Самоуправления в России

Федеральные законы и иные нормативные правовые акты

Российской Федерации по вопросам организации местного

В истории развития федерального законодательства о местном самоуправлении можно выделить несколько этапов.

Первый этап (1990-1993 гг.) связан, прежде всего, с формирование законодательных основ организации местного самоуправления в Российской Федерации. В эти последние годы существования СССР были приняты первые отечественные законы о местном самоуправлении: 9 апреля 1990 г. - Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", а 6 июля 1991 г. - Закон РФ "О местном самоуправлении в Российской Федерации".

Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства": определял местное самоуправление как часть социалистического самоуправления народа, которое призвано обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении вопросов социального и экономического развития территории, охраны окружающей среды; устанавливал систему местного самоуправления, которая включала в себя местные Советы народных депутатов, органы территориального общественного самоуправления, формы непосредственной демократии; закреплял положения о том, что местное самоуправление осуществляется в пределах границ административно-территориальных единиц, а экономическую основу местного самоуправления составляет коммунальная собственность.

В отличие от союзного закона, Закон РФ "О местном самоуправлении в Российской Федерации" определял местное самоуправление как систему организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции и законов Российской Федерации, конституций и законов республик в составе Российской Федерации; впервые закрепил такое понятие как "муниципальная собственность"; устанавливал перечень территорий, на которых может осуществляться местное самоуправление (территории районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов); закрепил положение о том, что органами местного самоуправления являются Советы народных депутатов и местная администрация, которая заменила действовавшие ранее исполнительные комитеты местных Советов. При этом местным Советам отводилась главенствующая роль в системе местного самоуправления[156].

На федеральном уровне были приняты также законы РФ: "О выборах главы администрации" от 24 октября 1991 г.[157]; "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" от 5 марта 1992 г.[158]; "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР" от 3 июля 1992 г. [159]; "О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой, сельской администрации" от 1 апреля 1993 г.[160];"Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления от 15 апреля 1993 г.[161] и др.

Однако эти законы не оказали какого-либо серьезного влияния на становление местного самоуправления, поскольку в силу сложившихся обстоятельств их положения оказались не выполненными. Выборы глав местных администраций проведены не были, а местному самоуправлению так и не были предоставлены все предусмотренные законом финансово-экономические средства, необходимые для решения вопросов местного значения.

Второй этап (1993-1995 гг.) - формирования системы правового регулирования местного самоуправления сложился на основе, указов Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления, которые были направлены, прежде всего, на реализацию положений упоминавшегося выше Закона "О местном самоуправлении в РСФСР" от 6 июля 1991 г., а после вступления в силу Конституции Российской Федерации (25 декабря 1993 г.) – ее норм.

К числу важнейших правовых актов главы Российского государства можно отнести изданные им указы: "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации" от 9 октября 1993 г.[162]; "О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местного самоуправления" 9 октября 1993 г.[163]; "О гарантиях местного самоуправления" от 22 декабря 1993 г.[164]; "О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления" от 21 марта 1994 г.[165]; и др.

Особое место среди указанных правовых актов главы Российского государства занимает Указ Президента РФ "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации от 26 октября 1993 г., которым в целях укрепления основ народовластия, обеспечения реформы местного самоуправления в Российской Федерации, а также учитывая инициативы и предложения органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их ассоциаций, было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, а также установлено уникальное, с точки зрения иерархичности источников муниципального права, правило о том, что Закон Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации", другие законодательные акты применяются в части, не противоречащей настоящему Указу.

Органам государственной власти субъектов Российской Федерации было рекомендовано соответственно осуществлять реформу местного самоуправления не на основе Закона от 6 июля 1991 г., а в соответствии с данным Положением.

Исторический характер указа Президента Российской Федерации "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации от 26 октября 1993 г. состоит в том, что им была прекращена деятельность городских и районных Советов народных депутатов, а их функции возложены на соответствующую местную администрацию[166].

В соответствии с указом Президента выборы в представительные органы местного самоуправления предполагалось провести в период с декабря 1993 г. по июнь 1994 г. Дату проведения выборов должны были устанавливать органы государственной власти субъектов Российской Федерации[167].

29 октября 1993 г. Указом Президента Российской Федерации были утверждены “Основные положения о выборах в органы местного самоуправления”. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации было рекомендовано принять положения о выборах в органы местного самоуправления с их учетом[168].

В этот период Президентом России были изданы указы, отражавшие особенности организации местного самоуправления и в г. Москве. Речь идет, прежде всего, об указах главы Российского государства: "Об общих принципах административно-территориального деления и организации местного самоуправления в городе Москве" от 10 декабря 1993 г.[169]; "О поддержке мер правительства Москвы и Московского областного Совета народных депутатов по реформе органов государственной власти и органов местного самоуправления в г. Москве и Московской области" от 24 октября 1993 г., которым, в частности, было одобрено Временное положение о системе органов государственной власти г. Москвы[170].

В ходе проходившего, на основе указов Президента Российской Федерации, процесса формирования местного самоуправления были заложены новые основы его организации, накоплен бесценный опыт такой работы, подготовлены условия формирования достаточной правовой базы для эффективной деятельности населения и органов власти по осуществлению местного самоуправления.

Однако, поскольку указы Президента России по вопросам местного самоуправления были изданы или до вступления в силу Конституции Российской Федерации (25 декабря 1993 г.), или до принятия Ф едерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ( 28 августа 1995 г.), то они не соответствовали их положениям; ограничивали во многом конституционные права населения на осуществление местного самоуправления и поэтому подлежали пересмотру в соответствии с конституционной моделью местного самоуправления.

Третий этап развития федерального законодательства по вопросам организации местного самоуправления (1995-2003 гг.) начался с принятием Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" №154 ФЗ 28 августа 1995 г. Данный закон стал основой для формирования нормативно-правовой базы о местном самоуправлении на федеральном, региональном и местном уровнях.

Закон сохранял преемственность существовавшему ранее законодательству о местном самоуправлении. Так, согласно ст.55 этого Закона нормативные акты Российской Федерации до приведения их в соответствие с данным Федеральным законом подлежали применению в части, ему не противоречащей. Кроме этого, Федеральный закон №154 ФЗ до принятия субъектами Российской Федерации законов о разграничении предметов ведения муниципальных образований сохранил действие ряда положений уже упоминавшегося выше Закона от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в Российской Федерации". В частности, статей 49-76 (закрепляющих полномочия местной администрации), статей 80-86 (регулирующих вопросы территориального общественного самоуправления), а также статей 24 и 27 (устанавливающих такие формы осуществления местного самоуправления, как собрания (сходы) граждан и территориальное общественное самоуправление закона

К числу несомненных достоинств данного Закона следует отнести детальную правовую регламентацию: общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации и организационно-правовых формы его осуществления; правовых, экономических и финансовых основ местного самоуправления и государственных гарантий его осуществления; основных полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Важной новацией Федерального закона №154 ФЗ явилось четко проведенное разграничение предметов ведения и полномочий в области местного самоуправления между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Так, согласно ст.4 указанного Закона правовому регулированию нормативно-правовыми актами Российского государства подлежали вопросы: определения общих принципов организации местного самоуправления и осуществления контроля за соблюдением требований федерального законодательства; обеспечения соответствия законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении Конституции и федеральному законодательству; обеспечения гарантий осуществления обязанностей государства в области местного самоуправления; регулирования законами порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность, наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями Российской Федерации с передачей им материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления указанных полномочий; установления государственных минимальных социальных стандартов в области местного самоуправления; регулирования отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами; принятия федеральных программ развития местного самоуправления; регулирования и защиты прав граждан на осуществление местного самоуправления; регулирование федеральными законами особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения и т.д.

В ст.5 указанного Закона определялись основные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления по принятию и изменению законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и контролю за их соблюдением; регулированию отношений между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами; обеспечению сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности; наделению органов местного самоуправления законом отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации; принятию региональных программ развития местного самоуправления; защите прав граждан на осуществление местного самоуправления; обеспечению гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления; обеспечению государственных минимальных социальных стандартов; установлению и изменению порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований и т.д.

В ст.6 Закона детально регламентировались предметы ведения местного самоуправления (вопросы местного значения): принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением; владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения; комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования; содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, общего и профессионального образования, муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения; охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью и т.д.

В ст.12 Федерального закона было обращено внимание на особенности его организации на отдельных территориях. К их числу относились внутригородские территории городов Москвы и Санкт-Петербурга, где особенности осуществления местного самоуправления связаны с необходимостью сохранения единства городского хозяйства в соответствии с уставами и законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. При этом, Закон содержал императивную норму о том, что население городских поселений, входящих в состав субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.

Во многом положения Федерального закона №154 ФЗ были обращены в будущее, поскольку в то время только начинала формироваться система законодательства Российской Федерации и ее субъектов по вопросам местного самоуправления, происходило создание органов местного самоуправления, осуществлялся поиск наиболее эффективных форм и методов реализации населением своего конституционного права на осуществление местного самоуправления.

Для решения указанных задач и совершенствования правовой регламентации наиболее принципиальных, важных вопросов организации местного самоуправления на переходный период в главе "Заключительные и переходные положения" рассматриваемого Закона предусматривалась возможность: временного правового регулирования отдельных вопросов местного самоуправления уставами муниципальных образований до принятия законов субъектов Российской Федерации; назначения главой муниципального образования местного референдума, в случае отсутствия представительного органа местного самоуправления.

Кроме этого, Правительству Российской Федерации предлагалось не позднее четырнадцати месяцев со дня вступления в силу указанного Федерального закона разработать и представить на рассмотрение Государственной Думы проекты соответствующих федеральных законов и законодательных актов, а выборы представительного органа местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления провести не позднее шестнадцати месяцев со дня вступления в силу этого Закона.[171]

В развитие положений Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" №154 ФЗ от 28 августа 1995 г. в рассматриваемый период времени были приняты и другие важнейшие федеральные законы:

- от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации"[172];

- от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации"[173];

- от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации"[174];

- от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества"[175];

- от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"[176] и др.

Четвертый этап развития федерального законодательства по вопросам организации местного самоуправления начался с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и продолжается до настоящего времени.

В настоящее время Закон является важнейшим источником муниципального права, правовой основой для дальнейшего развития и совершенствования законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и муниципальных правовых актов.

Закон открывает новый и весьма значительный этап в развитии правовых основ организации местного самоуправления как в целом в России, так и в частности в Москве.

Важной отличительной чертой Закона является то, что он объединил в себе ряд законопроектов, которые подготавливались в течение нескольких лет Государственной Думой, но по разным причинам не были завершены - таких как "Об основах статуса выборного должностного лица местного самоуправления в Российской Федерации", "Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями", "Об органах территориального общественного самоуправления", "Об основных гарантиях граждан на участие в осуществлении местного самоуправления". Он включил в себя также отдельные нормы Федерального закона от 25 сентября 1997 г. "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", который перестает действовать со вступлением в силу Федерального Закона от 6 октября 2003 г.

Принципиально новым в этом Законе является подход к территориальной организации местного самоуправления. Если прежний закон обозначал лишь возможность существования в границах одного муниципального образования других муниципальных образований, то теперь четко определена необходимость создания их различных типов, в том числе сложносоставных.

Определено, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, городских округах и муниципальных районах. Таким образом, местное самоуправление должно развиваться не только в городских центрах и поселках, как это по преимуществу было до сих пор, но и на всех сельских территориях, и не только в крупных и средних, но и в небольших населенных пунктах.

Установление и изменение границ муниципальных образований, как и прежде, относится к компетенции субъектов Российской Федерации. Но теперь это будет делаться в соответствии с требованиями, предусмотренными данным Федеральным законом. Причем главное обстоятельство, с учетом которого будут определяться размеры территорий сельских и городских поселений, - это численность их населения, а также возможность для жителей сельских поселений и муниципальных районов в короткий срок добираться до центра муниципальных образований. Территории всех поселений, за исключением городских округов, а также возникающие на малонаселенных территориях межселенные территории включаются в границы муниципальных районов. Городскими округами должны становиться относительно крупные города и поселки с развитой инфраструктурой.

Для муниципального образования каждого типа - поселение, муниципальный район, городской округ Закон определяет свой круг вопросов местного значения. Если прежде предметы ведения муниципальных образований различных уровней должны были разграничиваться законами субъектов Российской Федерации (чего на практике почти не было), то теперь их исчерпывающие перечни закреплены Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г.

Признана неприемлемой формула старого закона о том, что местное самоуправление вправе принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные законами субъектов России к вопросам местного значения. Участие субъектов Российской Федерации в определении этих вопросов, по сути, исключено. Их перечень не может быть изменен иначе как путем внесения изменений в новый федеральный закон. Тем самым установлена еще одна федеральная гарантия оптимального наполнения функционального содержания местного самоуправления, связанного с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения.

Закон вносит относительную ясность в разграничение полномочий органов местного самоуправления и государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Теперь полномочия органов местного самоуправления, устанавливаемые федеральными законами и законами субъектов России, являются государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Возможность наделения отдельными государственными полномочиями предусмотрена, как правило, для муниципальных районов и городских округов. Сельские и городские поселения в принципе освобождаются от обязанности выполнения этих полномочий с учетом их ограниченных возможностей. Закон также определяет порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Принципиальная особенность нового Закона состоит в его направленности на расширение самостоятельного решения вопросов местного значения непосредственно населением. Документ содержит более полный, чем прежде, перечень форм прямого волеизъявления граждан при осуществлении местного самоуправления.

Кроме местного референдума и муниципальных выборов предусмотрено голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования. Новая форма "прямой муниципальной демократии" - публичные слушания, на которые в обязательном порядке выносятся проект устава муниципальных образований, проект местного бюджета и отчет о его исполнении, проекты планов и программ развития муниципальных образований, а также вопросы о преобразовании муниципальных образований. Предполагаются опросы граждан для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органов местного самоуправления, а также органов государственной власти.

Существенны перемены и в системе органов местного самоуправления. Если прежний закон устанавливал альтернативные возможности создания этих органов, отдавая окончательное решение организационных вопросов на усмотрение муниципалитетов и их населения (кроме обязательных представительных органов), то новый жестко определяет перечень основных органов местного самоуправления. Это - представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация и контрольный орган, причем первые три определяются как обязательные.

Закон закрепляет порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации деятельности указанных органов.

Закон в то же время непосредственно решает многие организационные вопросы: устанавливает минимальную численность депутатов представительных органов в зависимости от численности населения муниципального образования; определяет, что теперь на профессиональной основе вправе работать не более десяти процентов депутатов; определяет особый порядок формирования представительных органов муниципальных районов; предусматривает возможность назначения лица на должность главы исполнительного органа местного самоуправления (главы администрации) по контракту, заключаемому на основе конкурса.

Значительны изменения и в нормативных установлениях, касающихся экономической основы местного самоуправления и статуса муниципальной собственности. Гораздо подробнее определяется состав имущества, которое может находиться у муниципальных образований. Подчеркнуто, что оно должно использоваться только для решения вопросов местного значения, осуществления отдельных государственных полномочий и для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, работников муниципальных предприятий и учреждений. Если у муниципального образования возникают права собственности на иное имущество, это имущество должно быть перепрофилировано либо отчуждено.

Существенное значение для перехода муниципального хозяйства на новые экономические принципы имеет установленное Законом право органов местного самоуправления участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных (в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью).

Следуя требованиям Конституции Российской Федерации, Закон определил, что каждое муниципальное образование должно иметь собственный бюджет. Теперь даже небольшое поселение будет утверждать свой финансовый план, включающий расходные и доходные статьи. Сметы в качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений возможны только у отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями.

В Законе подробно определяются состав собственных доходов местных бюджетов, принципы зачисления в эти доходы отчислений от федеральных налогов и сборов, подходы к выравниванию бюджетной обеспеченности муниципального образования. В немалой степени эти статьи Закона дублируют Бюджетный и Налоговый кодексы.

Уточнены содержание и формы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, контроля их деятельности. Серьезная новелла - установление возможности временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В Законе четко прописаны условия, при которых полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления осуществляются органами государственной власти[177].

Общественные отношения в области местного самоуправления могут регулироваться издаваемыми в соответствии с Конституцией и законами также указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, иными нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти.

В качестве примера актов Президента РФ, издаваемых по вопросам местного самоуправления, можно привести указы Президента РФ: от 15 октября 1999 г. № 1370 "Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации"[178]; от 22 октября 1998 г. № 1281 "О Конгрессе муниципальных образований Российской Федерации"[179]; от 25 августа 2004 г. № Пр-1433 "Об утверждении перечня поручений, направленных на реализацию Федерального закона "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных и представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"[180] и др.

К числу правовых актов, принимаемых Правительством Российской Федерации по вопросам местного самоуправления, можно отнести, например, постановление от 1 июня 2005 г. № 350 "О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации"[181]; постановление от 12 августа 2004 г. № 410 "О порядке взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов"[182]; постановление от 4 марта 2002 г. № 140 "Об утверждении Правил подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности"[183] и др.

Дата добавления: 2015-05-31