Тема 2. Понятие и сущность государства 1 страница

Управленческие отношения как типовое понятие. Проблемы, тенденции упорядочения и демократизации государственно-управленческих отношений. Отношения в системе государственной власти. Виды административно-управленческих отношений. Факторы эффективности коммуникаций в управлении.

Обеспечить оптимальную скорость и корректность передачи информации.

Повышать свою компетентность.

Появляется все больше компаний, увеличивается число рабочих мест, растет спрос на квалифицированных специалистов, соответственно, сотрудник получает более широкие возможности выбора. И чем выше его квалификация, тем шире эти возможности. Вследствие этого повышаются требования к компетентности руководителя, которая проявляется, в том числе, и в умении наладить эффективное взаимодействие с сотрудниками.
Задачи, с которыми должен справляться руководитель:

организовать, контролировать и обеспечивать ресурсами рабочий процесс;

общаться (учитывать особенности восприятия, слушать и слышать, четко и ясно излагать свои мысли, корректно и конструктивно вести себя в конфликтных ситуациях);
консультировать и выполнять функции тренера, давать и получать обратную связь;

принимать решения, брать на себя ответственность;

взаимодействовать с другими подразделениями компании;

оказывать помощь в решении проблем, которые сотрудник не может разрешить самостоятельно.

Тема 4. Государственно-управленческие отношения в системе коммуникаций.

Коммуникации реализуются одновременно через содержание и отношения, причем последние являются важнейшим, определяющим компонентом. Одними официальными предписаниями, объективной аргументацией процесс взаимодействия и управления в целом не поставить на должную высоту. К примеру, за руководителем, которого уважают, принимают за образец, сотрудники идут охотно. Недоверие осложняет или сводит на нет коммуникативный процесс. В связи с этим неизбежно встает вопрос о нормах и принципах взаимоотношений руководителей и исполнителей, всех служащих, в целом — об управленческих отношениях.

Раскрывая сущность управленческих отношений, отметим их универсальность. Они возникают в любой сфере жизнедеятельности людей, ими поддерживается социальный порядок, координируется, регулируется жизнедеятельный процесс взаимодействия людей.

Управленческие отношения — это всегда целенаправленные, осознанные, волевые отношения, ибо их суть — управляющие воздействия.

По методам воздействия они проявляются как принуждение и убеждения. Принуждение — властная мотивация деятельности людей; убеждение — эмоциональная мотивация, воздействие на чувство, сознание.

Управленческие отношения базируются на определенном способе производства, экономическом базисе и политической надстройке. Развиваются вместе с обществом, как его важнейшее проявление. Их имманентное свойство — определенная объективация. Потребности, интересы, склонности — это не продукт каких-то абстрактных условий, действия стихийных сил. Поддерживая методологию ранжирования потребностей польского социолога Е. Вятра1, заметим: если первичные потребности имеют естественный характер, не зависящий от группового сознания, то вторичные потребности вытекают из формирования определенного типа сознания. Это результат того, как человеку удается взаимодействовать с совершено конкретной окружающей средой — общественной, природной, и насколько эта среда дает ему простор проявить свою индивидуальность и социальность, т.е. взаимодействовать с другими людьми.

Управленческие отношения — сознательные, устойчивые, властные отношения, складывающиеся между людьми, социальными группами, организациями, органами власти и населением в процессе упорядочения общественной деятельности. Совокупность организационных связей, официальных и неофициальных отношений, служебных и личностных взаимодействий и создает собственно коммуникативный процесс. Попытаемся осмыслить и систематизировать отношения, возникающие в системе государственной власти.

1. В сущности своей управленческие отношения всегда предметные (по поводу получения и использования информации); функциональные (по поводу исполнения служебных обязанностей); субординационные, субъектно-объектные (по поводу реализации «распоряжения-исполнения»).

2. Если взять за показатель направленность управленческих отношений, то следует различать публично-властные и внутрисистемные (ведомственные, межведомственные, межорганизационные, внутриорганизационные).

3. Публично-властные отношения по источнику властных полномочий можно классифицировать на основе предложенной М. Вебером методологии, т.е. в соответствии с тремя типами легитимности власти, на:

• управленческие отношения с традиционными (патримониальными) источниками приобретения властных полномочий;

• управленческие отношения с харизматическим типом властных должностных лиц, т.е. основанные на харизме (греч. charisma — божественный дар) как источнике вхождения во власть и ресурсе властеосуществления;

• управленческие отношения рационально-легального основания.

Сразу отметим наличие признаков всех указанных типов управленческих отношений в системе исполнительной власти России. Первый тип основан на приверженности традициям. Здесь проявляются власть титула, ранга, статуса. Чиновники ранжируются в служебной иерархии, проявляются местничество и как крайность родословное чванство у высоких должностных лиц и личная преданность, служение начальнику, угодничество, раболепие. Если властные должностные лица обладают харизмой, управленческие отношения основываются на авторитете внеобыденного свойства. Подчинение, преданность начальству основывается на личном безоговорочном доверии, вызываемом наличием особых качеств неповседневности у руководителя, возвышающих его над остальной массой.

Управленческие отношения рационально-легального типа осуществляются на основе установленных правовых норм, характеризуют высокий уровень правосознания и правовой культуры общества (эпохи индустриализации, информатизации). В России этот тип управленческих отношений стал внедряться сверху в эпоху Петра I, его административных реформ.

Этот тип обеспечивает предсказуемость управления, эффективность. Главными отличительными признаками рационально-легального типа управления являются следующие.

• Чиновник и его отношения по службе опираются не столько на традиции и преданность, сколько на верховенство установленных норм.

• Служебный долг и карьера связываются с компетентностью, профессионализмом.

• Гражданская служба — не дополнительное занятие (к военной, например), а основная профессия на всю жизнь.

• Иерархия должностей, четкая административная структура на принципе единоначалия, централизации власти, строгая подотчетность вышестоящим руководителям, их нормативным актам, как правило, конкурсный отбор на службу, дополняемый контрактом.

• Оплата труда фиксированная, как и размер пенсии — в соответствии со штатным расписанием и уровнем административной иерархии.

• Возможность поступления на службу и продвижения по службе на основе объективных критериев (стажа, образования).

Идеальной модели бюрократического типа госуправления нигде и никогда не было, ибо он всегда сопровождался присутствием первых типов управления, а значит негласным принципом — «по усмотрению начальства».

Внутрисистемные управленческие отношения по статусной позиции участников могут быть субординационными (по вертикали связей) и координационными (по горизонтали связей).

Субординация, иерархическая подчиненность (субъектно-объектная зависимость) обеспечивает устойчивость, подконтрольность отношений и строится по типу линейного построения организационной структуры управления, функционального или смешанного.

Так как структура госадминистративного управления включает несколько уровней управления, то каждый участник управленческих отношений является одновременно и субъектом, и объектом этих отношений. Так, госслужащие зависят от политиков, подконтрольны им. Вместе с тем, сами чиновники, используя властные полномочия, дискреционные нормы (по усмотрению), оказывают огромное влияние на весь социум, отдельные слои, группы граждан.

В структуре управленческих отношений важное место занимают отношения координации, они обеспечивают обмен информацией, согласование и объединение действий на основе субсидиарности и паритетности, комплексность, системность многочисленных звеньев, структур управления.

Существует несколько способов координации:

• соучастие (характерен невысокий уровень интеграции действий при решении совместных задач),

• соперничество,

• конкурирующее взаимодействие на формальной основе в соответствии с должностными инструкциями и установленными процедурами,

• сотрудничество, отражающее добровольное объединение усилий, стремление помочь друг другу в выполнении задач, порученных функций.

Отношения координации возникают при статусном равенстве участников управления (по горизонтали) или в механизмах согласования различных организационных структур и индивидов (в том числе различных уровней управления — по вертикали) при решении определенных проблем для достижения поставленных целей.

Отношения горизонтальной координации возникают в таких организационных формах: межведомственных советах, комиссиях, координационных комитетах, призванных согласовывать работу различных министерств, ведомств в определенной сфере; в ведущих организациях, которые являются головными при решении вопросов или проведении политики в определенных сферах, координируют и согласовывают свои решения (действия) с заинтересованной стороной; при официальных соглашениях о взаимодействии, определяющих границы и механизм согласования отдельных вопросов или областей деятельности, в том числе процедурные вопросы.

Сущность вертикальной координации состоит в том, что решение о согласовании действий и само согласование в процессе работы осуществляются через вышестоящие органы. В этом случае действуют механизмы разделения труда и иерархическая подчиненность, закрепленная в нормативных документах. Внутри организации часто создаются специальные плановые отделы, выполняющие координирующие функции.

В условиях России наибольшее значение имеет отлаженная система межотраслевой и межрегиональной координации.

Все большую роль начинают приобретать информационные системы, которые помогают согласовывать действия различных государственных и негосударственных структур на стадии разработки, планирования программ или реализации каких-либо мероприятий.

Методы, способы управляющего воздействия в совокупности с характером решаемых вопросов позволяют различать управленческие отношения как политические и административные.

Проблема взаимодействия политики и управления в России, других странах является остродискуссионной и вместе с тем, по признанию самих исследователей, наименее изученной.

Любое общество объективно плюралистично как по своей структуре, так и по образу жизни и мысли людей, проживающих в нем. Важнейшее социальное назначение любого государства как раз и заключается в регулировании различных общественных отношений, в их упорядочении, стабилизации; в этом — суть политической функции, политических отношений. Права, свободы и интересы людей реализуются только в условиях правопорядка.

Самое распространенное определение политических отношений акцентирует их направленность на власть. Политические отношения всегда в той или иной мере связаны с функционированием властных органов и должностных лиц. Однако, делая акцент на специфическом, видовом в политических отношениях, сущность данной категории управленческих отношений следует раскрывать через взаимодействие, ибо именно в этом своем качестве, базируясь на объективном соотношении интересов социальных групп, они реализуют общественные потребности.

В определении генезиса политических отношений ряд исследователей придерживается взгляда, согласно которому сначала экономические отношения отражаются в сознании людей и лишь затем под их воздействием складываются политические отношения. Подобный взгляд весьма прямолинеен и не отвечает действительному положению вещей, ибо сознание людей определяется не только экономическими, но в равной, а порой в большей степени социальными, духовными потребностями. Отметим, что вообще сведение любого факта общественной жизни к экономической первопричине, когда теоретические основы знания о политике сводятся к непререкаемым постулатам типа «политика есть концентрированное выражение экономики» есть результат вульгаризации материализма.

Можно сказать, что политические отношения — это взаимодействие субъектов политики по поводу власти и управления при осуществлении их коренных интересов, регулирование различного рода и уровня потребностей людей.

Политические отношения реализуются через различные способы: соперничество (конкуренцию), сотрудничество (консенсус), борьбу (конфронтацию), с помощью различных методов: согласования и регулирования, давления и подчинения. В современном демократическом обществе главным методом политического взаимодействия должен быть признан поиск компромисса.

Многие государственные чиновники, политики и граждане понятие «компромисс» воспринимают с трудом, а порой трактуют его негативно, как слабость, нерешительность власти. Но компромисс является уникальной системой всеобщего выигрыша и взаимной безопасности, как метод решения споров свидетельствует о мудрости, ибо вносит спокойствие в общество, налаживает взаимопонимание и сотрудничество между различными политическими и экономическими силами.

К активным субъектам политических отношений относятся не только лица, занимающие государственные должности, предусмотренные Конституцией РФ (Сводный перечень государственных должностей федерального уровня включает 38 наименований1), не только политические (выборные) руководители различного уровня управления и ранга, но и ответственные чиновники государственной службы, ибо они: 1) осуществляют подготовку законопроектов и президентских указов и через это имеют возможность формировать правотворческую политику; 2) реализуют функции и компетенцию государственных органов и через это участвуют в правоприменительной политике; 3) используют дискреционную прерогативу, возможность действовать по усмотрению при выполнении законодательных актов и через это имеют возможность корректировать практику государственно-управляющего воздействия на общество, социальные группы, граждан. Следует заметить, что политические отношения вследствие их масштабности возникают всегда и везде, когда и где речь идет об управляющем воздействии на человека, общественные группы, союзы, объединения.

Огромное влияние на развитие и стабилизацию отношений в системе управления и в целом в обществе оказывает характер взаимодействия Президента с государственно-административным аппаратом. В России Президент не является главой исполнительной власти, однако на практике глава государства обладает достаточными конституционными и политическими средствами, чтобы заставить Председателя Правительства подчиняться, а последний не имеет по существу никаких возможностей влиять на Президента, его решения и действия. Такая несбалансированность в отношениях двух первых лиц позволяет говорить о формальности нынешнего поста премьер-министра РФ и о возможности двух сценариев развития ситуации: либо отождествление исполнительной власти с институтом президента, либо признание президентской власти как самостоятельной ветви государственной власти. В качестве промежуточного решения для усиления политической ответственности Президента следует, очевидно, восстановить в России институт контрасигнатуры в отношении актов главы государства со стороны Правительства либо Председателя Правительства и соответствующих министров.

Стержневой проблемой стабилизации политических (и административных) отношений в системе государственного управления является нахождение эффективного механизма упорядочения федеративных отношений на основе разграничения компетенции и ответственности федерального центра и субъектов РФ.

Специфика современного этапа развития России в том, что у нас уникальная и небывалая в мире структура государственного управления, обусловленная большим количеством субъектов Федерации, находящихся к тому же на стадии становления.

Федерализм предполагает взаимодействие субъектов РФ, основанное на конституционно-правовом равенстве между ними и в отношениях с федеральными органами государственной власти. Одним из основополагающих принципов такого взаимодействия является принцип субсидиарности. Принцип предусматривает:

• Распределение властных прерогатив и полномочий, ответственности между различными уровнями власти на началах паритета и движения снизу-вверх. Другими словами, строительство политико-правовых отношений между структурами власти вдет таким образом, что вначале нижний (первичный) уровень управления, наиболее приближенный к населению, берет на себя, под свою ответственность те вопросы, которые может решить, делегируя остальные — на вышестоящий уровень.

• За каждым уровнем управления следует законодательно закрепить круг предметов ведения и полномочий, осуществляемых самостоятельно, совместно, по согласованию.

• Перечень предметов ведения и полномочий для каждого уровня целесообразно утверждать закрытым как запрет вмешательства одного органа власти в компетенцию другого с использованием санкций: приостановление, отмена актов и др.

• Важно урегулировать порядок и формы представительства органов власти и управления субъектов РФ в составе федеральных органов.

• Делегирование полномочий, безусловно, может осуществляться и сверху вниз, но с одновременным выделением ресурсов и определением мер ответственности.

• Залогом прочности федеративных отношений является единое правовое пространство, единство конституционной системы и норм законодательства, единство системы исполнительной власти.

Принцип субсидиарности и его практическая реализация приобретают особую актуальность и значимость при регулировании различных интересов и потребностей, анализе всех сколько-нибудь важных политических событий и процессов. А в целом, оптимизация форм и механизмов взаимоотношений федерального центра с властными структурами регионов — весьма сложная, она будет решаться в процессе достижения зрелости самой Федерации.

Административные управленческие отношения как способ реализации административного процесса, предполагают: а) обязательное участие одного или нескольких органов исполнительной власти и должностных лиц управления; б) рассмотрение дел, относящихся к кругу полномочий органов управляющей системы и должностных лиц; в) участие граждан и юридических лиц — инициаторов, заинтересованных субъектов конкретного административного процесса или объектов административного воздействия; г) юридическую формализацию процедур в специальных правовых актах.

Административные отношения — всегда субординационные. Однако их нельзя сводить лишь к традиционным административным процедурам как таковым. Специалисты в области административного права и эксперты Совета Европы настойчиво проводят идею не только защиты индивидуальных прав граждан, но и гарантированного обеспечения коллективной пользы населения. Общепризнанные международные административно-правовые процедуры в системе отношений администрации с населением, гражданами, выводимые из них такие принципы административно-управленческих отношений, как гласность, доступность, состязательность, юридическая защита, право быть выслушанным, публично-объективная оценка актов и действий административных органов, рассмотренные в изданной в 1996 г. Советом Европы в Страсбурге книге «Администрация и Вы. Принципы административного права, касающиеся отношений между административными властями и частными лицами» заслуживают широкого применения в российской правовой доктрине и практике управления1.

Характер административно-управленческих отношений определяется субъектом принятия решения, характером административных дел, степенью юридического нормирования процессуальных действий. С учетом этого различаются:

• административные отношения, возникающие в административно-иерархическом управленческом процессе, когда дела рассматриваются на началах подчиненности в упрощенном порядке внутри учреждения или системы управления;

• административные отношения, возникающие в административном процессе, который осуществляют специально уполномоченные или специально образованные органы (административные комиссии); в административные отношения, возникающие в смешанном административном процессе, когда участники входят в рамки другого процесса (системы) — бюджетного, налогового и т.д.;

• административные отношения, возникающие в иерархически-судебном процессе, где все стадии, процедуры отношений подробно регламентированы;

• административные отношения, возникающие в административно-юрисдикционном процессе, который осуществляют специальные органы административной юрисдикции на основе установленных правил, строгой фиксации отношений и действий участников.

Говоря о правоотношениях на государственной службе, нельзя механически соединять право и управленческие отношения. Право, закон не могут предусмотреть все случаи, факторы, влияющие на управленческие связи и отношения. Нестандартные условия вызывают нестандартные действия, связи, которые укладываются в юридическую, сухую формулу — «по усмотрению», за нею могут скрываться произвол, демония власти, но она же заключает в себе творчество, инициативу, инновации.

Прежде чем рассматривать проблемы и тенденции упорядочения и демократизации государственно-управленческих отношений, уместно вспомнить, что проблема — это теоретический или практический вопрос, требующий разрешения, можно сказать, знание о незнании. Так какие же вопросы в упорядочении Управленческих отношений нужно осознать как требующие решения и какие способы их решения можно предложить?

Наибольшие проблемы возникают в системе «госаппарат — гражданское общество». Эти отношения регламентируются нормами конституционного права, государственно-законодательных актов, административного права, другими институтами и отраслями публичного права.

Важно осмыслить, закрепить в нормативных актах и внедрять в практику принципы строительства нового типа отношений между государственным аппаратом и потребителями государственных услуг. Среди них можно назвать такие, как: органическая связь с общественностью, вовлечение в процесс подготовки решений институтов взаимодействия власти и общества, информированность населения и гласность, развитие самостоятельности, инициативности работников госаппарата в сочетании с требовательностью за качество работы, соблюдение государственной присяги норм административной этики. Государственные чиновники любого уровня управления и ранга, принимая решения, должны ориентироваться на конституционно установленный приоритет прав граждан на достойную жизнь без ссылок на политическую целесообразность, государственный интерес, трудности переходного периода и другие подобные формулировки — чаще всего неаргументированные, могущие оправдать любое нарушение прав и интересов граждан.

Организация коммуникативного взаимодействия будет успешнее, если государственные служащие всех рангов будут со знанием дела, обоснованно избирать стиль и режим управляющего воздействия.

Стиль управления — важная составляющая коммуникативной системы. Понятие «стиль» очень многогранно. Стилем древние греки называли палочку для письма: каков стиль, такова и работа. Стиль управления можно определить как характер взаимодействия госорганов, управляющих структур с обществом, объединениями граждан, отдельными людьми. Или иначе, как реально используемая система способов, форм, методов, средств повседневного функционирования институтов власти и управления, должностных лиц, основанная на соответствующих принципах и признанная как рациональная на данном этапе развития страны для ведения управленческих дел.

Стиль управления формируется как синтез идеологии управления (ценностных ориентации), требований, норм, факторов и условий госслужбы, а также личностных качеств руководителей, Управленцев, т.е. под влиянием объективных и субъективных факторов.

Объективные факторы, определяющие стиль госуправления, — это та общественно-политическая ситуация, в которой осуществляется госадминистрирование. Это — политический режим, содержание права и закона в стране, уровень правозаконности и культуры в обществе, менталитет и традиции и многое другое, что так или иначе предопределяет принципы, способы, методы взаимодействия управляющей и управляемой систем.

Субъективные факторы стиля госуправления — это характеристика общекультурных, профессиональных и личностных качеств персонала.

Существуют различные попытки классификации стилей госуправления на основе исторического опыта разнообразных стран и эпох.

К примеру, цель госуправления может формировать гуманистический стиль, при котором интересы человека, его жизнь, качество жизни превыше всего. Антиподом является технократический стиль, когда целью развития общества объявляется технический прогресс, индустриализация, а эта цель довлеет и подчиняет все остальные.

В зависимости от способа формирования государственной политики, принятия решений в госуправлении можно различать: научный стиль управления, предполагающий широкое использование в госаппарате достижений общественных, естественных и технических наук, соблюдение объективных закономерностей общественной жизнедеятельности, содействие науке и техническому прогрессу, соизмерение деятельности госаппарата с обоснованными наукой рекомендациями, выводами; волюнтаристский, при котором в основе госуправления лежат волевые решения субъектов власти; эмпирический, определяемый абсолютизацией практического опыта, фактов, чувственного восприятия без достаточного научного обоснования.

Определенный характер методов управляющего воздействия, форм, приемов и средств взаимодействия позволяет различать авторитарный, демократический и бюрократический стиль.

Авторитарный стиль проявляет авторитет силы личности в руководстве, приверженность волевым решениям субъектов власти, его крайность — диктаторские отношения, волюнтаризм.

Демократический стиль — антипод авторитарного — основан на демократизации процесса управления, т.е. включении в подготовку и согласование управленческих решений оптимально широкого слоя сотрудников и общественности, использовании коллегиальных методов, опоры на общественность в публичных делах.

В условиях все большего усложнения и разнообразия управленческой информации, усиления динамизма управленческих процессов, расширения комплексности, системной взаимозависимости разрешаемых вопросов коллегиальность как элемент демократического стиля управленческой работы выступает важнейшей предпосылкой ее рациональности и эффективности.

Универсальное значение имеет управленческая формула «обсуждение — сообща, а ответственность — единолична». Однако вопрос о соотношении единоначалия и коллегиальности не нашел пока удовлетворительного решения. При развитии коллегиальности исполнительным органам не хватает четкости, твердости и последовательности в вопросах реализации решений. При устойчивом и крепком единоначалии, обеспечивающем дисциплину и порядок, коллегиальность существует формально, не оказывая должного влияния на процессы принятия и исполнения управленческих решений.

Коллегиальность — не самоцель стиля госуправления, а лишь средство интеграции интеллектуальных и организационных усилий, которое применимо лишь в тех случаях, когда такая интеграция и возможна, и необходима.

Коллегиальность не заменяет и не подменяет индивидуальную деятельность и индивидуальную ответственность ни одного из ее участников — она действенна при их полной свободе и равноправии на всех стадиях управленческого цикла.

Правильно действующая коллегиальность предполагает, что на основе коллективно выраженной воли соответствующий организатор исполнения решений имеет самые широкие полномочия и может и обязан действовать как единоначальник, воплощающий в своих решениях (велениях) общий замысел и общее стремление. Поэтому, если следовать объективной тенденции демократизации управления, то коллегиальность должна распространиться на организацию и деятельность всех госорганов и чем выше расположен орган власти в иерархической пирамиде, тем более в стиле его работы желательны коллективные начала. Это облегчает и учет многообразных интересов, и обработку большого объема информации, и представление спектра компетенции, и лучшее решение многих других вопросов.

Бюрократический стиль отражает формальное, бездушное, казенное (приказное) отношение к делу; это работа на процесс, а не на результат. Бюрократизм, как правило, является неизбежным спутником, дополняет авторитарный стиль управления (и руководства). Преодоление в госуправлении бюрократизма, авторитаризма, тоталитаризма и прочих негативных «измов» возможно на основе гуманистической управленческой парадигмы.

Для характеристики стиля используется и такое определение как либеральный — при отсутствии инициативы, активности в деятельности, постоянном ожидании указаний сверху, нежелании принять на себя ответственность за решения и последствия, когда они неблагоприятные. Можно сказать, что эта разновидность стиля работы связана со свободой от ответственности за ее результат.

Кроме указанных выделяются анархический стиль, при котором все пущено на самотек и каждый работник делает все, что хочет и как хочет; кампанейский стиль, при котором руководители, должностные лица от случая к случаю хватаются за дело, бурно проводят различные мероприятия, а потом успокаиваются и так до следующей кампании; волевой стиль (административно-командный), характеризующийся исключительно приказным воздействием, грубым психологическим давлением, опирающимся на служебную зависимость.

Дата добавления: 2017-01-13