений;

2. установление муниципальных минимальных социальных стандартов и других нормативов расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения;

3. выравнивание бюджетной обеспеченности поселений за счет средств бюджетов муниципальных районов, в состав которых они входят;

4. осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Согласно ст.54 указанного Закона органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные учреждения могут выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальный заказ на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг оплачивается за счет средств местного бюджета. Размещение указанного муниципального заказа осуществляется на конкурсной основе, за исключением случаев, когда размещение муниципального заказа осуществляется путем запроса котировок цен на товары, работы и услуги, или случаев закупки товаров, работ и услуг у единственного исполнителя.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" обязывает органы местного самоуправления при осуществлении деятельности по расходованию средств местного бюджета вести реестры расходных обязательств муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации в порядке, установленном решением представительного органа муниципального образования[100].

Из приведенных общих и обязательных для всех субъектов Российской Федерации и муниципальных образований правовых предписания, в соответствии с которыми строится их деятельность по определению доходных и расходных источников местных бюджетов, имеются исключения, связанные с уже упоминавшимися выше особенностями организации местного самоуправления в городах Москве и Санкт-Петербурге, закрепленными в ст.79 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В частности, в соответствии с требованиями п.3 указанной статьи источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга определяются законами этих субъектов Российской Федерации исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. Указанные федеральными законами источники доходов местных бюджетов и не отнесенные к таковым законами Москвы и Санкт-Петербурга зачисляются в бюджеты этих субъектов Российской Федерации[101].

Таким образом, органы государственной власти Москвы могут законно ограничить внутригородские муниципальные образования в перечисленных выше бюджетных средствах, предусмотренных федеральным законодательством.

Приведенные положения федерального законодательства находят свое продолжение и развитие в Законе от 6 ноября 2002 г. № 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве", который, в частности, определяет доходные и расходные источники местных бюджетов внутригородских муниципальных образований Москвы. Так, согласно ст.27 указанного Закона доходы таких бюджетов формируются за счет:

- собственных доходов;

- отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов, установленных законом города Москвы о бюджете на очередной финансовый год;

- дотаций, субвенций, субсидий и иных поступлений, предусмотренных федеральными законами и законами города Москвы.

Расходование средств таких местных бюджетов осуществляется органами местного самоуправления по направлениям, определяемым ими самостоятельно в соответствии с их предметами ведения, определяемыми Бюджетным кодексом России и законами города Москвы, а также в целях обеспечения финансирования расходов в пределах средств, переданных из бюджета города на выполнение отдельных полномочий субъекта Российской Федерации.

Самостоятельность органов местного самоуправления в определенной мере ограничивается положениями п.2.1, ст.27 Закона от 6 ноября 2002 г. № 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве" о том, что перечень расходных обязательств муниципальных образований, вытекающих из полномочий по вопросам местного значения, определенных настоящим Законом, устанавливается органами государственной власти города Москвы.

Закон обязывает в доходной и расходной частях указанных местных бюджетов раздельно предусматривать финансирование решения вопросов местного значения муниципальных образований, и вопросов, связанных с осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами города Москвы[102].

Закон г. Москвы от 9 ноября 2005 г. № 56 "О бюджете города Москвы на 2006 год" (ст.17), детализирует приведенные выше положения Закона г. Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве", в части закрепления собственных доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований Москвы и к их числу относит только два источника:

- поступления от денежных взысканий (штрафов), налагаемых районными комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав в порядке, предусмотренном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях;

- налог на доходы физических лиц с доходов, облагаемых по налоговой ставке, установленной пунктом 1 статьи 224 Налогового кодекса Российской Федерации, но не в полном объеме, а по дифференцированным нормативам отчислений в местные бюджеты, определенным в приложении №13 к указанному Закону для каждого в отдельности муниципального образования от 0,1 % до 5%.

В статьях 18 и 19 Закона г. Москвы от 9 ноября 2005 г. № 56 "О бюджете города Москвы на 2006 год" раскрывается и детализируется закрепленный в ст.27 Закона от 6 ноября 2002 г. № 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве" и приведенный выше такой источник доходов местных бюджетов как дотации, субвенции, субсидии и иные поступления, предусмотренные федеральными законами и законами города Москвы.

В ст.18 указанного Закона определяются нормативы обеспечения расходных обязательств бюджетов муниципальных образований, по исполнению полномочий органов местного самоуправления, установленных в Законе города Москвы от 6 ноября 2002 года № 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве", согласно приложению 14 к настоящему Закону. В указанном Приложении такого рода нормативы определяются по группам муниципальных образований, а также исходя из суммы 26 рублей в расчете на одного жителя. Норматив по оплате проезда на всех видах городского пассажирского транспорта, кроме такси, установлен в сумме 900 рублей на одного человека в месяц, исходя из расчета 10 депутатов муниципального Собрания.

В ст.19 Закона г. Москвы от 9 ноября 2005 г. № 56 "О бюджете города Москвы на 2006 год" предусматривает выделение из бюджета города Москвы средств на оказание финансовой помощи бюджетам муниципальных образований по расчетам, представленным в приложении №15 и в объеме согласно приложению №16.

Кроме этого, предусматривается выделение субвенций, предоставляемых в 2006 г. из бюджета города Москвы бюджетам муниципальных образований для осуществления передаваемых им в соответствии с законами полномочий города Москвы, в данном случае - по образованию и организации деятельности районных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, в объемах согласно приложению №17.

Одновременно в ст.19 для осуществления деятельности по оказанию финансовой помощи муниципальным образований за счет средств бюджета города закреплены Правительство Москвы наделяется полномочиями по:

- осуществлению регулирования объема финансовой помощи бюджетам муниципальных образований;

- предоставлению бюджетных кредитов муниципальным образованиям на финансирование кассовых разрывов;

- установлению правил предоставления, использования и возврата муниципальными образованиями бюджетных кредитов;

- взысканию возникшей задолженности при нарушении сроков возврата муниципальными образованиями бюджетных кредитов, полученных из бюджета города Москвы, и процентов по ним в соответствии с условиями соглашения и нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации;

- рассмотрению обращений муниципальных образований, получающих финансовую помощь из бюджета города Москвы, об увеличении ее объемов в связи с необходимостью выплат единовременных денежных поощрений и надбавок за почетные звания Российской Федерации выборным должностным лицам местного самоуправления, определенных в порядке и на условиях, установленных правовыми актами города Москвы, а также в связи с обеспечением гарантий, сохраняющихся за выборными должностными лицами местного самоуправления и муниципальными служащими после выхода на пенсию, при представлении соответствующих расчетов и обоснований;

- направлению средств, поступающих в бюджет города Москвы от возврата бюджетных кредитов, предоставленных бюджетам муниципальных образований, на увеличение расходов по дополнительной поддержке бюджетов муниципальных образований с соответствующим уточнением бюджетных показателей.

В статье закреплены правила, в соответствии с которыми:

а) бюджетные кредиты бюджетам муниципальных образований предоставляются из бюджета города Москвы на срок, не выходящий за пределы 2006 года, на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов муниципальных образований, с взиманием платы за пользование бюджетными кредитами в размере одной двенадцатой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на день заключения соглашения о предоставлении бюджетного кредита, на основании соглашения между финансовым органом и органом местного самоуправления;

б) финансовые органы города Москвы вправе запрашивать в органах, осуществляющих кассовое обслуживание бюджетов муниципальных образований, информацию о кассовых операциях по исполнению бюджетов муниципальных образований[103].

Таким образом, особенности организации местного самоуправления в г. Москве в области бюджетных отношений проявляются в том, что местные бюджеты внутригородских муниципальных образований формируются прежде всего за счет дотаций, субвенций, субсидий и иных поступлений из бюджета субъекта Российской Федерации, которые выделяются органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий, переданных им законами города.

В распоряжении средствами местного бюджета указанные органы не являются самостоятельными. Собственные доходы местных бюджетов внутригородских муниципальных образований Москвы, формируемые до настоящего времени за счет поступлений от денежных взысканий (штрафов), налагаемых районными комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, а также отчислений от налога на доходы физических лиц в размере от 0,1 % до 5%, составляют весьма незначительную часть местного бюджета.

Это означает, что органы местного самоуправления в городе Москве до настоящего времени фактически не имеют собственных (муниципальных) экономически и финансовых ресурсов, не наделены полномочиями по самостоятельному распоряжению объектами муниципальной собственности и средствами местного бюджета, что вряд ли может способствовать проявлению их активности, инициативы и заинтересованности в эффективном и рациональном решении вопросов местного значения в интересах москвичей, проживающих на территории внутригородских муниципальных образований.

Далее рассмотрим отдельные виды доходных источников местных бюджетов, исходя, прежде всего, из основных требований по их формированию, которые определяются в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Бюджетном кодексе и Налоговом кодексе.

В соответствии с требованиями ст.41 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ к структуре доходной части бюджета любого уровня, объединить указанные доходные источники местных бюджетов в три большие группы:

I. Налоговые доходы (доходы от местных налогов и сборов; доходы от региональных налогов и сборов; доходы от федеральных налогов и сборов; штрафы, выступающие в данном случае в качестве санкций, устанавливаемых и применяемых в виде денежных взысканий в размерах, которые определены на законодательном уровне; государственная пошлина, пени).

II. Неналоговые доходы (доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности; часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов; штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления; часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов муниципального образования; иные неналоговые доходы).

III. Безвозмездные и безвозвратные перечисления в местные бюджеты (средства самообложения граждан; безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, иные средства финансовой помощи; добровольные пожертвования; субвенции, предоставляемые на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации)[104].

Дата добавления: 2015-05-31