Парламент. В соответствии с положениями ст

В соответствии с положениями ст. 41 Конституции Японии Парламент является "высшим органом государственной власти и единственным законодательным органом государства". Ком­петенция Парламента, вытекающая из этой его характе­ристики, в Конституции специально не определена, если не считать отдельных (достаточно многих) ее положений, пре­дусматривающих регулирование тех или иных вопросов законом. Можно, однако, сделать вывод, что японский Парламент обладает неопределенной компетенцией. Во всяком случае Парламент осуществляет законодательную власть, одобряет бюд­жет, контролирует деятельность правительства, осуществ­ляет суд в порядке импичмента в отношении тех судей, про­тив которых возбуждено дело о смещении с должности.

Состав и срок полномочий. Парламент состоит из двух палат: Палаты представителей и Палаты советников. Па­латы, в свою очередь, состоят из выборных членов, представ­ляющих весь народ. Численный состав палат, квалификации их членов и избирателей определяются законом. Выше в пре­дыдущем параграфе все это изложено. Споры относительно квалификаций членов палаты решаются палатой большинством ²/₃ присутствующих.

Члены Палаты представителей избираются на четыре года, однако в случае роспуска палаты их полномочия прекраща­ются досрочно. В этом случае новые выборы должны быть про­ведены в течение 40 дней. Члены Палаты советников избира­ются на шесть лет, причем каждые три года палата обновля­ется наполовину.

По итогам парламентских выборов 2000 г. в составе Парла­мента оказалось 35 представительниц прекрасного пола (7% об­щей численности парламентариев). Это второй самый крупный результат за всю послевоенную историю. Первый крупный успех женщин на парламентских выборах был зафиксирован в 1946 г., когда в Палату представителей были избраны 39 женщин*.

* См.: Keesing's Record of World Events. 1996. Oct. P. 41318; The Nikkei Weekly. 2000. July 3. За последние 10 лет в Японии значительно увели­чилось число женщин, занимающих ответственные должности в государ­ственных организациях и частных компаниях, а также в политических инстанциях. Среди государственных служащих на долю женщин прихо­дится 12%, а среди судей их более 8%.

Выборы Палаты представителей должны проводиться до­статочно часто из-за более короткого срока ее полномочий и возможности ее досрочного роспуска по инициативе прави­тельства. Поэтому предполагалось, что партийный состав ниж­ней палаты будет подвижным, более или менее точно отра­жающим изменения в общественной жизни. Напротив, более высокий возрастной ценз и длительный срок полномочий, час­тичная обновляемость верхней палаты Парламента, невозмож­ность ее досрочного роспуска должны были обеспечить Пала­те советников, по мысли создателей Конституции, качества консервативного противовеса нижней палате. Ожидалось, что в случае полевения общественного мнения и одобрения в ре­зультате этого законопроектов с соответствующим радикаль­ным содержанием эта палата воспрепятствует их принятию.

На практике же Палата советников сыграла значительную роль в срыве или отсрочке принятия как раз консервативного законодательства из-за того, что позиции монопольно пра­вившей на протяжении десятилетий ЛДП в этой палате ока­зались значительно слабее, чем в нижней палате.

Организация палат. Каждая палата самостоятельно избирает председателя и других своих должностных лиц, уста­навливает свои правила заседаний, процедуры внутренней дис­циплины, за нарушение которой может наказывать своих чле­нов, однако для исключения их из состава палаты требуется ре­шение большинством ²/₃ присутствующих (ст. 58 Конституции).

Закон о Парламенте к должностным лицам, избираемым на весь срок полномочий палаты, относит председателя, вице-председателя, временного председателя, председателей коми­тетов и генерального секретаря палаты. Из них только гене­ральный секретарь избирается не из числа членов Парламента. По сложившейся традиции вице-председателями палат изби­раются представители оппозиционных партий.

Формально председатель палаты обладает огромными пол­номочиями по контролю за парламентской процедурой. Практи­чески любая область парламентской деятельности находится под его контролем. Он вправе единолично определять повест­ку дня палаты, может изменить уже согласованную на проце­дурной комиссии очередность рассмотрения дел, обладает ис­ключительным правом открывать пленарные заседания пала­ты, предварительно известив об этом депутатов в специальном бюллетене. Председатель может предупредить парламентария об ответственности в случае допущения последним бестактно­сти, лишить его слова или передать вопрос о привлечении парламентария к ответственности на рассмотрение дисципли­нарной комиссии. Если посетитель на галерее для публики ме­шает проведению заседания палаты, председатель может при­казать ему покинуть помещение, а в случае необходимости отдать распоряжение парламентской полиции вывести его. Председатель вправе контролировать работу всех парламентс­ких служб, в том числе технических, посещает периодически заседания комиссий и санкционирует проведение публичных слушаний, дает свое согласие на парламентское расследова­ние деятельности отдельных парламентариев. Кроме того, он выполняет исключительно значимые представительские фун­кции, в частности ведет от имени палаты переговоры с предста­вителями другой палаты или Кабинета министров. Через него парламентарии могут потребовать от Кабинета министров со­звать чрезвычайную сессию Парламента или прислать своих представителей на заседание комиссии.

Однако демократические традиции, заложенные в конце 60-х — начале 70-х гг., внесли в полномочия председателя су­щественные коррективы. Так, при вступлении в должность он и его заместитель обязаны выйти из партии и хотя бы фор­мально обрести статус "надпартийности". Кроме того, по ста­рой, еще довоенной традиции председатель не участвует в голосовании своей палаты. В Палате советников он к тому же не принимает участия в выборах парламентских должностных лиц и Премьер-министра, за исключением случая, когда голоса разделились поровну. Следовательно, по неписаным законам председатель выполняет многочисленные деликатные функции по посредничеству между правящим и оппозиционным блоками в период парламентских неурядиц, а также между палатой и правительством в случае разногласий по важным вопросам.

Высоко ценится как правительством, так и оппозицией способность председателя взять на себя ответственность за какие-либо негативные последствия и спасти ситуацию. Види­мо, помимо демократических традиций тут необходим опреде­ленный опыт и навык в реализации национальной черты япон­цев сообща решать проблемы или, точнее, в том, чтобы "слу­жить мостом для взаимопонимания"*.

* Подробнее см.: Стрельцов Д. В. Современный японский парламент. М., 1994. С. 43—46.

Подобные качества могут лучше проявиться, если канди­дат на должность председателя обладает 6—7-кратным парла­ментским стажем. Немаловажное значение при этом имеет и процедура избрания председателя и вице-председателя: они выбираются консенсусом.

Каждая палата формирует два вида комиссий — постоян­ные и специальные. Постоянных комиссий в Палате предста­вителей в настоящее время 18. Большинство из них более или менее непосредственно связаны с работой соответствующих министерств: по вопросам внешней политики, по вопросам го­сударственных финансов, по вопросам образования, по соци­альным и трудовым вопросам, по вопросам сельского, лесного и рыбного хозяйства, по вопросам юстиции, по вопросам тор­говли и промышленности, по вопросам строительства, по воп­росам транспорта, по вопросам связи, по бюджету. Кроме того, создаются комиссии по делам Кабинета министров, по делам местной администрации, дисциплинарная, по процедуре, по исполненному бюджету, по вопросам науки и техники и по вопросам окружающей природной среды. Численность постоянных комиссий зависит от важности вопросов, лежащих в сфере их компетенции, и от численности состава палаты. В нижней палате постоянные комиссии всегда имеют больше членов по сравнению с аналогичной комиссией верхней палаты. Самая многочисленная комиссия Палаты представителей — бюджет­ная (50 членов). Комиссии по вопросам государственных фи­нансов, по социальным и трудовым вопросам, по вопросам торговли и промышленности, по вопросам сельского, лесного и рыбного хозяйства насчитывают по 40 членов.

В Палате советников 16 постоянных комиссий. Они имеют такое же наименование, что и комиссии, создаваемые в Па­лате представителей (отсутствуют только комиссии по вопро­сам науки и техники и по вопросам окружающей природной среды).

Комиссии в обеих палатах формируются пропорциональ­но представительству политических партий. При этом каждый парламентарий должен быть членом не менее одной-двух ко­миссий.

Специальные комиссии не имеют партнеров в лице соответ­ствующих ведомств и действуют в течение одной парламентской сессии. Они имеют право вносить собственные законопроекты по вопросам своей компетенции.

Закон о Парламенте разрешает председателю и вице-пред­седателю палаты, Премьер-министру и другим министрам Кабинета, заместителю генерального секретаря Кабинета ми­нистров, заместителю генерального директора канцелярии Премьер-министра и парламентским заместителям министров выйти из состава той комиссии, в которую они входили до избрания или назначения на соответствующую должность.

Председатели комиссий палат избираются их членами из парламентариев от партии, имеющей наибольшее представи­тельство. Они руководят заседаниями комиссий, следят за со­блюдением регламента, а также контролируют деятельность вспомогательного аппарата, включающего, как правило, про­фессионального консультанта и исследователей.

Статус парламентариев. Основы его определены в ст. 48—51 Конституции. Согласно им никто не может быть од­новременно членом обеих палат Парламента. Ежегодно парла­ментарии получают вознаграждение из государственной каз­ны, размер которого определяется законом и зависит от цело­го ряда факторов, таких, например, как занимаемая должность в Парламенте или правительстве. В среднем японский парла­ментарий в 1996 г. заработал (с их слов) 28,6 млн. иен (чуть больше 250 тыс. долл.). Представители оппозиции не намного отстали. Средний доход депутата-социалиста составил 24,7 млн. иен, у коммунистов — 21,7 млн. иен, что в несколько раз пре­вышает среднюю заработную плату. Помимо ежемесячного жалованья парламентарии получают единовременное преми­альное вознаграждение за полугодие, специальное пособие на почтовые, телеграфные и телефонные расходы и пособие "на изучение законопроектов". На них распространяются оп­ределенные виды социального страхования. Из средств госу­дарственного бюджета оплачивается часть организационных и представительских расходов парламентариев.

Следует отметить, что народные избранники в Японии, как и в других странах, не ограничиваются только одним жа­лованьем. Наиболее популярными "подработками" здесь счи­таются места советников при какой-нибудь фирме. Среди япон­ских парламентариев немало "многостаночников", но абсолют­ным чемпионом среди них стал Коитиро Айно, член Палаты представителей прошлого созыва от существовавшей тогда Партии новых рубежей, который одно время состоял советни­ком в штате 19 различных организаций (правда, данные дол­жны представляться по состоянию на 1 апреля!)*.

* Подробнее см.: Япония — сегодня. 1997. Окт. С. 9.

Кроме предусмотренных законом случаев, члены обеих палат не могут быть арестованы во время сессии Парламен­та. Если же кто-то из них был арестован до открытия сессии, то по требованию палаты он подлежит освобождению на пе­риод сессии. Вне пределов Парламента парламентарии не от­вечают за свои речи, высказывания и голосование в палате.

Палата согласно части второй ст. 58 Конституции может наказывать своих членов за нарушения дисциплины и даже исключать их из своего состава, для чего требуется решение не менее ²/₃ присутствующих членов палаты.

Каждый член Парламента имеет право нанимать двух по­мощников, ему предоставляется специально оборудованный ра­бочий кабинет. Депутатские группы имеют возможность пользо­ваться услугами исследовательских и справочных служб.

Парламентарии объединяются в партийные фракции.

Общая процедура Парламента в основе своей опре­деляется положениями ст. 52—57 Конституции. Очередные сес­сии его созываются один раз в год. Кабинет министров может созвать чрезвычайную сессию по своей инициативе и обязан сделать это по требованию членов одной из палат.

Закон о Парламенте устанавливает, что очередная сессия длится в течение 150 дней. Чрезвычайная или специальная сессии созываются на срок, определяемый соглашением палат в их соответствующих резолюциях. Если же палаты не придут к единому мнению о сроке созыва чрезвычайной или специ­альной сессии или если Палата советников не примет указан­ную резолюцию, действует решение Палаты представителей.

В случае досрочного роспуска Палаты представителей Пар­ламент подлежит созыву в течение 30 дней после выборов. Роспуск Палаты представителей влечет прекращение заседа­ний и Палаты советников, однако при крайней необходимости в интересах страны Кабинет министров может созвать в пери­од отсутствия Палаты представителей чрезвычайную сессию Палаты советников. На этой сессии может быть постановлено о временных мерах, которые утратят силу, если не будут одоб­рены Палатой представителей в течение 10 дней после откры­тия следующей сессии Парламента.

Кворум для заседаний палаты составляет ¹/₃ общего чис­ла ее членов. Кроме оговоренных в Конституции случаев, ре­шения палаты принимаются большинством присутствующих ее членов, а при равенстве голосов решает голос председатель­ствующего. По требованию не менее 1/5 присутствующих чле­нов палаты проводится поименное голосование с указанием в протоколе заседания, как проголосовал каждый из парламен­тариев. Вообще-то используются три формы голосования:

— голосование вставанием;

— голосование бюллетенями — тайное, когда голосующие опускают в урну бюллетени белого цвета, голосуя "за", или голубого — "против", или поименное, когда голосующие при­крепляют к бюллетеню табличку со своей фамилией;

— голосование "невозражением", когда председатель спра­шивает парламентариев, кто из них возражает против пред­лагаемого решения. Если таковых нет, решение принимается, если есть — прибегают к другой форме голосования. По сути это — принятие решения консенсусом.

Заседания — открытые, но по решению не менее ²/₃ при­сутствующих членов палаты она может провести закрытое за­седание. Протоколы открытых заседаний публикуются в спе­циальном правительственном вестнике, который поступает в открытую продажу. Протоколы закрытых заседаний считают­ся секретными.

Предварительное рассмотрение вопросов ведется обычно в комиссиях. По завершении рассмотрения законопроекта или иного вопроса комиссия обязана представить через своего пред­седателя доклад председателю палаты о результатах работы комиссии и протокол заседания. При этом мнение партийного меньшинства комиссии, поддержанное не менее чем ¹/₁₀ при­сутствующих членов, может быть доложено палате одним из представителей меньшинства вслед за докладом председателя. В этом случае председателю палаты представляется краткий письменный доклад, отражающий позицию меньшинства, со списком сторонников. Председатель палаты может установить время для доклада мнения меньшинства. Письменный доклад помещается также в стенограмме заседаний палаты вместе с докладом комиссии.

Как правило, заседания комиссии делятся на два типа: рабочие заседания и общие заседания. На заседаниях первого типа, на которых обсуждаются наиболее важные вопросы, обычно присутствуют министры Кабинета (иногда сам Пре­мьер-министр), высокопоставленные правительственные чи­новники. На общих заседаниях, рассматривающих более мел­кие вопросы или "шлифующих" уже принятые важные ре­шения, участвуют министры, их парламентские заместители, чиновники более низкого ранга.

Комиссии также проводят открытые заседания с допуском представителей средств массовой информации. Публичные заседания обязательны при обсуждении бюджета и законопро­ектов, касающихся налогов. Стенограммы заседаний комиссий распространяются лишь среди парламентариев, хотя чисто формально они не относятся к разряду закрытых документов.

Законодательный процесс. Основы его весьма не­полно изложены в ст. 59—61 Конституции, но подробно он урегулирован регламентами палат Парламента.

Правом законодательной инициативы обладают парла­ментарии и Кабинет министров. Законопроекты, как правило, могут быть внесены в любую палату. Разумеется, парламента­рии вносят их в ту палату, членами которой состоят. Законода­тельная инициатива парламентариев характеризуется некото­рыми требованиями. Парламентарий, желая внести законопро­ект, должен заручиться письменной поддержкой соответственно 10 советников или 20 представителей, сопроводить предлагае­мый документ письменным обоснованием, соблюсти установ­ленные сроки подачи и т. д. Для законопроектов, связанных с бюджетом, требуется минимальная поддержка соответствен­но 20 советников или 50 представителей. Как указывают многие исследователи, требование групповой инициативы парла­ментариев вызвано главным образом фракционной раздроб­ленностью палат японского Парламента. Следует отметить, что помимо некоторого неудобства, связанного со сбором подпи­сей в поддержку вносимого в палату законопроекта, подобный порядок осуществления законодательной инициативы имеет ряд преимуществ. Прежде всего он способствует сокращению чис­ла так называемых "любительских" законопроектов, которые зачастую, кроме стремления их автора привлечь к себе вни­мание, ничего не содержат. Кроме того, коллективная под­держка усиливает чувство ответственности законодателей.

Законом о Парламенте установлен ряд мер, направлен­ных на рационализацию законодательной инициативы и повы­шение взаимной ответственности участников законодательно­го процесса: если Кабинет министров представит в любую из палат Парламента законопроект или другой документ, то она в течение пяти дней обязана направить его другой палате для предварительного рассмотрения. Если палата или ее комиссия уже приступили к рассмотрению правительственного законо­проекта, то Кабинет может отозвать или дополнить такой до­кумент только с согласия палаты. Если любая из палат уже приняла решение по представленному исполнительной влас­тью документу, то Кабинет не имеет права ни отозвать его, ни внести в него поправку.

Обсуждение законопроекта в палате. После внесения за­конопроекта в любую из палат председатель палаты, в кото­рую он представлен, передает документ на рассмотрение со­ответствующей комиссии. Дальнейшее прохождение проекта закона через палату возможно тремя путями:

1. Законопроект до вынесения на пленарное заседание палаты сразу поступает в постоянные или специальные комис­сии. Это классический путь, характерный для подавляющего большинства законопроектов. Здесь сначала заслушивают ав­торов проекта, затем выступают с вопросами парламентарии от различных политических партий. В случае необходимости на заседание комиссии приглашаются эксперты по данной про­блеме.

Для изучения отдельных вопросов, связанных с законопро­ектом, комиссии могут создавать подкомиссии. Затем происхо­дит обсуждение документа членами данной комиссии. В случае принятия последней положительного решения законопроект выносится на пленарное обсуждение в палату.

Комиссии подготавливают подавляющее большинство за­конопроектов. Это вызвано прежде всего необходимостью всесторонне и детально обсудить все их положения. Силами одних (парламентариев это сделать подчас весьма затруднительно, а представителям предпринимателей, профсоюзов, академических кругов, других заинтересованных сторон регламенты палат запрещают находиться в зале, где проходит пленарное заседание палаты. Кроме того, детальное обсуждение документов требует значительной траты времени, а официальные заседания палат связаны жесткими рамками повестки дня и соблюдением предписанной процедуры. Для работы комиссий ничего подобного не требуется. Наоборот, особенность их дея­тельности — это теснейшая связь с соответствующими орга­нами исполнительной власти. Очень часто состав постоянных комиссий комплектуется из парламентариев, имеющих в про­шлом опыт работы в министерствах и ведомствах, профиль которых соответствует профилю данной комиссии. Представи­тели центральной администрации наряду со специалистами и представителями общественности приглашаются на заседания соответствующих комиссий для участия в рассмотрении законопроектов*.

* См.: Макаров А. А. Политическая власть в Японии: Механизм функционирования на современном этапе. М., 1988. С. 25.

Регламенты палат предусматривают особенности участия председателей комиссий в обсуждении. В этом случае предсе­датель обязан занять кресло рядового члена комиссии и не имеет права вернуться на председательское кресло до тех пор, пока не закончится обсуждение и не будет принято решение по обсуждаемому вопросу.

2. В соответствии с требованиями регламента законопроект направляется непосредственно на пленарное заседание палаты, без обсуждения в комиссиях. Речь в данном случае чаще всего идет о законопроектах, выдвигаемых самими комиссиями и не требующих их дополнительного согласования. Однако иногда по этому пути идут и при проведении через палату иных, требующих безотлагательного принятия законопроек­тов. Инициатор может указать в обосновании, что законопроект не нуждается в экспертизе комиссии, но окончательное решение на этот счет принимает палата.

3. Законопроект сперва представляется на пленарном заседании, где инициатор разъясняет его цель и содержание. От имени правительства пояснения к законопроекту дает либо сам Премьер-министр, либо один из членов Кабинета министров. Законопроекты парламентариев соответственно представляют­ся их авторами, законопроекты комиссий — председателями комиссий. Последний вариант рассмотрения более характерен для принципиальных и чреватых конфронтационностью зако­нопроектов.

Премьер-министр и другие государственные министры, независимо от того, являются они членами одной из палат Парламента или нет, могут в любое время присутствовать на заседаниях любой из них для выступлений по законопроектам.

Принятие закона. Законы в принципе принимаются ре­шением обеих палат Парламента. Однако в Японии, как и в ряде других стран, в законодательном процессе нижняя пала­та имеет больший вес. Это подтверждается положениями Кон­ституции и Закона о Парламенте. Если Палата советников от­клоняет законопроект, принятый нижней палатой, то он ста­новится законом после его вторичного принятия большинством не менее ²/₃ голосов присутствующих членов Палаты пред­ставителей. В такой ситуации Палата представителей может также потребовать созыва совместного заседания палат, на котором нижняя палата вследствие своей большей численнос­ти может получить преимущество. Она может предложить и создание согласительной комиссии, в которую избираются по 10 парламентариев от каждой палаты. Кворум для принятия решений в этой комиссии составляет не менее ²/₃ ее состава. Разработанный комитетом компромиссный текст законопроекта передается на рассмотрение палат. Если комитет не в состоянии выработать компромиссный вариант или если этот вариант не утверждается обеими палатами, действует решение, принятое Палатой представителей.

Если Палата советников не проголосовала по законопро­екту в течение 60 дней после получения его от Палаты пред­ставителей (исключая время перерыва в работе Парламента), законопроект считается отвергнутым палатой. В этом случае решение может быть принято одной лишь Палатой предста­вителей в соответствии с изложенным выше.

Принятый закон подписывается компетентным государ­ственным министром и контрасигнуется Премьер-министром, после чего промулъгируется Императором от имени народа и опубликовывается. Закон должен быть опубликован в течение 30 дней и через 20 дней после опубликования вступает в силу.

Согласно ст. 60 Конституции бюджет вносится только в Палату представителей. Правом составления проекта закона о бюджете обладает только Кабинет министров. Ему же при­надлежит право законодательной инициативы по этому воп­росу. Если в ходе рассмотрения проекта закона, касающегося бюджета или вообще финансов, комиссия палаты пожелает предложить альтернативный проект или поправки к правитель­ственному документу, то Кабинету обязательно должна быть предоставлена возможность высказать свое мнение по этому вопросу. Обсуждение проекта бюджета проходит при участии Премьер-министра и прочих членов Кабинета, которые тут же дают необходимые разъяснения и отвечают на вопросы парламентариев. Если в комиссии рассматривается финансо­вый законопроект, внесенный парламентарием, председатель должен, перед тем как вынести его на голосование, предоста­вить возможность Кабинету высказать свое мнение по нему. Такое же правило должно действовать и в случае поступле­ния предложений отдельных членов комиссии, направленных на увеличение общей суммы бюджета, а также поправок к проекту, ведущих к увеличению расходов в бюджете или дру­гим способом нарушающих бюджет. В дискуссии принимают участие представители общественности. Любой гражданин мо­жет подать заявку на участие в обсуждении, а председатель бюджетной комиссии отбирает из подавших заявки несколько человек, которые и участвуют в открытом обсуждении зако­нопроекта о бюджете^*.

^* См.: Кузнецов О. А. Государственно-правовой механизм внешнеэкономи­ческих связей Японии. Канд. дисс. М., 1990: С. 73.

В отношении бюджета установлены более жесткие сроки прохождения в палатах Парламента и больший вес нижней палаты в случае несогласия верхней палаты. Если Палата со­ветников примет по бюджету решение, отличное от решения Палаты представителей, и если соглашение не будет достигну­то с помощью предусмотренного законом совместного заседа­ния обеих палат, или если Палата советников не примет окон­чательного решения в течение 30 дней, за исключением време­ни перерыва в работе Парламента, после получения бюджета, принятого Палатой представителей, решение Палаты пред­ставителей станет решением Парламента.

Та же процедура применяется согласно ст. 61 Конститу­ции к одобрению Парламентом международных договоров.

Контрольные процедуры. Обычная форма парла­ментского контроля в Японии — это о бщая дискуссия по по­литике правительства, проводимая в начале каждой сессии по докладу Премьер-министра об общей политике правитель­ства. Обсуждаются также сопровождающие этот доклад выс­тупления министра иностранных дел и министра финансов.

Важную форму парламентского контроля представляет собой интерпелляция. Право ее внесения принадлежит от­дельным членам Палаты представителей. Содержание интер­пелляции излагается в письменной форме и представляется председателю палаты. Если последний отказывается принять интерпелляцию, то парламентарий может апеллировать к пле­нуму палаты. Кабинет министров обязан в течение семи дней ответить письменно или устно на интерпелляцию.

Кроме того, обе палаты согласно ст. 62 Конституции впра­ве производить парламентские расследования по вопросам государственного управления и могут при этом требовать явки и показаний свидетелей, а также представления протоколов, позволяющих проконтролировать законность и последователь­ность тех или иных процедур, разработки документов или принятия решений.

Чтобы расследовательская деятельность не сводилась к второстепенным вопросам и заслушиванию рядовых государ­ственных чиновников, Конституция установила жесткие тре­бования по вопросам взаимоотношений с Кабинетом министров. Члены правительства обязаны присутствовать на заседаниях, если их присутствие необходимо для дачи ответов и разъяс­нений. Кроме того, специальные комиссии палат имеют право заслушивать на своих заседаниях соответствующих министров. В ряде случаев расследовательская деятельность комиссий при­водила к отставке высших должностных лиц государства и даже премьер-министров, уличенных в финансовых злоупот­реблениях и взяточничестве. Впоследствии многие из них были осуждены.

Результатом парламентского контроля может стать резо­люция недоверия Кабинету министров, выдвигаемая по ини­циативе парламентариев, а также отклонение вносимой Пре­мьер-министром резолюции о доверии правительству. В слу­чае принятия Палатой представителей резолюции недоверия или отклонения правительственного проекта резолюции дове­рия. Кабинет министров должен выйти в отставку в полном составе, если в течение 10 дней Палата представителей не будет распущена (ст. 69 Конституции). При этом Конституция не устанавливает конкретных условий и процедуры роспуска нижней палаты Парламента и порядка проведения голосова­ния о доверии Кабинету министров. Естественно, что подобная неопределенность позволяет Кабинету министров распус­кать нижнюю палату в любое удобное для себя время и тем самым иметь против Парламента, именуемого Конституцией "высшим органом государственной власти", весомое оружие постоянной угрозы.

В 1952 г. Кабинет министров, во главе которого находился Премьер-министр Иосида, распустил нижнюю палату без ка­кого бы то ни было предварительного голосования о доверии правительству. Члены Палаты представителей, срок полномо­чий которых был таким образом сокращен, обратились в Вер­ховный суд, который констатировал правовую неурегулирован­ность данной проблемы и в силу этого признал ее не подпа­дающей под юрисдикцию судебной власти.

В отличие от парламентов в других государствах японский Парламент практически не участвует в формировании других государственных органов и наделении полномочиями высших должностных лиц. Единственное исключение — назначение Премьер-министра, о чем будет сказано ниже в следующем пункте настоящего параграфа. Кроме того, Парламент вправе осуществлять процедуру импичмента в отношении судей, о чем пойдет речь ниже — см. п. 6.

Вспомогательные парламентские органы. Как и в других государствах, в Японии такие органы создаются как при Парламенте (например, исследовательская и спра­вочная службы парламентской библиотеки), так и внутри са­мого Парламента и его структурных подразделений (секрета­риаты палат, комиссий, законодательные бюро). Некоторые вспомогательные функции выполняют упоминаемые выше помощники парламентариев.

Парламентская библиотека была создана на основании Закона о национальной парламентской библиотеке 1948 г., впос­ледствии новеллизованного. В соответствии с его положениями главный библиотекарь создает в библиотеке департамент ис­следований и законодательных предположений, на который возлагаются следующие функции:

1) по запросу любой комиссии Парламента оказывать ей помощь и давать рекомендации при анализе, оценке или оп­ределении представленного на ее рассмотрение законопроекта или предложения, представленного в Парламент Кабинетом, и другую помощь для дальнейшей работы комиссии;

2) по запросу или по собственной инициативе обобщать, классифицировать, анализировать, переводить иностранное законодательство и выпускать указатели, справочники, обзоры, бюллетени и другие издания по текущему законодатель­ству и представлять их в палаты Парламента, комиссии и от­дельным парламентариям независимо от их партийной принад­лежности, связей с государственным аппаратом или приязни;

3) оказание помощи Парламенту, его комиссиям и членам в подготовке законопроектов по предварительному запросу с тем, что персонал департамента не должен ни в коем случае инициировать законопроект или настаивать на нем;

4) составлять информационные обзоры, которые могут быть полезными для других ветвей государственной власти или публики, для последующего их распространения нуждающими­ся в этом палатами Парламента, их комиссиями или членами.

Возглавляется департамент директором, которого назна­чает главный библиотекарь. Его помощник и другие сотрудни­ки департамента также назначаются главным библиотекарем безотносительно к их партийной принадлежности. Они долж­ны быть максимально объективными в своей работе и избегать каких-либо политических пристрастий или антипатий. Кроме того, главный библиотекарь назначает старших должностных лиц департамента, ведающих вопросами, которые совпадают со сферами интересов различных постоянных комиссий палат Парламента. Как видно из перечня функций, выполняемых департаментом, он призван выполнять достаточно весомую ра­боту в обеспечении качества законодательной деятельности японского Парламента.

Наподобие вспомогательных государственных органов ана­логичного уровня и профиля в других государствах он имеет высокий статус и в связи с этим не всегда может откликать­ся на запросы отдельных парламентариев. Основные его кли­енты — палаты Парламента и парламентские комиссии, от­дельные ведомства исполнительной власти, реже — объеди­нения парламентариев.

Из внутрипарламентских законодательных органов наи­большего внимания заслуживают генеральные секретариаты и законодательные бюро палат парламента. Закон о Парла­менте предписывает каждой палате иметь свой генеральный секретариат, избираемый членами каждой палаты из числа не являющихся парламентариями специалистов различных об­ластей знаний. Генеральный секретариат насчитывает десятки технических служб и более тысячи сотрудников, в том числе специальных парламентских полицейских. Он призван обеспе­чить соблюдение парламентских процедур, бесперебойное дви­жение и правильное оформление официальных документов, их регистрацию, своевременную экспертизу, отправку и т. д. Руководит работой генерального секретариата его начальник, избираемый на пленарном заседании палаты из числа наибо­лее опытных парламентских служащих. О важности этого По­ста свидетельствует и то, что его носитель по статусу при­равнивается к члену Кабинета министров. Как руководитель и управляющий делами аппарата он несет ответственность за всестороннее обеспечение работы палаты, а также скрепляет своей подписью многие официальные документы, выполняет функции главного консультанта и референта председателя палаты.

Следует иметь в виду, что в соответствии с требованиями регламента, до тех пор пока председатель палаты не избран, его функции выполняет начальник секретариата. Его влияние не сильно падает и после избрания председателя, так как срок полномочий начальника секретариата неопределенный. По этой причине начальник секретариата зачастую значительно пре­восходит председателя палаты по политическому опыту. Он становится практически незаменимым в сложных ситуациях, когда требуется нестандартное профессиональное решение.

Роль начальника секретариата особенно возрастает в пери­од парламентского кризиса. В это время именно в его окруже­нии и под его личным контролем разрабатывается сценарий поиска компромисса между противоборствующими сторонами или другие пути выхода из создавшегося затруднительного положения. Общепризнанно, что председатель палаты и его заместитель в силу своей прошлой принадлежности к опреде­ленной партии не могут восприниматься в качестве беспри­страстных арбитров. Только начальник секретариата в состо­янии обеспечить объективный подход к урегулированию кри­зисной ситуации.

Для оказания помощи парламентариям при подготовке законопроектов, а также для работы над правительственными законопроектами при каждой палате создано законодательное бюро. Оно возглавляется генеральным директором и состоит из секретарей и другого необходимого персонала. Генеральный директор законодательного бюро назначается и освобождается от должности председателем палаты с ее одобрения. Когда Парламент не на сессии, председатель палаты может самосто­ятельно принять отставку генерального директора.

Генеральный директор руководит работой законодатель­ного бюро под контролем председателя палаты. Секретари и другой персонал бюро назначаются и освобождаются от долж­ности генеральным директором с согласия председателя пала­ты и с одобрения ее комиссии по процедуре. Секретари зако­нодательного бюро работают под руководством генерального директора.

Основная проработка идей правительственных законопро­ектов осуществляется, как правило, на уровне департаментов соответствующих министерств. Разработанные ими документы направляются через руководство министерства в канцелярию Премьер-министра для общей оценки и внесения необходимых изменений. И только после этого они попадают в Парламент, где с ними работают в законодательном бюро и соответству­ющих комиссиях, как отмечалось выше. Например, разработ­кой внешнеполитических правительственных законопроектов занимается в основном министерство иностранных дел с обя­зательным участием министерства финансов и министерства внешней торговли и промышленности. В законодательном бюро каждой из палат проработкой вопросов по этой тематике за­нимаются три отдела.

Дата добавления: 2015-08-31