ТЕМА 5. Правовые основы местного самоуправления

1. Конституционные основы местного самоуправления.

2. Общие принципы организации местного самоуправления

3. Федеральное законодательство о местном самоуправлении

1.Местное самоуправление как одна из форм осуществления народом своей власти и одна из основ конституционного строя впервые в истории России признано и гарантировано Конституцией Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 года (статья 12 Конституции Российской Федерации).

Часть 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации устанавливает, что «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления», относятся тем самым органы местного самоуправления к институтам власти.

В той же статье содержится положение о том, что «высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы». В совокупности нормы части 2 статьи 3 Конституции РФ определяют, сто местное самоуправление является формой народовластия и может осуществляться народом непосредственно (в отношении местного самоуправления – через местный референдум и муниципальные выборы), а также через формируемые органы местного самоуправления.

Поскольку статьей 12 Конституции Российской Федерации местному самоуправлению предоставлена самостоятельность в пределах его полномочий, а также предусмотрено, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», можно сделать вывод об относительной автономности местного самоуправления, то есть о существовании в общей системе организации власти в Российской Федерации наделенного собственной компетенцией, самостоятельного в ее пределах и не относящегося к государственным органам института осуществления народом своей власти, имеющего в соответствии со статьей 8 Конституции РФ собственные материальные и финансовые ресурсы (муниципальную собственность).

Окончательное заключение о том, что местное самоуправление является одной из основ государственного устройства Российской Федерации, позволяет сделать часть 1 статьи 16 Конституции Российской Федерации, установившая, что положения главы 1 Конституции РФ, в которую входят все упоминавшиеся выше статьи, составляют основы конституционного строя Российской Федерации.

Более подробно конституционные основы местного самоуправления изложены в главе 8 «Местное самоуправление» (статьи 130 - 133).

В части организационных форм осуществления местного самоуправления глава 8 называет кроме уже названных (референдум, выборы) «другие формы прямого волеизъявления», а в отношении органов местного самоуправления использована формулировка «выборные и другие». При этом в соответствии с частью 1 статьи 131 «структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно». На основании этого можно сделать следующие выводы:

- могут существовать «другие формы прямого волеизъявления причем Конституцией РФ не установлено, какие именно;

- в структуре органов местного самоуправления должны существовать выборные органы;

- разделение властей на представительную и исполнительную в отношении местного самоуправления Конституцией РФ не установлено;

- право принятия решения о структуре органов местного самоуправления, в том числе о «других органах местного самоуправления», принадлежит населению, но порядок и формы принятия населением решения о структуре органов местного самоуправления Конституцией РФ не определены.

Частично Конституцией Российской Федерации решается вопрос о компетенции местного самоуправления. В соответствии с частью 1 статьи 130 и частью 1 статьи 132 предметы ведения местного самоуправления определены как «вопросы местного значения». Среди вопросов ме­стного значения в указанных статьях Конституции РФ названы владение, пользование, распоряжение и управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка. Причем население и органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения.

Перечисленными вопросами компетенция местного самоуправления не исчерпывается, так как в статье 132 упоминаются «иные вопросы местного значения». Значит, такие вопросы могут быть названы в процессе развития законодательной основы местного самоуправления. Кроме того, часть 2 статьи 132 предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями при условии передачи необходимых материальных и финансовых средств. В отличие от решения вопросов местного значения, в реализации отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления обладают меньшей самостоятельностью, так как в этой части подконтрольны государству.

Конституцией Российской Федерации в общем виде определена территориальная основа местного самоуправления. В соответствии с частью 1 статьи 131 местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях, то есть поселения прямо названы субъектами местного самоуправления. Указанной статьей предусматривается возможность осуществления местного самоуправления «и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций». Поскольку местные традиции в полной мере могут быть учтены в самих субъектах Российской Федерации, а также на муниципальном уровне, то, по-видимому, установление границ таких территорий может быть отнесено к ведению органов государственной власти субъектов Российской Федерации при условии учета мнения населения. В определенной мере обязательность учета мнения населения при определении территориальной организации местного самоуправления установлена частью 2 статьи 131, в соответствии с которой «изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий». Но процедуры выявления мнения населения и степень влияния этого мнения на решение об изменении границ конституционно не определены. Не названы Конституцией РФ органы, обладающие правом установления и изменения границ территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление. Кроме того, не предусмотрена обязательность учета мнения населения при установлении границ. В отношении предельно возможных территорий, в границах которых осуществляется местное самоуправление, можно сказать только, что минимальная территориальная единица не определена вообще, а максимальная не может совпадать со всей территорией субъекта Российской Федерации в силу его конституционно-правового статуса.

Таким образом, в соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление может осуществляться в городских и сельских поселениях, во внутрипоселенческих территориальных образованиях, в нескольких поселениях, объединенных общей территорией, и на любой другой населенной территории, имеющей установленную границу. В последнем случае речь может идти, например, о территории, в границах которой проживает кочевое население, не имеющее устойчивых поселений.

Конституционные гарантии местного самоуправления установлены статьей 133 и обеспечиваются правами местного самоуправления на судебную защиту и компенсацию дополнительных расходов, вызванныхв результате принятия решений органами государственной власти, а также запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Из этого следует, что население и органы местного самоуправления вправе обращаться в суд с исками о нарушении прав на местное самоуправление; органы государственной власти, принимая решения, влекущие дополнительные расходы местных бюджетов, обязаны возмещать местному самоуправлению эти расходы; федеральные законы не могут содержать нормы, ограничивающие конституционные права местного самоуправления, иные федеральные правовые акты и законодательство субъектов Российской Федерации не могут вводить нормы ограничивающие права местного самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Последующее за Конституцией Российской Федерации законодательное регулирование местного самоуправления осуществляется в соответствии с пунктом «н» статьи 72 Конституции РФ и частями 2 и 5 статьи 76. Пункт «н» статьи 72 относит «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Часть 2 статьи 76 определяет порядок законодательного регулирования по вопросам совместного ведения. Из статьи 76 следует, что по вопросу установления общих принципов организации местного самоуправления издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые ак­ты субъектов Российской Федерации, при этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. Конституцией РФ предусмотрена и гарантия верховенства федеральных законов по предметам совместного ведения на случай принятия в субъекте Российской Федерации нормативных правовых актов, противоречащих федеральным законам. В этом случае действует федеральный закон.

2.Рассмотрение вопроса об установлении общих принципов организации местного самоуправления начнем, вернувшись к пункту «н» статьи 72 Конституции Российской Федерации. В предыдущем разделе было указано, что предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации является «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления». Дело в том, что данное отдельно взятое положение может быть прочитано разными способами. Например, можно считать, что слово «системы» относится ко всем последующим словам, и тогда речь может идти о единой системе органов государственной власти и местного самоуправления. Слово «органов» может быть отнесено как к словам «государственной власти», так и к словам «местного самоуправления». Таких вариантов прочтения достаточно много.

Для того чтобы прийти к окончательной трактовке содержания указанного положения, необходимо рассмотреть несколько статей Конституции РФ в их системном единстве. Во-первых, Конституцией Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, а органы местного самоуправления являются только одной из организационных форм осуществления местного самоуправления. Во-вторых, конституционно закреплено, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, что исключает наличие единой системы органов государственной власти и местного самоуправления. Даже при этих ограничениях остается некоторая свобода толкования пункта «н» статьи 72 Конституции Российской Федерации, и окончательное решение остается за законодателем. С принятием и вступлением в силу Федерального закона «Об общих принцах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопрос был разрешен в пользу варианта, ставшего наименованием Фе­дерального закона, и не оспаривался ни одним из субъектов законодательной инициативы.

Вообще говоря, общие принципы организации местного самоуправления в неявном виде установлены Конституцией Российской Федерации, которая в этой части опирается на положения Европейской Хартии местного самоуправления, а та, в свою очередь, содержит принципы, сформулированные в двадцатых годах нашего столетия профессором Л.А.Велиховым в его работе «Основы городского хозяйства». Коротко эти принципы (или признаки местного самоуправления) формулируются как:

- наличие собственной компетенции;

- обеспеченность исполняемых функций собственными ресурсами;

- обязательность существования в структуре органов местного самоуправления выборных органов;

Дата добавления: 2017-01-13