Парламент. Государственные органы Союза

Государственные органы Союза

Учитывая, что по форме правления Индия — парламен­тарная республика, мы начинаем рассмотрение системы союз­ных государственных органов с Парламента, хотя в Конститу­ции регулирование этой системы начинается с органов испол­нительной власти, что, видимо, не случайно.

Индийский Парламент, подобно британскому, состоит из трех частей: Президента, Совета штатов и Народной палаты (ст. 79 Конституции). Предполагается, что Народная (нижняя) палата (Лок сабха) выражает интересы федерации в целом, а верхняя палата — Совет штатов (Раджья сабха) представляет в Парламенте субъектов федерации.

Компетенция Парламента в Конституции целостным образом не описана. Лишь в ряде статей содержатся указания на более подробное регулирование соответствующего вопроса законом Парламента. Это вообще типично для вестминстер­ской модели, которая исходит из того, что Парламент может рассматривать и разрешать любой вопрос государственной жизни. В то же время Конституция предусматривает, что ряд вопросов может решаться лишь путем издания Парламентом закона или на основе такого закона. Совокупность конституци­онных норм, содержащих такие положения, можно считать компетенцией Парламента, но она не исчерпывается этими нормами. Естественно, индийский Парламент, как и любой другой парламент, достойный этого имени, осуществляет функции нормотворчества, прежде всего законодательства, верховного распоряжения государственными финансами и конт­роля за исполнительной властью. Соответственно вопросы го­сударственной жизни он решает путем реализации указанных функций.

Формирование. Обе палаты состоят в основном из срав­нительно богатых, образованных людей, обычно принадлежа­щих к высшим кастам. Общее число депутатов Народной па­латы не должно превышать 530 представителей, избираемых прямыми выборами по территориальным избирательным ок­ругам в штатах, плюс 20 представителей, избираемых в соот­ветствии с союзным законом в союзных территориях (ст. 81). Кроме того, Президент может назначить в состав палаты двух представителей англо-индийской общины, если сочтет, что их представительство недостаточно (ст. 331). Причем из общего числа мест в палате за наиболее отсталыми слоями населе­ния, известными в Индии как списочные, или зарегистриро­ванные, племена и касты, резервируются соответственно 38 и 78 мест. Это говорит о стремлении представить упомянутые группы населения в высших органах законодательной власти, что, несомненно, является прогрессивным. 51-я поправка к Кон­ституции предусмотрела особое представительство зарегист­рированных племен, проживающих в автономных округах штата Ассам, пропорционально их доле в населении округа. Консти­туция в ст. 334 первоначально установила, что такое специ­альное представительство зарегистрированных каст и племен, а также англо-индийской общины прекратится через 10 лет, но затем этот срок неоднократно продлевался, а принятая в 1999 г. 79-я поправка продлила его с 50 до 60 лет.

О формировании Совета штатов мы рассказали чуть выше — в п. 4 § 4.

Срок полномочий Народной палаты составляет пять лет и течет со дня ее первого заседания. Истечение срока равно­значно роспуску палаты. Если же срок полномочий палаты истекает во время действия прокламации о чрезвычайном по­ложении, он продлевается законом не более чем на один год каждый раз и в любом случае должен завершиться не по­зднее чем через 6 месяцев по прекращении действия прокла­мации. Палата может быть распущена Президентом досрочно с назначением новых выборов. В отличие от Народной палаты Совет штатов не может быть распущен.

Организация. Двухпалатная структура индийского Парламента характеризуется слабым типом верхней палаты. Круг ведения обеих палат в принципе одинаков.

Каждая палата имеет своих должностных лиц.

Председателем Совета штатов является по должности Вице-президент Индии. Из своего состава палата выбирает заместителя председателя, которого может после предупреж­дения не менее чем за 14 дней сместить решением большин­ства своего фактического состава. Вице-президент или заме­ститель председателя Совета штатов не могут председатель­ствовать на заседании палаты, на котором рассматривается вопрос об их смещении с должности. Вице-президент может в таком случае выступать на заседании палаты, но не может голосовать.

Народная палата избирает из своего состава спикера и его заместителя. Смещение их производится в том же порядке, что и смещение руководящих должностных лиц Совета шта­тов, с той лишь разницей, что спикер вправе голосовать по первой инстанции по вопросу о своем смещении. Если Народ­ная палата распущена, спикер сохраняет полномочия до пер­вого заседания новоизбранной палаты.

Каждая палата имеет свой секретариат, причем палаты могут учреждать должности, носители которых обслуживают обе палаты. Статус аппарата палат и его должностных лиц регулируется законом, однако Президент может после кон­сультации с председателями палат издавать по этому вопросу правила, имеющие ту же силу, что и закон. Хотя такое пол­номочие Президента и выглядит несколько странно, приходится вспомнить, что индийский Президент — не только орган исполнительной власти, но и часть Парламента.

Статус парламентариев. Им запрещено совмещать мандат в обеих палатах Парламента, а также в Парламенте и в палате легислатуры штата. Если парламентарий без разре­шения палаты отсутствует на ее заседаниях в течение 60 дней, палата может объявить его мандат вакантным. В этот срок не включаются периоды, когда заседания палат были отложены или отсрочены более чем на четыре последующих дня. Член любой палаты Парламента может подать председателю пала­ты собственноручное заявление об отставке, и если председа­тель это заявление принял, мандат становится вакантным. От­казать в принятии заявления председатель палаты может лишь, если получит и проверит информацию о том, что заявление не было добровольным или подлинным.

Парламентарий подлежит дисквалификации и теряет ман­дат, если:

— занимает оплачиваемую должность на службе Прави­тельства Индии или штата, иную чем должность министра или другая, не влекущая в силу закона дисквалификации;

— объявлен компетентным судом душевнобольным;

— является банкротом, не восстановленным в правах;

— не состоит в гражданстве Индии или добровольно при­нял гражданство иностранного государства либо любым обра­зом признал лояльность или верность иностранному государству;

— дисквалифицирован законом или на основе закона.

Споры относительно дисквалификации по этим основани­ям окончательно разрешаются Президентом, который перед принятием решения запрашивает заключение Избирательной комиссии и решает в соответствии с ее заключением.

В 1985 г. 42-й поправкой в Конституцию было включено X приложение, предусмотревшее дисквалификацию на осно­вании дефекции (отступничества). Согласно этому приложе­нию член палаты (это относится и к членам палат легислатур штатов), избранный как член политической партии либо при­соединившийся к ней после избрания, дисквалифицируется, если добровольно отказался от членства в этой партии либо голосует или воздерживается от голосования в палате вопреки указаниям партии и без ее предварительного разрешения и такое поведение не прощено ему в течение последующих 15 дней. То же относится к назначенным парламентариям, со­стоявшим в партии на дату назначения или вступившими в нее в течение шести месяцев после принесения присяги. Дисквалификация не имеет места, если парламентарий принад­лежит к группировке, составляющей не менее 1/3 представи­тельства партии в палате и отколовшейся от первоначальной партии с образованием самостоятельной партии. Она также не имеет места в случае слияния партий, если парламентарий не поддержал такое слияние. Дисквалификации не подлежат пар­ламентарии, избранные на руководящие должности в палате, если непосредственно перед избранием или в силу избрания отказались от членства в партии, даже если, перестав быть должностными лицами палаты, не восстановились в партии. Спо­ры относительно дисквалификации окончательно разрешаются председателями палат, а если спор касается самого председа­теля, то специально избранным палатой ее членом. Суды в данных делах юрисдикции не имеют.

Согласно Конституции и регламентарным положениям в Парламенте гарантируется свобода слова. Ни один парламента­рий не должен привлекаться к судебной ответственности за свои высказывания и голосование в Парламенте или парламентском комитете, равно как никто не подлежит ответственности за публикацию палатой или с ее разрешения любого отчета, до­кумента, сведений о голосовании или ходе заседаний.

Жалованье и денежное содержание парламентариев оп­ределяется законом.

В зависимости от партийной принадлежности члены обе­их палат группируются по партийным фракциям. Каждая из них имеет своего лидера и "кнутов" — партийных организа­торов, обеспечивающих партийную дисциплину, явку на засе­дания палат, в которых фракция заинтересована, и единооб­разное голосование.

Общая процедура. Согласно ст. 85 Конституции Президент время от времени созывает каждую палату Парла­мента на сессию, устанавливая для этого время и место, с тем чтобы интервал между последним заседанием предыдущей сес­сии и первым заседанием новой не превышал 6 месяцев. Он может также отсрочить заседания одной из палат или обеих, равно как и распустить Народную палату, причем Конститу­ция не устанавливает для этого никаких ограничений.

Кворум в каждой из палат составляет ¹/₁₀ всего состава палаты. Заседания действительны и в случае отсутствия ка­ких-либо парламентариев, а также в случае если в голосова­нии приняло участие неуправомоченное лицо. Все вопросы на заседаниях палат или совместном заседании обеих палат реша­ются большинством присутствующих и голосующих их членов, причем председательствующий на заседании участия в голосо­вании не принимает, кроме случаев разделения голосов поров­ну, когда его голос имеет решающее значение.

Заседания ведутся на языке хинди или английском, одна­ко председательствующий может разрешить парламентарию, плохо владеющему этими языками, выступать на его родном языке. Первоначально предполагалось, что английский язык будет использоваться для официальных целей в Индии в тече­ние 15 лет, после чего его должны были заменить хинди и другие национальные языки этой страны. Однако сложные процессы развития языков и наций трудно уложить в жест­кие рамки прогнозов. Поэтому Закон 1963 г. об официальном языке с поправками 1968 г. предусмотрел возможность использо­вания английского языка для официальных целей Союза (фор­мально вкачестве дополнительного) на неопределенное время. Как показала практика, позитивные сдвиги в замене англий­ского языка хинди и другими местными языками имеются, хотя происходят не так быстро и просто, как рассчитывали разработчики текста Конституции.

Действительность заседаний, соблюдение процедуры, дей­ствия парламентариев или парламентских чиновников по осу­ществлению их полномочий не подлежат судебному контролю.

Законодательный процесс. Билль (законопроект) вносится в любую палату, однако денежные и другие финан­совые билли вносятся только в Народную палату. Денежным биллем считается такой, который содержит только положе­ния, предусматривающие:

— установление, отмену, изменение или регулирование какого-либо налога либо прощение недоимок по нему;

— регулирование денежного займа, или дачу гарантии Правительством Индии, или изменение закона с учетом любого финансового обязательства, которое Правительство Индии при­няло или должно принять на себя;

— хранение Консолидированного фонда или Фонда не­предвиденных расходов Индии, внесение денег в эти фонды или изъятие денег из них;

— ассигнование денег из Консолидированного фонда Индии;

— отнесение любого расхода на счет Консолидированно­го фонда Индии или увеличение суммы такого расхода;

— поступление денег на счет Консолидированного фонда Индии или на публичный счет Индии, или хранение или вы­деление таких денег, или аудит счетов Союза или штата;

— любой вопрос, относящийся к изложенным.

Сомнения относительно денежного характера билля раз­решаются спикером Народной палаты.

Билль проходит в каждой из палат три чтения и считает­ся прошедшим обе палаты, если они выразили согласие с его текстом. Прохождение билля не прерывается в случае отсрочки заседаний палат. В случае роспуска Народной палаты прохож­дение билля, не одобренного ею, в Совете штатов не преры­вается. Напротив, работа над биллями, находившимися в Народ­ной палате на момент ее роспуска или одобренными ею и на­ходившимися в Совете штатов, прекращается.

Если одобренный одной палатой билль (не денежный) от­клонен другой палатой, либо палаты не пришли к согласию относительно поправок к биллю, либо другая палата не при­няла одобренный одной палатой билль в течение более 6 ме­сяцев, Президент может, если не имел места роспуск Народ­ной палаты, направить палатам послание, если они заседают, или публично объявить, если они не заседают, о своем наме­рении собрать их на совместное заседание для обсуждения и голосования билля. После этого палаты уже не могут работать над биллем, пока Президент не созовет их на совместное за­седание, причем такое заседание имеет место даже в случае, если после упомянутого обращения Президента Народная па­лата была распущена.

На совместном заседании билль с возможными поправка­ми принимается большинством от общего числа членов обеих палат, присутствующих и голосующих, после чего считается прошедшим обе палаты. При этом в билль нельзя вносить по­правки, кроме тех, которые послужили причиной отклонения его одной из палат или которые относятся к вопросам, выз­вавшим расхождение между палатами. Председательствует на совместном заседании спикер Народной палаты.

Прошедший обе палаты билль направляется Президенту, который либо объявляет о своем согласии с ним, либо отка­зывает в согласии и, если билль не денежный, возвращает его в Парламент с просьбой пересмотреть билль в целом или от­дельные его положения и предлагаемые поправки. В резуль­тате повторного рассмотрения палаты могут принять билль с поправками Президента или без них, но в любом случае Пре­зидент уже не может отказать в согласии.

Для прохождения в парламенте финансового законода­тельства предусмотрен особый порядок. Принятый Народной палатой финансовый билль направляется в Совет штатов. Вер­хняя палата обязана в течение 14 дней возвратить его со своими рекомендациями. При этом Совет штатов не может ни отклонять, ни изменять законопроект. После решения Народной палаты о принятии или отклонении рекомендаций Совета шта­тов законопроект передается на подпись Президенту. Получив одобрение Президента, законопроект становится законом.

Парламентский контроль. Народная палата осуществляет контроль над Правительством, которое несет перед ним коллективную ответственность. Эта функция может осуще­ствляться посредством использования депутатами Народной палаты права запроса, права обсуждения политики Правитель­ства, а также возможного вотума недоверия Правительству.

Что касается финансового контроля, то доклад Ревизо­ра — генерального аудитора Индии, выступающего хранителем государственной казны (см. о нем ниже — в п. 6), о проверке финансовых отчетов Союза Президент передает каждой из па­лат Парламента. Этот доклад поступает в Комиссию Народной палаты по бюджетной отчетности, в которую входят 15 ее членов и 7 членов Совета штатов. Комиссия представляет Народ­ной палате предложения по принятию соответствующих мер.

Дата добавления: 2015-08-31