Онирования эффективной налоговой системы

ПРОБЛЕМЫ БЮДЖЕТОВ СУБЬЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

Экономические взаимоотношения между федерацией и ее субъектами, а также органами местного самоуправления неизбежно испытывают влияние многообразных исторических, географических, политических и иных факторов.

Исследование механизма реализации интересов субъектов бюджетного устройства РФ и противоречий возникающих между ними, невозможно без учета регионального фактора. Очевидными "субъектами децентрализации»" являются органы государственной власти субъектов РФ. Бюджетно-налоговую децентрализацию следует понимать как регламентируемую форму параллельной реализации единых правил построения внутригосударственных бюджетных и налоговых подсистем (региональных и муниципальных) и организационного рассредоточения отдельных технологических стадий бюджетного процесса (например, обособления казначейского исполнения бюджета) и процесса налогового по различным уровням государственно-территориального устройства.

Несогласованность территориально опосредованных доходов и расходов общественного сектора не только создает множество проблем политического и социального характера, но и существенно снижает эффективность бюджетно-налоговой децентрализации, и как следствие специфика "российского перекоса»" в соотношении регионов-"доноров»" и регионов-"реципиентов»". Данный дисбаланс, наложившийся на реальность российского федерализма, в значительной степени предопределил специфику принятой модели "бюджетного федерализма»", ее несовершенства и попытки реформирования.

В развитие конституционного принципа разграничения предметов ведения РФ и ее субъектов Бюджетный кодекс (ст. 84-87) выделяет области исключительной расходной компетенции каждого их трех уровней бюджетной системы (федерального, регионального и местных бюджетов), а также расходы совместного ведения. При этом разграничение расходной компетенции, закрепленное в Бюджетном кодексе, как сложившееся на практике, не совпадает с тем разграничением, которое установлено в Конституции.

Для бюджетного устройства РФ как страны с федеративным государственным устройством, в состав которой входит большое количество субнациональных образований, неодинаковых по площади территории, численности населения и уровню социально-экономического развития, характерна особая значимость перераспределительной, или выравнивающей функции национального бюджета. Одновременно с решением задачи выравнивания бюджетной обеспеченности регионов центр имеет возможность оказывать воздействие на региональную экономическую политику с помощью механизма распределения финансовой помощи региональным бюджетам.

Устойчиво сохранялись значительные различия между субъектами Федерации по реализуемой ими бюджетной политики. Данную ситуация возможно проанализировать на основе выделения наиболее характерных индикаторов, которыми могут являться:

- расходы на ЖКХ в расчете на душу населения с учетом региональных различий предельной стоимости услуг ЖКХ в федеральных стандартах;

- доля социальных расходов (образование, культура, здравоохранение и т.п.) в их общей сумме, которые показывают социальную ориентированность региональных бюджетов;

- отношение текущих расходов на сельское хозяйство к объему сельскохозяйственного производства, показывающее масштабы поддержки этой отрасли.

Отсутствие четкой системы разделения расходных полномочий и функций между властями разных уровней, перегруженность региональных и особенно местных бюджетов финансовыми обязательствами, возложенными на них решениями вышестоящих властей, не стимулирует процессы оптимизации бюджетных расходов. Низкая налоговая самостоятельность, зависимость от отчислений федеральных налогов уменьшают ответственность региональных и местных властей за состояние бюджетной сферы и экономики региона.

Развитие бюджетного федерализма зависит не только от экономических, но и от политических условий. Принципиальное значение имеет становление подлинно демократических институтов власти, преимущества бюджетной децентрализации определяются способностью государственных и муниципальных органов адекватно отражать предпочтения населения с учетом их территориальной дифференциации. Следовательно, важную роль играют навыки демократического осуществления власти, степень вовлеченности граждан в решение местных проблем и реальная мера влияния избирателей на политику налогообложения и бюджетных расходов.

Необходимость централизации государственных финансовых ресурсов в рамках федерального казначейства обусловлена нарастанием кризисных явлений в экономике страны и ухудшением состояния федерального бюджета, вызванного, с одной стороны, отсутствием реальных возможностей существенного роста бюджетных поступлений, с другой, - невозможностью обеспечить качественное сокращение государственных расходов3.

Как показывает практика фактическое преобладание неформальных методов принятия решений в бюджетной сфере и определяющая роль неофициально исторически сложившихся отношений между финансовыми органами различного уровня в значительной степени обусловливают затяжной и глубокий кризис поразивших государственный сектор страны проблем.

Попытки федерального центра вынужденно консолидировать часть общественных ресурсов, поступивших от всех субъектов децентрализации, и перераспределении этих средств как мер выравнивания редко когда приводили к усилению ресурсного потенциала регионов - "субъектов децентрализации»", и как следствие не результативность политики централизованного выравнивания приводит к снижению общей эффективности функционирования системы, искусственно устраняя внутрисистемную соревновательность.

Анализ показывает, что функциональная модель организации региональных органов власти определяет не только общую схему межбюджетных отношений внутри субъекта Федерации: от выбора модели зависят основные параметры межбюджетных отношений - распределение расходных полномочий между уровнями власти, закрепление доходных источников, перспектива формирования бюджета развития, потребности в распределении финансовой помощи. Многообразие бюджетных схем свидетельствует также о том, что на уровне субъекта Федерации межбюджетные отношения не ограничиваются только отношениями между региональным бюджетом и местными бюджетами первого уровня. Внедрение основных элементов методики межбюджетного регулирования необходимо осуществлять в следующей последовательности: разграничение расходных полномочий и доходов между региональным и местным уровнем; закрепление на долгосрочной основе единых нормативов отчислений от регулирующих налогов за всеми или почти всеми муниципальными образованиями; целевое финансирование переданных полномочий (мандатов) через субвенции; нормализация процесса распределения финансовой помощи, т.е. установление четкой последовательности этапов принятия решений и использование единой методики расчета трансфертов, закрепленной региональным законодательством.

Одна из основных функций бюджета органов власти субъектов Федерации заключается в перераспределении доходов внутри региона от высокообеспеченных муниципалитетов в муниципалитеты с недостаточной бюджетной обеспеченностью. С помощью установления единых нормативов отчислений от регулирующих налогов на федеральном уровне невозможно решить проблему формирования стабильной доходной базы. Это определяет необходимость нормативной формализации принципов взаимоотношений между региональными и муниципальными бюджетами с тем, чтобы устранить субъективизм в принятии решений относительно установления дифференцированных ставок закрепления доходов от регулирующих налогов и выделения дотаций из региональных бюджетов.

В рамках отдельного региона не имеет значения избранный способ межбюджетного выравнивания - дифференцирование ставок отчислений поступлений регулирующих налогов или финансирование путем выделения дотаций либо трансфертов из фонда финансовой поддержки муниципальных образований. Основными критериями для оценки того или иного способа выравнивания должны являться прозрачность и единообразие для всех муниципальных образований региона, причем основные принципы схем выравнивания и модельные методики должны быть согласованы во взаимодействии регионального и федерального уровней.

Ключевым вопросом при закреплении в федеральном законодательстве подобной схемы финансирования потребностей муниципальных образований является определение расходных потребностей муниципалитетов, а также их доходного потенциала.

По уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, однако формально сохраняет крайне высокую централизацию налогово-бюджетных полномочий. Бюджеты субъектов Федерации и особенно местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования. Установленные федеральным законодательством крайне ограниченные налогово-бюджетные полномочия органов власти субъектов федерации и органов местного самоуправления позволяют перекладывать политическую и финансовую ответственность за сбалансирование территориальных бюджетов и состояние социальной сферы на федеральный центр.

Налогово-бюджетные взаимоотношения между федеральными, региональными (субъекты Федерации) и местными органами власти и управления (межбюджетные отношения) являются одним из ключевых факторов экономического и политического развития России. Эффективная система межбюджетных отношений должна обеспечивать для региональных и местных властей стимулы повышать качество предоставляемых населению бюджетных услуг, ответственно управлять общественными финансами с учетом нужд и запросов местного населения, поддерживать экономическое развитие при оптимальном использовании налогового и ресурсного потенциала территорий.

Проанализировав динамику изменения параметров бюджета за последние четыре года и рассмотрев аналитические отчеты по исполнению бюджета за эти года можно сделать вывод о том что, существенными проблемами территориального финансирования являются следующие:

1. Необеспеченность региональных и местных бюджетов собственными стабильными и значительными источниками финансирования при существенном усилении реальных властных полномочий субъектов федерации.

2. Нехватка денежных средств в бюджетах муниципалитетов приводит к вынужденному отказу от финансирования большинства бюджетных расходов, не относящихся напрямую к сфере жизнеобеспечения.

3. Налоговая система не стимулирует повышение платежной дисциплины. Кроме того, использование метода учета производства продукции и дохода по поступлению выручки на расчетный счет привело к стремлению предприятий не получать средства в оплату поставленной продукции на расчетный счет, а использовать разнообразные схемы обналичивания и утаивания этих средств.

4. Также снизилась дисциплина межбюджетных платежей – власти всех уровней получили множество поводов для взаимных претензий, а значительное число граждан оказались без гарантируемого государством социального минимума.

5. Бюджеты территорий и муниципалитетов перегружены финансовыми обязательствами, возложенными на них вышестоящими уровнями власти без предоставления источников финансирования, а сфера «совместного финансирования» остается еще слишком широкой. В отличие от разделения доходных источников разграничение расходных полномочий до сих пор находится практически вне нормативно-правового регулирования, базируясь на унаследованных от советской практики подходах.

6. Слабая собираемость налогов и узкая база налогообложения.

7. Налогоплательщик и налоговые органы поставлены в неравное положение. В частности, крайне затруднена защита прав налогоплательщиков через обычные суды по причине их перегруженности и отсутствия у судей специальных знаний.

ГЛАВА 3. Основные направления совершенствования формирования бюджетов.

Проанализировав систему финансирования, выделим три категории проблем:

1. Формирование и функционирование эффективной налоговой системы;

2. Создание условий для эффективного выполнения полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;

3. Обеспечение надежности и прозрачности финансовой системы.

ЗАДАЧА 1

пути решения проблем Формирования и функци-

Эффективная налоговая система (включающая как основные элементы налогообложения, так и процедуры налогового администрирования) должна соответствовать следующим основным требованиям.

Во-первых, учитывая, что за счет налоговых поступлений формируется более 70% доходов бюджетной системы Российской Федерации, налоговая система должна обеспечивать устойчивое формирование бюджетных доходов, необходимых для исполнения расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также осуществление Федеральной налоговой службой и ее территориальными органами функций главного администратора доходов соответствующих бюджетов.

Во-вторых, уровень и структура налоговой нагрузки не должны ухудшать условия для экономического роста, искажать условия конкуренции, препятствовать притоку инвестиций. В современных условиях налоговая политика является одним из наиболее значимых инструментов для повышения конкурентоспособности и диверсификации структуры экономики Российской Федерации

В-третьих, администрирование налоговых платежей должно исходить из минимизации связанных с ним издержек бизнеса за счет совершенствования налогового учета и отчетности, устранения неопределенности, пробелов и внутренних противоречий налогового законодательства, регламентации, повышения прозрачности и упрощения процедур взаимодействия налогоплательщиков с налоговыми органами.

Конечным результатом является конкурентоспособная, предсказуемая и прозрачная налоговая система, обеспечивающая налоговые поступления в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, в том числе – в федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в соответствии с прогнозируемыми на 2008-2010 гг. показателями при стабильном уровне (при постоянных ценах на нефть) и оптимальной структуре налоговой нагрузки на экономику.

Основная функция налоговой системы – обеспечивать достаточный объем ресурсов для финансирования расходов бюджетной системы, при этом не создавая избыточного налогового бремени для экономических субъектов. Для этого важно, поддерживая относительно низкие налоговые ставки, обеспечивать полное исполнение налогоплательщиками своих обязательств, то есть высокую «собираемость» налогов.

Конечным результатом решения данной задачи является повышение «собираемости» основных налогов и снижение задолженности по уплате налогов в бюджетную систему Российской Федерации

При этом под «собираемостью» налогов предлагается понимать отношение уплаченных налогов к расчетному объему налогов, оцененному по уровню экономической активности (в отличие от соотношения поступления налоговых платежей за отчетный период к начисленному уровню).

При решении данной задачи основными направлениями являются ликвидация пробелов, создающих возможности ухода от налогообложения, снижение рисков, связанных с неоднозначной трактовкой налогового законодательства, четкое разграничение правомерной практики налоговой оптимизации от случаев противоправного уклонения от уплаты налогов, сближение систем налогового и бухгалтерского учета, сближение налоговой базы, указанной в декларациях налогоплательщиков, с налоговой базой, рассчитанной по уровню экономической активности.

При этом важной новацией, вводимой с 2008 года, является выполнение Федеральной налоговой службой полномочий главного администратора бюджетных доходов не только федерального бюджета, но и региональных и местных бюджетов

Обеспечивая достаточный уровень доходов бюджетной системы, налоговая система в то же время не должна создавать избыточного или неравномерного давления на экономику. Конечным результатом решения задачи является стабилизация налоговой нагрузки на экономику и оптимизация/перераспределение налоговой нагрузки. Решение данной задачи направлено на подготовку и экспертизу нормативных правовых актов по уточнению налоговых ставок и налогооблагаемых баз, обеспечивающих как стабильность общей налоговой нагрузки (при сопоставимой мировой ценовой конъюнктуре на энергоносители), так и перераспределение налоговой нагрузки:

- от налогов, искажающих стимулы ведения бизнеса – к нейтральным налогам;

- от добросовестных налогоплательщиков – ко всем налогоплательщикам;

- от отраслей с избыточной налоговой нагрузкой – к отраслям с низкой нагрузкой.

Необходимо проанализировать спрогнозировать влияния налоговой нагрузки на социально-экономическое развитие, а также подготовке основных направлений налоговой политики в Российской Федерации.

Важным пунктом решения проблемы формирования и функционирования эффективной налоговой системы по является снижение издержек бизнеса, связанных с налоговым администрированием и неопределенностью трактовки налогового законодательства. Данная задача направлена на улучшение качества налогового администрирования, которое не должно являться барьером для развития предпринимательской деятельности.

Конечным результатом решения данной задачи должно стать увеличение доли налогоплательщиков, положительно оценивающих работу налоговых органов. В рамках решения данной задачи обеспечивается повышение качества, ускорение и упрощение налоговых процедур, включая процедуру уплаты и возмещения излишне уплаченных (взысканных) налогов. В эту задачу также входит развитие системы электронного взаимодействия между налоговыми органами и налогоплательщиками и общее повышение «комфортности» налоговой системы.

Непосредственными результатами решения данной задачи исключение нареканий на работу налоговых органов (необоснованно большой объем запрашиваемых документов, трудности при получении пояснений от налогового инспектора и т.п.), уменьшение количества судебных исков со стороны налогоплательщиков, улучшение разъяснительной работы по применению законодательства о налогах и сборах, расширение сферы предоставляемых информационных услуг гражданам и юридическим лицам.

Помимо этого необходимо максимально жестко регламентировать налоговые процедуры и действия налоговых органов.

Проанализировав систему муниципального финансирования, выделим две категории проблем:

- разграничение расходных и доходных полномочий между муниципальными и вышестоящими бюджетами;

- неэффективные системы налогообложения как доходной части бюджета и расходования средств муниципальных бюджетов.

ЗАДАЧА 2

Дата добавления: 2015-08-31