Место территориальных финансов в моделях финансового федерализма

Централизованной частью в финансовой системе страны являются

государственные финансы. Влияние государственных финансов на экономику

регионов проявляется в реализации функций (распределительной и

контролирующей) в рамках современной финансовой политики и финансового

механизма. Государственным финансам принадлежит ведущая роль в обеспечении определенных темпов развития всех отраслей народного хозяйства и перераспределении финансовых ресурсов между отраслями экономики и

регионами страны, производственной и непроизводственной сферами, а также формами собственности, отдельными группами и слоями населения.

На финансы влияет огромное количество факторов, которые в последние годы составляют весьма неблагоприятную для них конъюнктуру. В результате, реально осуществляемые функции финансов не реализуют возложенную на них роль в обеспечении решения экономических и социальных задач. В этих условиях государственные финансы, и, прежде всего, бюджетная система, путем соответствующего направления средств, должны обеспечить структурную перестройку экономики, ускорение научно-технического прогресса, повышение эффективности производства, и на этой основе рост жизненного уровня народа.

Важную роль в составе государственных финансов играют бюджетные взаимосвязи, которые отображены на рис. 1 [1], складывающиеся на федеральном, региональном и местном уровнях. С помощью бюджетных отношений в распоряжение государственных структур мобилизуется значительная часть национального дохода, которая затем перераспределяется между бюджетами разных уровней и является финансовой базой деятельности соответственно для федеральных, региональных и местных органов управления.

Одним из важнейших составных элементов централизованной части финансовой системы государства являются региональные финансы, которые охватывают региональные бюджеты, бюджеты административно-территориальных единиц и финансы субъектов хозяйствования, используемые для удовлетворения потребностей регионов. Региональные финансы обеспечивают финансирование широкого круга мероприятий, связанных с социально-культурным и бытовым обслуживанием населения.

Таким образом, территориальные финансы - это система

экономических отношений, посредством которых распределяются и

перераспределяются национальный доход на экономическое и социальное развитие территорий. Основной задачей региональных финансов является обеспечение комплексного развития экономики региона, финансирования отраслей непроизводственной сферы и поддержание инвестиций в производственную сферу региона.

В связи с напряженной социально-экономической ситуацией в стране, особое значение приобретает регулирующая роль региональных финансов. Это вызывает необходимость дальнейшего расширения и укрепления финансовой базы региональных органов власти, решения ряда проблем, связанных с совершенствованием методов формирования и использования финансовых ресурсов регионов.

В связи с процессом децентрализации финансов, передачей полномочий от центра в регионы, роль региональных финансов усиливается, а сфера их использования расширяется. Доходы территориальных бюджетов (региональных и местных) формируют основу территориальных финансовых ресурсов, обеспечивают материальную базу для выполнения возложенных на соответствующие органы государственной власти функций.

Поэтому реализация объективно существующей общественной потребности в регулировании социально-экономического развития отдельных, административных образований находится в прямой зависимости от устойчивости доходной базы региональных и местных бюджетов.

Для бюджетного устройства РФ как страны с федеративным государственным устройством, в состав которой входит большое количество субнациональных образований, неодинаковых по площади территории, численности населения и уровню социально-экономического развития, характерна особая значимость перераспределительной, или выравнивающей функции территориальных финансов. Одновременно с решением задачи выравнивания бюджетной обеспеченности регионов центр имеет возможность оказывать воздействие на региональную экономическую политику с помощью механизма распределения финансовой помощи региональным бюджетам.

Бюджет субъекта РФ является установленной формой образования и расходования денежных средств в целях реализации государственных задач и функций субъекта Федерации. Экономическая сущность региональных бюджетов проявляется в их функциях:

1. формирование денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением

деятельности региональных органов власти;

2. распределение и использование этих фондов между отраслями народного

хозяйства;

3. контроль над финансово-хозяйственной деятельностью предприятий,

организаций, подведомственных этим органам власти;

4. формирование механизма бюджетного регулирования.

Через механизм бюджетного регулирования выполняют свои представительские и исполнительные полномочия не только федеральные, но и региональные и местные органы власти и управления, согласуются интересы развития регионов с общенациональными интересами.

Региональный бюджет берет на себя основную тяжесть социально-

экономических затрат, которые состоят из расходов на хозяйство региона (на

промышленность, строительство, жилищно-коммунальное хозяйство, сельское

хозяйство, транспорт и проч.), на социальные нужды (образование,

здравоохранение, СМИ, культуру и искусство и т.п.), на социальное обеспечение, а также включает необходимые расходы на управление и правоохранительную деятельность.

Кроме того, региональный бюджет призван самостоятельно обеспечивать решение задач экономического управления субъектом Федерации. Основными из них являются: финансирование социально-экономического развития региона, выравнивание доходов нижестоящих бюджетов в целях исполнения норм к нормативам бюджетной обеспеченности населения, обеспечение социально-экономической стабилизации и реализация денежно-кредитной политики государства на территории региона. Таким образом, региональный бюджет является механизмом реализации функции государства по регулированию экономики региона.

Федеративное государство должно не управлять регионами, а осуществлять регулирующее воздействие: определять общие условия их самостоятельной деятельности, согласованные пропорции федерального и регионального, общенациональные приоритеты развития территорий.

Основное содержание такого регулирования составляет упорядочение территориальной организации отношений по поводу собственности, природных ресурсов и финансов. Федерализация бюджетной системы и системы налогов является важнейшей частью и завершающим звеном экономического федерализма, т.е. внутренней системы и механизма взаимодействия Российской Федерации и субъектов Федерации в сфере их экономической деятельности и их экономических интересов.

Законодательство рассматривает межбюджетные отношения как отношения между органами государственной власти разных уровней: РФ, субъектов РФ и органами местного самоуправления. Они основываются на принципах:

· распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы;

· разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы;

· равенства бюджетных прав субъектов РФ и равенства бюджетных прав муниципальных образований;

· выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;

· равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.

Федеративное устройство РФ предполагает, что и межбюджетные отношения должны строиться на основе федерализма. Сущность бюджетного федерализма сводится к законодательно установленным бюджетным правам и обязанностям двух равноправных сторон – федеральных и региональных органов власти и управления, правилам их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса.

Основными принципами бюджетного федерализма являются:

· равноправие субъектов РФ в их налоговых и бюджетных взаимоотношениях с федеральным центром;

· самостоятельность бюджетов разных уровней (закрепление за каждым уровнем власти и управления собственных источников доходов, право самостоятельно определять направления их расходования, недопустимость изъятия дополнительных доходов и неиспользованных или дополнительно полученных.

· средств в вышестоящие бюджеты, право на компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управления, право предоставленияналоговых и иных льгот за счет собственных доходов и т.д.);

· законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между органами власти и управления разных уровней;

· соответствие финансовых ресурсов каждого уровня бюджетной системы закрепленным за ним функциям;

· основанные на объективных критериях механизмы предоставления регионам финансовой помощи и территориального перераспределения бюджетных ресурсов;

· наличие оговоренных в законодательстве требований и процедур по поиску взаимоприемлемых решений по налоговым и бюджетным вопросам.

В рамках межбюджетных отношений предусматривается, что отдельные виды расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ путем включения соответствующих норм (положений) в закон о федеральном бюджете с одновременным внесением изменений в Бюджетный кодекс. Аналогичные нормы регламентируют передачу отдельных видов расходов из бюджета субъекта РФ местным бюджетам. Предусмотрен также порядок передачи собственных доходов бюджета одного уровня в бюджет другого уровня.

Средства, переданные федеральному бюджету, бюджету субъекта РФ, местному бюджету в качестве обеспечения отдельных государственных полномочий, учитываются в соответствующем бюджете как доход в форме безвозмездных перечислений.

В течение года органы законодательной и исполнительной власти не вправе принимать решений, приводящих к увеличению расходов бюджетов либо снижению (выпадению) доходов бюджетов других уровней бюджетной системы РФ, без внесения изменений и дополнений в соответствующие законы о бюджетах, компенсирующих увеличение расходов, снижение (выпадение) доходов.

Равенство бюджетов субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом означает установление единых для всех субъектов РФ нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов в их бюджеты и единого порядка уплаты федеральных на логов и сборов. Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг, нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, являющиеся основой для расчета финансовой помощи субъектам РФ из федерального бюджета, определяются на основе единой методики с учетом социально-экономических, географических, климатических и иных особенностей субъектов РФ и согласовываются с субъектами РФ до принятия закона о федеральном бюджете. Соглашения между РФ и субъектом РФ, содержащие нормы, нарушающие единый порядок взаимоотношений между федеральным и региональными бюджетами, являются недействительными и исполнению не подлежат.

Финансовая помощь из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ осуществляется в следующих формах предоставления:

дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ;

субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов;

бюджетных кредитов;

бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта РФ.

Дотации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности предоставляются при условии подписания соглашения об исполнении бюджета субъекта РФ через Федеральное казначейство РФ. Соглашение предполагает, что субъект РФ – получательэтих дотаций не имеет права:

1) ставить служащих, финансируемых из бюджета субъекта РФ, в лучшие условия (оплата труда, командировочные и пр.) по сравнению со служащими федеральных учреждений (с учетом региональных коэффициентов заработной платы);

2) предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3% расходов своего бюджета;

3) предоставлять гарантии субъекта РФ в размере, превышающем 5% расходов бюджета.

Дотации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности из федерального региональному бюджету, определяются на основе нормативов финансовых затрат по обеспечению минимальных государственных социальных стандартов.

Перечень, виды и количественные значения минимальных государственных социальных стандартов устанавливаются федеральным законом и определяются возможностями консолидированного бюджета РФ. Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг и нормативы минимальной бюджетной обеспеченности устанавливаются Правительством РФ.

Бюджеты всех уровней составляются и исполняются на основе принципа приоритетного финансирования расходов, связанных с обеспечением минимальных государственных социальных стандартов при безусловном исполнении долговых обязательств. Если не обеспечено финансирование этих стандартов на уровне минимальной бюджетной обеспеченности:

· в проект бюджета не могут быть включены расходы, не связанные с достижением этих стандартов, либо расходы, обеспечивающие финансирование отдельных стандартов выше минимального уровня при недофинансировании других при безусловном исполнении долговых обязательств;

· при исполнении бюджета не могут финансироваться расходы, не связанные с достижением этих стандартов.

Порядок предоставления и расчета конкретных размеров дотаций определяется федеральным законом. Субвенции и субсидии региональным бюджетам предоставляются на финансирование следующих целевых расходов:

- по федеральным целевым программам;

- капитальных;

- передаваемых из бюджетов других уровней;

- иных расходов.

Порядок их предоставления и расчета определяются специальным федеральным законом либо законом о федеральном бюджете. Целевые бюджетные ссуды привлекаются субъектами РФ для финансирования кассовых разрывов, обусловленных сезонным характером затрат либо сезонным характером поступлений доходов, на срок до шести месяцев на возмездных и безвозмездных условиях. Цели предоставления ссуд, условия их оплаты и возврата определяются законом о федеральном бюджете. Если ссуды не погашены до конца года, остаток непогашенной ссуды погашается за счет средств финансовой помощи, оказываемой региональному бюджету в очередном году. Если же региональный бюджет не получает финансовой помощи в очередном году, непогашенная часть бюджетной ссуды погашается за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, зачисляемых в региональный бюджет.

Порядок предоставления бюджетных ссуд из федерального

бюджета определяется Правительством РФ. Предоставление финансовой помощи бюджету субъекта РФ дает контрольному органу Минфина РФ, Счетной палате РФ право проводить проверку регионального бюджета. Проверка проводится в обязательном порядке, если субъект РФ получает помощь, превышающую 50% расходов его консолидированного бюджета.

В случаях принятия органами государственной власти субъектов РФ решений, приводящих к нарушению порядка зачисления в федеральный бюджет доходов от уплаты федеральных налогов, сборов и иных доходов, а также иным образом нарушающих положения бюджетного законодательства РФ и законодательства РФ о налогах и сборах, Правительство РФ вправе:

1) приостанавливать и уменьшать финансирование из федерального бюджета федеральных программ и мероприятий, осуществляемых на территориях соответствующих субъектов РФ, перечисление средств, предусмотренных разделом «Финансовая помощь бюджетам других уровней» функциональной классификации расходов бюджетов РФ, и иных средств федерального бюджета к перечислению в бюджеты субъектов РФ, а также предоставление

бюджетных ссуд и бюджетных кредитов;

2) приостанавливать перечисление доходов от уплаты федеральных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ;

3) приостанавливать поставку продукции, поступающей централизованно из государственных ресурсов.

Правительство РФ вправе направить средства, высвобождаемые по названным основаниям, на оказание дополнительной финансовой помощи бюджетам субъектов РФ в связи со сложной социально-экономической ситуацией в субъектах РФ.

Система межбюджетных взаимоотношений включает отношения не только между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, но и внутри субъектов РФ – между региональными и местными бюджетами. Бюджетный кодекс предусматривает, что из регионального местному бюджету может предоставляться финансовая помощь в виде:

- предоставления средств на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований с целью финансирования минимальных социальных стандартов, ответственность за финансирование которых возложена на органы местного самоуправления. Эта помощь осуществляется из фондов финансовой поддержки муниципальных образований субъектов РФ, образуемых в бюджетах субъектов РФ;

- субвенций на финансирование отдельных целевых расходов;

- бюджетных ссуд из бюджета субъекта РФ на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении местного бюджета;

- иных форм, предусмотренных законодательством субъекта РФ.

Порядок предоставления и расчет финансовой помощи в перечисленных формах на выравнивание уровня социально-экономического развития определяются специальным законом субъекта РФ либо законом субъекта РФ о бюджете. Предусмотрен также порядок осуществления необходимых проверок.

Финансовая помощь местным бюджетам может поступать также из федерального бюджета. Она предоставляется на финансирование целевых расходов предусмотренных федеральными целевыми программами либо федеральными законами.

1.2 СУЩНОСТЬ И ПРАВОВАЯ ОСНОВА ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ.

Федеративное государственное устройство России предполагает наличие двух уровней власти: федерального и территориального. Органы власти каждого уровня для осуществления своих функций обеспечиваются определенными финансовыми ресурсами. Источниками этих ресурсов являются государственные финансы соответствующего уровня, в основном, федеральный бюджет и территориальные бюджеты соответственно, а также средства внебюджетных фондов и кредитные ресурсы.

В последние десятилетия во многих государствах наблюдается регионализация экономических и социальных процессов. Все в большей мере функции регулирования этих процессов переходят от центральных уровней государственной власти к территориальным. Поэтому роль территориальных финансов усиливается, а сфера использования – расширяется, величина их растет и во многих странах составляет превалирующую часть финансовых ресурсов государства.

Через территориальные финансы государство активно проводит социальную политику. На основе предоставления территориальным органам власти средств для их бюджетов осуществляется финансирование муниципального народного образования, здравоохранения, коммунального обслуживания населения, строительства, содержания дорог, мероприятия по внутренней безопасности, правопорядку, охране окружающей среды и др. При этом круг финансируемых мероприятий расширяется.

Таким образом, к территориальным финансам можно отнести средства бюджетов субъектов федерации, муниципальных образований, территориальных внебюджетных фондов и т. п., которые обеспечивают финансирование социально-культурных мероприятий в регионах, коммунально-бытовое обслуживание населения и осуществление мероприятий по некоторым другим направлениям.

Из этого следует, что территориальные финансы - это система экономических отношений, посредством которой распределяется и перераспределяется национальный доход, фонд денежных средств, используемых на экономическое и социальное развитие территорий.

Сущность территориальных финансов проявляется в их функциях. Территориальные финансы – это одна из составных частей финансов государства. Следовательно, на них переносится часть функций государственных финансов. Различные экономисты выделяют разное количество таких функций (как и в случае с государственными финансами). К основным функциям, которые выделяются во всех источниках, относятся:

· Распределительная функция, т. е. с помощью территориальных финансов распределяется и перераспределяется стоимость валового внутреннего продукта с целью обеспечения территорий финансовыми ресурсами.

· Контрольная функция, которая позволяет контролировать пропорции в распределении средств между центральными и местными органами власти, формирование территориальных фондов денежных средств, достаточность финансового обеспечения территорий, эффективность использования денежных средств и т. п.

Иногда к этим функциям добавляют еще две:

· Стимулирующую функцию, которая проявляется в том, что, маневрируя различными финансовыми инструментами, государство, территориальные органы власти и органы местного самоуправления создают условия для ускоренного развития определенных отраслей и производств и этим способствуют решению актуальных для общества проблем.

· Фискальную функцию, которая связана с изъятием части доходов организаций и граждан в пользу государства в виде налогов и сборов через систему региональных и местных бюджетов.

Однако эти две функции необязательно рассматривать отдельно – их можно включить в состав распределительной функции. Действительно, стимулирующую функцию финансы выполняют лишь после распределения средств по некоторым направлениям, т. е. выполнение этой функции можно считать лишь последствием выполнения распределительной функции. Фискальная функция может рассматриваться как частный случай распределительной функции, т. к. органы власти разного уровня также являются субъектами хозяйствования.

С помощью территориальных финансов государство осуществляет выравнивание уровней экономического и социального развития территорий, которые в результате исторических, географических, военных и других условий отстали в своем экономическом и социальном развитии от других районов страны. Для преодоления такой отсталости разрабатываются региональные программы. Средства на их осуществление формируются за счет источников доходов бюджетов соответствующих административно-территориальных единиц, а также налогов. При этом территориальным бюджетам выделяются отчисления от федеральных налогов, субвенции на определенные цели.

Правовой стороной территориальных финансов являются законодательные акты, изданные в России с 1991 г.

Правовой основой функционирования финансов являются налоговый кодекс РФ, устанавливающий систему налогов и сборов, а также общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации; бюджетный кодекс РФ, который устанавливает общие принципы бюджетного законодательства РФ организации и функционирования бюджетной системы РФ, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в РФ, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства. А также законодательные акты – федеральные законы, инструкции, уставы территорий и др.

Бюджетные права субъектов Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделены бюджетными правами в соответствии с Конституцией РФ и Бюджетным кодексом РФ. Субъекты Российской Федерации вправе издавать свои законодательные акты, регламентирующие бюджетные правоотношения на подведомственной территории.

В области регулирования бюджетных правоотношений к ведению субъектов Российской Федерации относятся:

· Установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов субъектов РФ, утверждения и исполнения региональных бюджетов, осуществление контроля за их исполнением и утверждения отчетов об исполнении бюджетов субъектов РФ;

· Составление и рассмотрение проектов бюджетов РФ и консолидированных бюджетов субъектов РФ, утверждение и исполнение бюджетов субъектов РФ, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении бюджетов РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

· Распределение доходов от региональных налогов и сборов, иных доходов субъектов РФ между бюджетом субъекта РФ и местными бюджетами;

· Определение порядка направления в бюджет субъекта РФ доходов от использования собственности субъекта РФ, доходов от налогов и сборов субъектов РФ, иных доходов бюджета субъекта РФ;

· Предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта РФ местным бюджетом;

· Установление порядка и условий предоставления бюджетных кредитов;

· Определение перечня и порядка осуществления государственных внутренних заимствований субъектов РФ;

· Осуществление государственных внутренних и внешних заимствований субъекта РФ и управление государственным долгом РФ.

Представительные органы субъектов РФ вправе вводить региональные налоги сборы, устанавливать размеры ставок по ним и вводить налоговые льготы в пределах прав, предоставленных налоговым законодательством Российской Федерации.

Органы исполнительной власти субъектов РФ могут предоставлять налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджеты субъектов РФ в пределах лимитов предоставления налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, определенных законами субъектов РФ о бюджете. Вместе с тем органы исполнительной власти субъектов РФ вправе предоставлять отсрочки или рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджеты субъектов РФ в части суммы федерального налога или сбора, поступающего в бюджет субъекта РФ, только при отсутствии задолженности по бюджетным ссудам бюджета субъекта РФ перед федеральным бюджетом и соблюдении предельного размера дефицита бюджета субъекта РФ и размера государственного долга субъекта РФ, установленных Бюджетным кодексом РФ.

Важным этапом в формировании законодательных основ финансов стал вышедший Федеральный закон № 126 "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" от 25 сентября 1997 г. с изменениями на 28 декабря 2004 года. Настоящий Федеральный закон определяет основные принципы организации местных финансов, устанавливает источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.

Закон регламентирует порядок формирования и использования финансовых ресурсов местного самоуправления, финансовых взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти, субъектами хозяйствования и финансово-кредитными институтами, разграничения доходов и расходов между бюджетами. В статье закона "Местные финансы" определены состав местных финансов.

Местные финансы включают средства местных бюджетов, местные внебюджетные и валютные фонды, средства, мобилизуемые на финансовом рынке. Формирование и использование местных финансов осуществляется на принципах самостоятельности этих финансов, государственной финансовой поддержки, гласности формирования и использования финансовых ресурсов.

В законе определяется участие органов государственной власти в развитии местных финансов, выражающееся в регулировании местных бюджетов: распределении средств, выделяемых для финансирования федеральных и региональных программ между муниципальными образованиями. Особое внимание в законе уделяется процессу формирования и использования местных бюджетов как основной финансовой базы муниципальных образований. Устанавливается, что каждое муниципальное образование имеет право на собственный бюджет и получение в процессе бюджетного регулирования средств за счет источников федерального бюджета и региональных бюджетов.

В закон включены статьи, регламентирующие вопросы формирования доходной части местных бюджетов, их взаимоотношений с федеральным и региональным бюджетами.

Дата добавления: 2015-08-31