Вопрос 64. Виды юридической ответственности за земельные правонарушения

7.2. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ПРАВОНАРУШЕНИЯ В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ

Административная ответственность является наиболее распространенным видом ответственности за земельные правонарушения. Земельное законодательство не содержит определения административного правонарушения в области использования и охраны земель (далее - земельные правонарушения), поэтому следует обратиться к нормам Кодекса РФ об административных правонарушениях (КоАП), принятого 30.12.2001 г. (вступает в силу с 01.07.2002 г.)¹, где содержится понятие административного правонарушения. Согласно ст. 2.1 КоАП административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физических или юридических лиц, за которое КоАПом или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Субъектами административной ответственности за земельные правонарушения являются физические (в том числе должностные) и юридические лица. При этом назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности заданное правонарушение виновное физическое лицо (и наоборот). В КоАПе впервые содержатся правила, определяющие ответственность юридического лица при его реорганизации (ст. 2.10).

Административная ответственность за земельные правонарушения в федеральном законодательстве предусмотрена в виде административного штрафа, и лишь за неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица госземконтроля, а равно воспрепятствование осуществлению.этим должностным лицом служебных обязанностей возможно наложение предупреждения. Административный штраф является денежным взысканием и выражается в величине, кратной минимальному размеру оплаты труда (без учета районного коэффициента), установленному федеральным законом на момент окончания или пресечения правонарушения. Фактически все составы земельных правонарушений предусматривают различные размеры штрафов в зависимости от их субъектов (физических, должностных, юридических лиц). Предупреждение выносится в письменной форме и выражается в официальном порицании правонарушителя.

Составы земельных правонарушений установлены в нормах КоАПа и могут быть предусмотрены специальными законами субъектов РФ. КоАП 200.1 г. содержит достаточно много видов (в том числе новых) земельных правонарушений, которые расположены в разных главах. Если систематизировать все предусмотренные КоАПом составы земельных правонарушений и классифицировать их, можно выделить три группы¹:

• 1) противоправные деяния, нарушающие право собственности и иные права на землю (например, самовольное занятие земельного участка - ст. 7.1; самовольное занятие земельного участка лесного фонда или участка леса,'не входящего в лесной фонд - ст. 7.9);

• 2) противоправные деяния, нарушающие правила использования земель и их охраны (например, нарушение режима использования земельных участков в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов - п. 2 ст. 8.12; использование земель не по назначению, а равно невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель - ст. 8.8);
• 3) противоправные деяния, нарушающие правила управления земельным фондом (например, незаконный отвод земельных участков на особо охраняемых землях историко-культурного назначения - ст. 7.16; неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица органа госземконтроля - п. 1 ст. 19.4).

До 1 июля 2002 г. в зависимости от размеров штрафы налагаются либо самостоятельно инспекторами по использованию и охране земель, должностными лицами специально уполномоченных органов (Росземкадастр, Минприроды, Госстрой и др.), либо комиссиями специально уполномоченных органов, осуществляющих госземконтроль. После этой даты административные взыскания за земельные правонарушения, предусмотренные Кодексом об административных правонарушениях, будут налагаться в соответствии с компетенцией, установленной в гл. 23 КоАП: судьями районных судов (по делам, требующим административного расследования¹) и мировыми судьями; должностными лицами, осуществляющими надзорные и контрольные функции, федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов, а также иных уполномоченных органов; комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав. Те дела, которые предусмотрены законами субъектов РФ, будут рассматриваться в пределах полномочий, установленных этими законами: мировыми судьями; должностными лицами уполномоченных органов и учреждений органов исполнительной власти субъектов РФ; административными комиссиями или коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов РФ; комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав.

7.3. УГОЛОВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ПРЕСТУПЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ

Регистрация незаконных сделок с землей (ст. 170 УК РФ). В результате регистрации незаконных сделок с землей нарушаются правила оборота или учета земельных участков. Данное преступление может выражаться в трех различных составах, различаемых по объективной стороне.

Объективную сторону составляют:

• а) регистрация заведомо незаконной сделки с земельным участком, т.е. придание сделке юридической силы без достаточных на то оснований. Данная регистрация возложена на учреждения юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, и одной из функций этих учреждений является проверка законности совершаемой сделки. Несоответствие сделки, предметом которой является земельный участок, требованиям законодательства является основанием для отказа или приостановления ее государственной регистрации;
• б) искажение учетных записей земельного кадастра, т.е. их несоответствие фактическим (реальным) качественным, количественным, правовым характеристикам земельного участка как объекта кадастрового учета. Обязанность по ведению государственного кадастрового учета возложена на Федеральную службу земельного кадастра и его органы на местах;
• в) умышленное занижение размеров платежей за землю, т.е. размеров земельного налога (пока не будет введен налог на недвижимость), или арендной платы.

Объектом преступления являются общественные отношения в сфере учета земель и их оборота.

Субъектом преступления могут быть только должностные лица, которые используют свое служебное положение, это: должностные лица Росземкадастра, регистраторы прав на недвижимое имущество и сделок с ним, должностные лица государственной налоговой службы и др.

Субъективную сторону составляет прямой умысел; дополнительным (но в то же время обязательным) элементом является корысть или иная личная заинтересованность субъекта.

Наказание за это преступление предусмотрено в виде штрафа либо лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью либо обязательных работ.

Порча земли (ст. 254 УК РФ). Различие между административно наказуемой порчей земель (например, ст. 51 КоАП) и уголовным преступлением проводится, в частности, по степени и характеру общественной опасности (в зависимости от вреда, причиненного окружающей среде; наличия вреда жизни и здоровью человека; формы умысла и др.). Порча земель выражается в ухудшении физических и биологических свойств почвы, снижении ценности земли.

Объективную сторону преступления составляют действия или бездействие в форме отравления, загрязнения или иной порчи земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке. Использование каких,-либо других веществ, не названных в ст. 254 УК РФ, исключает ее применение. Состав этот -материальный, и необходимым элементом является наступление предусмотренных в норме ст. 254 УК РФ последствий: причинение вреда здоровью человека или окружающей среде.

Причинение вреда здоровью человека выражается в расстройстве здоровья, временной или постоянной утрате трудоспособности, причинении тяжкого, средней тяжести или легкого вреда одному или нескольким лицам. Причинение вреда окружающей среде может выразиться в гибели диких животных и лесов, растений, загрязнении водных объектов и гибели водных биологических ресурсов, загрязнении атмосферы воздуха и т.п. С момента наступления одного из таких последствий преступление считается оконченным.

Объектом преступления являются отношения в области использования и охраны земель.

Субъектом порчи земель может быть только специальное лицо, осуществляющее хранение, использование или транспортировку опасных химических или биологических веществ и удобрений, стимуляторов роста растений, ядохимикатов при их хранении, использовании и транспортировке. Уголовной ответственности подлежит лицо, достигшее к моменту совершения преступления шестнадцатилетнего возраста.

Субъективную сторону составляет умысел; при наличии смерти человека - неосторожность к данному последствию.

Статья 254 УК РФ предусматривает и квалифицирующие признаки:

• совершение деяния в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации;
• деяние, повлекшее по неосторожности смерть человека.

Наказание за порчу земли определено в виде штрафа либо лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью либо исправительных работ; ограничении свободы или лишении свободы. При неустранении землевладельцем, землепользователем последствий совершенного им деяния (например, при невосстановлении плодородного слоя) возможно изъятие у него испорченного земельного участка.

ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ПРАВОНАРУШЕНИЯ В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ

Основной формой гражданско-правовой ответственности является возмещение убытков, которое характеризуется тем, что имущество из сферы одного лица (правонарушителя) переходит к другому лицу (потерпевшему).

Понятие убытков содержится в ст. 15 ГК РФ. Гражданское законодательство исходит из принципа возмещения убытков в полном объеме. Исключения из этого принципа могут быть установлены в законе или договоре. Причиненный же гражданами и юридическими лицами вред подлежит возмещению в полном объеме во всех случаях (п. 1 ст. 46 ЗК РФ).

Поскольку земля является не только недвижимостью, но и объектом природы, часто земельные правонарушения наносят ущерб не только конкретным собственникам, землевладельцам, землепользователям, но и окружающей среде (в том числе и земле как части экосистемы).

Убытки, причиненные земельными правонарушениями, выражаются для отдельных собственников, землевладельцев, землепользователей в порче земельных участков, невозможности использовать их по целевому назначению и др. Размер причиненных, убытков доказывает непосредственно лицо, в имущественной сфере которого они возникли.

Несколько иной порядок (методика) расчета установлен для исчисления ущерба, причиненного земле как природному объекту. Существование специальной методики связано с тем, что земля -часть окружающей среды, не имеющей экономической стоимости. Особенностью определения размера возмещения убытков (ущерба), причиненных земельными правонарушениями, является применение во многих случаях такс, методик.

В соответствии со ст. 87 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" вред, причиненный окружающей природной среде в результате экологического правонарушения, возмещается добровольно либо по решению суда или арбитражного суда в соответствии с утвержденными таксами и методиками исчисления размера ущерба, а при их отсутствии - по фактическим затратам на восстановление нарушенного состояния окружающей природной среды с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды. Так, специальная методика для исчисления размера ущерба, причиненного в результате загрязнения земель (почв) химическими веществами, включая загрязнение земель несанкционированными свалками промышленных, бытовых и других отходов, утверждена Приказом Роскомзема от 10 ноября 1993 г. и Минприроды РФ от 18 ноября 1993г.

Согласно п. 3 ст. 76 ЗК РФ приведение земельных участков в пригодное для использования состояние при их захламлении, других видах порчи, самовольном занятии, снос зданий, строений, сооружений при самовольном занятии земельных участков или самовольном строительстве, а также восстановление уничтоженных межевых знаков осуществляются юридическими лицами и гражданами, виновными в указанных земельных правонарушениях, или за их счет.

ДИСЦИПЛИНАРНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ЗЕМЕЛЬНЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ

Дисциплинарная ответственность наступает за совершение дисциплинарного проступка. Субъектом дисциплинарной ответственности может выступать только лицо, состоящее с организацией в трудовых отношениях. Субъектом такой ответственности за земельные правонарушения могут быть лица, в обязанности которых входит соблюдение земельного законодательства (например, по проведению мероприятий, связанных с повышением плодородия земель): агрономы, механизаторы, санитарные врачи и др. Так, дисциплинарным проступком является непринятие работником мер по борьбе с эрозией и иными негативными процессами, происходящими на почве.

Меры дисциплинарной ответственности (замечание, выговор, увольнение и др.) применяются к правонарушителю по усмотрению администрации организации и в необходимых случаях. Порядок привлечения к ответственности определяется трудовым законодательством, законодательством о государственной и муниципальной службе, законодательством о дисциплинарной ответственности глав администраций, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Частный случай дисциплинарной ответственности предусмотрен в п. 1 ст. 75 ЗК РФ, согласно которому должностные лица и работники организации, совершившие земельные правонарушения, привлекаются к дисциплинарной ответственности, если в результате ненадлежащего выполнения ими своих должностных или трудовых обязанностей организация понесла административную ответственность за проектирование, размещение и ввод в эксплуатацию объектов, оказывающих негативное (вредное) воздействие на состояние земель, их загрязнение химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами.

ЗЕМЕЛЬНО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

Наличие специальной земельно-правовой ответственности не является бесспорньм фактом. Сомнение в признании земельно-правовой ответственности в качестве самостоятельной формы ответственности было высказано в юридической литературе после отмены в конце 1993 г. ст. 39 ЗК РСФСР, которая предусматривала случаи принудительного прекращения права на землю за земельные правонарушения. Но в то же время продолжала действовать ст. 32 Закона РСФСР "О крестьянском (фермерском) хозяйстве", где определено, что деятельность крестьянского (фермерского) хозяйства прекращается в случаях неиспользования земельного участка в сельскохозяйственных целях в течение одного года.

Принятый ЗК РФ вернулся к институту изъятия земель, что позволяет говорить о нормативном закреплении земельно-правовой ответственности, которая выражается в принудительном прекращении права на земельный участок, изъятии участка. Применение земельно-правовой ответственности обеспечивает заинтересованность в надлежащем использовании земельных ресурсов.

Основаниями принудительного прекращения права пожизненного наследуемого владения, права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, права безвозмездного срочного пользования земельным участком в случае его ненадлежащего использования являются:

• использование земельного участка не в соответствии с его целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель;
• использование земельного участка способами, которые приводят к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки;

• неустранение следующих умышленно совершенных земельных правонарушений:

• - отравление, загрязнение, порча или уничтожение плодородного слоя почвы вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие за собой причинение вреда здоровью человека или окружающей среде;
• - нарушение установленного режима использования земель особо охраняемых природных территорий, земель природоохранного, рекреационного назначения, земель историко-культурного назначения, особо ценных земель, других земель с особыми условиями использования, а также земель, подвергшихся радиоактивному загрязнению;
• - систематическое невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель, охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв;
• - систематическая неуплата земельного налога;

• неиспользование в случаях, предусмотренных гражданским законодательством, земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в течение трех лет, если более длительный срок не установлен федеральным законом, за исключением времени, в пределах которого земельный участок не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование.

Принудительное прекращение права пожизненного наследуемого владения земельным участком, права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, права безвозмездного срочного пользования земельным участком осуществляется в судебном порядке (при условии неустранения фактов ненадлежащего использования земельного участка) после привлечения к административной ответственности в виде штрафа. Для принудительного прекращения перечисленных прав установлена следующая процедура.

Одновременно с наложением административного взыскания уполномоченный исполнительный орган государственной власти выносит виновному предупреждение о допущенных земельных правонарушениях с последующим уведомлением органа, предоставившего земельный участок.

Предупреждение должно содержать:

• указание на допущенное земельное правонарушение;
• срок, в течение которого земельное правонарушение должно быть устранено;
• указание на возможное принудительное прекращение права на земельный участок, если правонарушение не будет устранено;
• разъяснение прав лица, виновного в нарушении земельного законодательства, если будет возбуждена процедура принудительного прекращения прав на земельный участок;
• иные необходимые условия.

В случае неустранения указанных в предупреждении земельных правонарушений в установленный срок исполнительный орган государственной власти, вынесший предупреждение, направляет материалы о прекращении права на земельный участок в компетентный исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления.

Этот орган направляет в суд заявление о прекращении права на земельный участок. По истечении 10-дневного срока с момента принятия решения суда о прекращении права на земельный участок исполнительный орган государственной власти (орган местного самоуправления) направляет заявление о государственной регистрации прекращения права на земельный участок (с приложением акта) в орган государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Решение об изъятии земельного участка ввиду ненадлежащего использования земельного участка может быть обжаловано в судебном порядке.

Прекращение права на земельный участок не освобождает лиц, виновных в нарушении земельного законодательства, от возмещения причиненного вреда.

Порядок принудительного прекращения права собственности определяется земельным законодательством с учетом норм ГК РФ (ст. 284 - 287) и был рассмотрен в параграфе о прекращении права частной собственности на земельные участки. Основное отличие в порядке прекращения права собственности от прекращения иных прав на земельный участок заключается в возмездном характере первого. Собственнику выплачивается сумма, вырученная от продажи изъятого земельного участка.

Дата добавления: 2015-05-31