Тема 2. Понятие и сущность государства 2 страница

Охарактеризовать и оценить стиль административной системы можно по трем параметрам:

1) правовой статус и место в системе управления государственного органа;

2) формы, методы и процедуры управления, юридически оформленные и реально используемые;

3) качества должностных лиц, требуемые нормами и реально присущие.

Эти три элемента и дают представление о единстве объективного и субъективного в стиле госуправления в определенное время, в определенном обществе. Нельзя и абсолютизировать, преувеличивать роль одной из сторон в этом единстве. Некоторые думают, что главное — обеспечить объективные факторы стиля управления, т.е. создать хорошие законы, нормы, регламентировать процесс госуправления, и тогда можно любому человеку доверить исполнение этих хороших норм. Может быть, отсюда и появилась иллюзия, что любая кухарка может научиться управлять страной. В то же время трудно ожидать от самых квалифицированных чиновников высокого качества управления, если в стране нет хороших законов и норм, политической стабильности, экономической благоприятной ситуации, реальной демократии.

Только в совокупности объективного и субъективного можно понять и правильно оценить стиль госуправления, а поставив «диагноз», определить и курс лечения, с тем чтобы изменить, рационализировать стиль по выверенному курсу.

Если стиль управления характеризует взаимодействие, почерк отношений, то его результат выражается, проявляется в режиме государственно-административного управляющего воздействия.

Режим государственно-административного управления можно определить как результирующую способов, методов (в их совокупности) и степени взаимодействия управляющей и управляемой систем, уровень (мера) контроля госаппарата за деятельностью, отношениями, процессами в обществе.

Очень важно, чтобы государственные служащие в каждой конкретной ситуации общения с населением аргументированно придерживались того или иного режима воздействия и контроля.

Выделяются следующие режимы управления: явочный — при государственном невмешательстве, полной свободе объекта управления выбирать свое поведение, государственное управление как таковое здесь отсутствует; регламентационный — государство формирует правовое пространство, в котором объект управления свободен выбирать свое поведение, причем государство не вмешивается в деятельность объекта, пока «правила игры» соблюдаются; уведомительный — порядок, связанный с необходимостью поставить государство в известность о задуманном действии, поведении; договорный — поведение участников государственного управления строится в соответствии с условиями соглашения, заключенного между ними; регистрационный — обязанность зарегистрировать действие, поведение; разрешительный — обязанность получить лицензию, квоту, сертификат, аттестат и др. на избранное действие, поведение; распорядительный — поведение объекта строится на основании прямых указаний субъекта управления; запретительный — государственная монополия либо запрет определенных видов действия, поведения и для субъекта, и для объекта управления. Приведенная классификация строится по принципу уменьшения свободы объекта управления выбирать свое поведение и одновременно усиления административного воздействия, государственного принуждения соответствующих институтов власти, свободы усмотрения должностных лиц.

Нельзя не видеть проблему конфликтов в системе исполнительной власти.

Конфликт — это противоборство двух или нескольких сторон, потребности, интересы, цели, ценности и позиции которых несовместимы. В обществознании существует другое определение конфликта — это борьба за ресурсы, ценности, статус и власть, в которой целями сторон являются нейтрализация, нанесение ущерба или уничтожение противника. Вообще проблема определения конфликта — одна из самых запутанных в обществознании и во многом зависит от концептуальных установок исследователя. Некоторые ученые, отказываясь от универсального определения конфликта, идут по пути перечисления его характерных черт. Суммируя эти черты, можно сказать, что это — ресурсный или позиционный дефицит, несовместимость импульсов, интересов, систем ценностей, неудовлетворенность потребностей или посягательство на них, борьба за власть, статус, престиж, признание, социальную принадлежность, самоактуализацию, взаимные претензии, обиды, зависть и т.п.

Конфликты — неизбежные спутники общества, это своего рода вызов системе управления. Значит, нужно научиться управлять конфликтами. Занимается этим наука конфликтология, общая и прикладная, ее нельзя изложить на нескольких страницах. Укажем лишь некоторые методические подходы управления конфликтами в административной среде.

Административная среда — это не простое множество сотрудников аппарата управления, она имеет свою специфику и сущностные характеристики, определенные способы и тенденции взаимосвязей и взаимодействий, присущих ей и устанавливающихся в процессе функционирования государственной службы.

Значительная группа конфликтов в административной среде возникает как результат неупорядоченности отношений между политическими руководителями — правительством, министрами (их советниками, помощниками) и профессионалами госслужбы.

В исполнительной власти сейчас такое положение, что публичные административные службы зависят от усмотрения политического руководства, юридически не защищены и при каждой новой «команде» главы государства подвергаются реорганизации.

Министр — это одновременно и политик, и административный руководитель. Это означает, что по своему статусу и функциональным обязанностям он должен:

• быть членом правительственной команды, чувствовать и нести ответственность за работу Правительства в целом;

• участвовать в выработке стратегических решений, федеральных программ;

• уметь соотносить свои непосредственные обязанности с общей правительственной стратегией;

• находить поддержку своей программной деятельности у членов парламента, других демократических институтов;

• устанавливать коммуникативные связи, взаимодействие с госорганами других ведомств;

• координировать и объединять работу своих подчиненных, чтобы государственные служащие своевременно готовили предложения для законодательного органа по тому кругу проблем и в той части правительственной программы, которая касается его компетенции. Придя к руководству министерством, министр должен признать и учитывать, что служащие его ведомства — профессионалы, знают все процедуры, нормы и правила, являются носителями своего рода «культурного наследия министерства». Смена лиц в министерстве и структурно-технологические модификации должны происходить с участием и при поддержке коллектива, постепенно, без ухудшения психологического климата в организациях. Это достигается, если необходимые (обоснованные) перемены осуществляются на основе отработанных процедур, механизмов и институтов, которые вписываются в «культурное наследие», традиции, принятый стиль управления в министерстве. Назначение нового министра не должно непременно приводить к реорганизации структур и аппарата подведомственного министерства.

Конфликты между «политиками» и «администраторами» в системе исполнительной власти можно минимизировать, если законом будут закреплены функции государства, формы и порядок их реализации за соответствующими публичными службами. Четкое законодательное разграничение полномочий, прав и обязанностей лиц, замещающих политические и административные должности на государственной службе, — условие успешного их взаимодействия при решении общих государственных задач.

В административной среде значительная группа конфликтов выявляет проблему ведомственности.

Подведомственность административная — распределение объектов, дел, которыми ведают структурные единицы исполнительной власти.

Определение подведомственности административной можно понимать как средство распределения труда по осуществлению государственных и муниципальных дел. Ее четкое распределение позволяет избежать дублирования и деятельности разных органов, служащих.

Анализ законодательства позволяет выделить шесть уровней подведомственности административной.

1. Государственная подведомственность административная — законодательное решение вопросов о том, органы какого государства вправе решать вопросы (о взыскании ущерба, алиментов, если стороны живут в разных странах, о выдворении иностранного гражданина, о преступлениях и др.) На этом уровне можно различать три разновидности подведомственности административной: а) между федеральным центром и субъектами РФ; б) между государственными — субъектами Федерации; в) между государственными и международными органами.

2. Родовая подведомственность административная — распределение полномочий между разными видами госвласти: судебная, государственно-административная, представительных органов, а также органов, которые не входят в три названных вида власти: президентуры, Центрального банка, Центральной избирательной комиссии, прокуратуры.

3. Видовая подведомственность административная, ее правила определяют, какой вид органов ведает делами (органы определенного ведомства, административные комиссии районные, городские).

4. Территориальная подведомственность административная, правила которой устанавливают, какой из органов данного вида ведает делами (по месту жительства, совершения, обнаружения, нахождения).

5. Иерархическая подведомственность административная предполагает случаи, когда законодатель устанавливает, исходя из важности дел, их ведение вышестоящему органу или предоставляет ему право брать дела у нижестоящих органов и принимать их к своему производству (например, вышестоящий ОВД, таможенный орган вправе принять дело, подведомственное нижестоящему, к своему производству).

6. Должностная подведомственность административная означает, что в рамках органа ведать (контролировать, решать и т.д.) могут разные должностные лица.

При решении вопросов о подведомственности административной конкретных объектов, дел, действий следует строго последовательно использовать правила определения подведомственности административной на каждом уровне. Следует также иметь в виду, что подведомственность административная может быть однозначной (императивной) и альтернативной. Она может быть общей, установленной общей нормой, и специальной, закрепленной специальной нормой, содержащей исключение из общего правила.

Ведомственность — это негативное явление, выражается в том, что в ущерб интересам всего общества отдается предпочтение интересам своей отрасли, своего ведомства, госоргана, своего предприятия, своего участка работы.

Отношения соперничества традиционно присутствуют между ведомствами военного и гражданского профиля, организациями, принадлежащими к разным уровням государственного управления или теми, кто выполняет отраслевые функции, и теми, кто координирует или контролирует выполнение этих функций.

Коммуникационный процесс в организациях зачастую осложняется конфликтами между формальными и неформальными структурами.

Неформальные отношения всегда и везде существуют как один из способов социализации личности, они порождают неофициальные структуры спонтанно, по воле и на основе личных симпатий, проявляются в виде неписаных правил, несанкционированных связей и действий, могут усиливать организационные формы правления, придавая управленческим отношениям большую гибкость, или подрывать, ослаблять организацию.

Неформальные отношения и созданные ими структуры вызывают самую различную реакцию: их терпят, одобряют, поддерживают, подавляют. Подавление чаще всего непродуктивно, ибо ухудшает психологический климат, создает напряжение в служебных отношениях, ненужный всплеск внимания к этому вопросу, ажиотаж, незапланируемую рекламу — и в конечном счете может свести на нет все расчеты руководителей, а организацию превратить в неуправляемую.

Более предусмотрительно рассматривать и направлять неофициальные управленческие отношения как продолжение и дополнение должностной деятельности: человек выполняет официально предписанные функции, но дополняет их своим пониманием управленческих задач, инициативой, объединением с единомышленниками. В таком случае неформальные группы выступают своеобразным буфером между индивидами и формальной структурой управления, создают дополнительные условия человеку для творчества, самореализации на службе, придают динамику, оптимизируют процесс принятия и выполнения управленческих решений. Умный формальный руководитель стремится к сотрудничеству, партнерству и вовлечению во власть неформального лидера. Вовлечение во власть означает и ответственность, прибавляет положительный конструктивный потенциал в коллективе или хотя бы нейтрализует активно-негативный потенциал, накапливающийся на неформальном уровне.

Существует ряд официальных административных механизмов, которые можно использовать для воздействия на систему коммуникаций организации. Например, учитывая, что сотрудники более охотно обращаются за информацией к знакомым лицам, чем к незнакомым, администрация способствует установлению дружественных отношений между сотрудниками. Умный руководитель охотно привлекает к работе сотрудников нескольких подразделений, которые продолжают играть роль каналов информации и после окончания совместного проекта, сохраняя сложившиеся отношения. Целенаправленное увеличение объема делового общения, коммуникативного взаимодействия помогает гасить межличностные конфликты.

Еще одна конфликтогенная проблема, дестабилизирующая управленческие отношения — коррупция.

Коррупция (лат. corruptio — подкуп) — подкупность и продажность общественных и политических деятелей, работников управленческих органов. Коррупция означает злоупотребление служебным положением, прямое использование должностным лицом прав и полномочий в целях личного обогащения.

Коррупция оказывает негативное влияние на экономическую деятельность, разрушает рыночные механизмы и конкуренцию, ведет к повышению цен и нерациональному использованию государственных ресурсов.

В конечном счете коррупция увеличивает неравенство в обществе, способствуют обострению чувства несправедливости и вызывает социальный протест у населения, снижает эффективность работы аппарата.

Рост коррупции чиновников современного российского общества обусловлен рядом факторов. Среди них:

• стремительный переход к новой экономической системе, не подкрепленный необходимой правовой базой и правовой культурой;

• незрелость демократических культурных традиций;

• образование «вакуума» в государственно-контрольной сфере как следствие распада советской системы контроля.

Коррупция является проблемой национальной безопасности России, во всяком случае так считает большинство опрошенных граждан.

В борьбе с коррупцией используются различные методы, среди которых: разработка законодательных актов; формирование профессиональной госслужбы; ограничение вмешательства государства в экономику; совершенствование механизма государственного распределения и регулирования; усиление контроля за органами управления; гласность в работе органов власти; ясная и результативная политика; честность и компетентность руководства. Однако следует признать, что действенный антикоррупционный механизм пока не создан.

Итак, если классифицировать внутрисистемные конфликты по их участникам, то можно выделить:

• конфликты между министерствами и ведомствами;

• конфликты между министерствами (ведомствами) и региональными или местными органами власти;

• конфликты между политическими должностными лицами (группы А) и профессиональными (карьерными) госслужащими;

• конфликты внутриорганизационные.

Специалисты предлагают такие методологические подходы к управлению конфликтами, как:

• управление по причинам. Зная причины, разрушающие управленческие отношения, можно найти пути их сохранения;

• управление по закону. Дух повиновения закону даже в мелочах должен определять климат сферы управления.

• адекватная и без опоздания реакция на начавшиеся изменения в общественной сфере, объекте управления;

• приоритет чести, но и отказ от ведомственных амбиций;

• принцип равенства в общении с верхними и нижестоящими структурами и людьми;

• ограничение срока пребывания на выборной (политической) должности;

• приближение потенциальных разрушителей управленческих отношений к процессу принятия решений, ибо их близость стимулирует правительство и должностных лиц к поддержанию надлежащего порядка в практической работе и делопроизводстве и способствует повышению ответственности у оппозиции;

• умеренность в использовании символов статуса управленческого органа. Чем больше привилегий, дополнительных вознаграждений, тем больше взаимного недоверия и хуже взаимодействие между руководителями и подчиненными, управляющими и управляемыми;

• открытая борьба со злоупотреблениями должностных лиц, прежде всего с коррупцией;

• направление реформ государственной службы, нацеленных на преодоление противоречий, предполагает использовать в качестве важнейшего регулятора право.

Правоприменительная практика выражается в следующих юридических формах: исполнение, т.е. выполнение предписания, содержащегося в норме; соблюдение как воздержание от запрещенных действий; использование, т.е. самоопределение относительно целесообразности использования нормы в конкретном случае; применение — принятие властного (управленческого) решения на основе действующей нормы.

В управленческой практике нередко исходят не из той или иной правовой нормы непосредственно, а опираются на так называемую общепринятую аргументацию, т.е. следуют не букве, но духу закона. При неясности нормативного текста управленцы могут действовать на основе прецедента, опыта в прошлом в аналогичных ситуациях (методом аналогий). Правовые, эмпирические, нравственные нормы и правила воплощены в принципы государственной службы. Значит, следование им должно стать доминирующей тенденцией в управленческих отношениях.

Служебное право позволяет выделить и нормативно регулировать такие группы отношений по службе, как:

• реализация кадровой политики в государственной службе (подбор, расстановка кадров в госуправлении, работа со служащими и в целом с персоналом в госорганах);

• отношения субординации на госслужбе: между руководителем и подчиненными;

• отношения по практическому функционированию госслужбы, т.е. между органом, должностным лицом и теми, кто является объектом их воздействия;

• общественные отношения по реализации принципов госслужбы;

• общественные отношения по формированию и реализации правового статуса госслужащего;

• общественные отношения по прохождению госслужбы;

• общественные отношения по прекращению госслужбы;

• общественные отношения по управлению госслужбой;

• общественные отношения по реформированию госслужбы.

В механизме реформирования государственной службы и отношений должное место следует отвести административной этике — нормам отношений, поведения, предписываемым особым общественным и профессиональным статусом государственных служащих.

Известно, что этика связана с ценностями, относящимися к человеческому поведению, которые свидетельствуют о правильности или ошибочности определенных действий, о мотивах и результатах таких действий. Проблема этики в госуправлении связана с тем, что перед госслужащими возникает вопрос «морального выбора» в процессе его профессиональной деятельности. В качестве средства регулирования поведения руководителей и служащих выступает не только внешний (законы, кодексы, нормы), но и внутренний контроль (убеждения, нравственные ценности, нормы морали, принципы).

При возникновении этических дилемм (например, этика цели и средств) управленцы могут следовать трем принципам:

• максимальный социальный результат и удовлетворение интересов большинства людей,

• соблюдение прав, свобод и достоинства других лиц,

• справедливое распределение выгод и издержек среди различных групп и слоев общества.

В России ученые Российской академии и государственной службы при Президенте Российской Федерации разработали примерный этический кодекс государственных служащих Российской Федерации. В Администрации Президента РФ и правительственных структурах ведется работа над кодексом государственной службы, который включает правовые и моральные требования. Главная функция этических кодексов — помочь государственным служащим в правильном свете видеть ценности государства, госслужбы, своей организации, научиться понимать, какие действия могут подорвать доверие к этим ценностям и государству, чтобы избегать их.

Удовлетворенность государственных служащих деятельностью своего руководства, правительства, в целом, правящего режима может быть высокой, низкой и отрицательной. Высокой — когда служащие полностью удовлетворены политикой режима, а их индивидуальные оценки совпадают с целями государства (такое состояние дает возможность чиновникам испытывать дополнительное уважение к столь же лояльным коллегам); средней — при которой служащие испытывают противоречивые чувства к целям режима; низкой — когда у служащих появляются пессимистические взгляды на политику правительства и накапливаются факторы, усиливающие чувство незащищенности, снижающие мобилизованность и осложняющие отношения к лояльным членам коллектива (вплоть до открытой враждебности); и отрицательной — когда индивидуально-личностная позиция служащих резко противостоит целям государственной политики.

Это может вызвать потребность выступить с политическим протестом, может и не иметь никаких последствий для служащих и их взаимоотношений с коллегами и внешней средой, а может и привести к отставке.

Итак, главные проблемы государственной службы и управленческих отношений обусловлены противоречиями между курсом на демократизацию отношений и изжившим себя политически и нравственно, но сохраняющимся на практике авторитарным (административно-командным), бюрократическим стилем в руководстве и управлении; между возросшими требованиями к профессионализму и компетенции кадров госслужбы и реальным состоянием госаппарата, уровнем подготовки, степенью социальной и правовой защищенности.

Административные реформы как преодоление противоречий в управленческих отношениях должны включать по крайней мере триединую задачу: установление новых отношений между государством и гражданами, развитие между государством и госслужащими отношений, основанных на доверии, введение новой демократической практики и новых технологий принятия решений в государственных органах.

Важным ресурсом упорядочения отношений в системе исполнительной власти является повышение ответственности должностных лиц и в целом законности в государственной службе.

Коммуникация представляет собой социальный процесс, отражающий общественную структуру и выполняющий в ней связующую функцию. Массовая коммуникация — систематическое распространение сообщений (через печать, радио, телевидение, кино, звукозапись, видеозапись) среди численно больших, рассредоточенных аудиторий с целью утверждения духовных ценностей и оказания идеологического, политического, экономического или организационного воздействия на оценки, мнения и поведение людей2. В системе массовой коммуникации особую значимость имеет коммуникация в управлении.

Управленческие коммуникации — это целостная совокупность информационных связей, взаимодействий между субъектами управленческой деятельности по вертикали, горизонтали и с внешней общественной средой.

В понятии «коммуникация» нужно видеть двойной смысл. Во-первых, оно фиксирует статику взаимодействия, например акт, письменный документ, несущий информацию, выполняющий функции: информативную, эмотивную (побуждает эмоции, мотивацию взаимодействия), в том числе правовой акт выполняющий управленческую функцию (побуждает правоотношения) и через это устанавливающий и поддерживающий фактические контакты. Во-вторых фиксирует динамику, процесс взаимодействия, контакты, отношения.

Взаимодействие имеет объективную и субъективную стороны. Объективная – это связи, независимые от характеристики отдельных личностей, опосредующие и контролирующие содержаний характер взаимодействия, это система официальных, служебных отношений, определяемых статусом должностного лица предписаниями, инструкциями, правилами, нормативными актами, картами функциональных обязанностей, штатным расписанием.

Субъективная сторона это сознательное отношение людей друг к другу, основанное на индивидуальности Известно что люди ведут себя по-разному в одной и той же статусной позиции, т.е. придерживаются разных моделей поведения разных социальных ролей.

Социальная роль это модель поведения, направленная на выполнение прав и обязанностей, предписанных данному конкретному статусу. Таким образом, статус дает статическую, а роль динамическую картину социального взаимодействия Коммуникацию в системе управления нужно осознать как официально, юридически регламентируемое целенаправленное движение индивидуальных субъектов управления к социальной общности при сохранении этими субъектами определенной автономности, самостоятельности самодеятельности, индивидуальности.

Если рассматривать какой-либо орган государственной (муниципальной) власти как организацию, то с позиции теории социального взаимодействия его можно определить как форму взаимодействия людей, направленного на выполнение определенной общественно значимой функции, как социотехническую систему, где системообразующим компонентом выступает человек совокупность взаимодействующих людей. Взаимодействие обеспечивав и выражается через: а) систему официальных отношений регламентируемых юридическими предписаниями; б) распределение функций (горизонтальная специализация); в) субординацию должностей (вертикальная специализация, с объемом и мерой ответственности в принятии решений на разных уровнях); г) систему коммуникаций средств и каналов передачи информации, которая движется сверху вниз (передача распоряжений указаний задании), снизу вверх (отчеты) и по горизонтали (консультации обмен мнениями равных по рангу).

Управленческая деятельность носит преимущественно коммуникативный межличностный характер. Коммуникативное взаимодействие, осуществляемое в результате тесной функциональной связи участников управления, может рассматриваться как коллективное единство, а элемент понимания — необходимая личностная составляющая коммуникативного процесса. Понимание должно присутствовать всегда, даже в том случае, если процесс общения не сопровождается личным контактом.

Коммуникационные потоки пронизывают все жизненное пространство организаций управляющей системы. Здесь очень важна синхронность, достоверность, адекватность на всех этапах коммуникативного процесса — при приеме, передаче и переработке информации, во всех элементах его структуры. Структуру коммуникативного процесса обычно представляют из четырех базовых элементов:

1. Отправитель, лицо, генерирующее идею, или собирающее и передающее информацию.

2. Собственно информация (сообщение), закодированная с помощью символов.

3. Канал, средство передачи информации.

4. Получатель, лицо, которому предназначена информация и которое интерпретирует ее.

Управленческие коммуникации образуют несколько связанных и относительно самостоятельных блоков:

А — коммуникации, обслуживающие органы власти и управления. Это функциональное взаимодействие и служебная информация, циркулирующая в федеральных и региональных органах власти и управления, в структурах всех ветвей государственной власти и местного самоуправления, обеспечивающие непосредственное социально-экономическое и политико-административное управление.

Б — коммуникации, существующие в сфере межличностных отношений госаппарата.

В — коммуникации, обращенные к обществу, это та часть коммуникационной деятельности в системе управления, которая делает ее открытой, способной к адаптации, совершенствованию.

Виды коммуникаций как социальной (гуманитарной) технологии в управлении показаны на рис. 23.1.

Доказано, что на эффективность работы коллектива, сплоченность служащих оказывает влияние используемая в организации модель внутрикоммуникативных сетей1.

Рис. 23.1. Виды коммуникаций

Коммуникативные сети подразделяются на централизованные и децентрализованные, т.е. в одних моделях вся коммуникация замыкается на руководителе, в других она более или менее равномерно распределяется между всеми членами организации (рис. 23.2). Централизованные сети способствуют решению относительно простых управленческих задач, но препятствуют эффективности решения сложных проблем, а также уменьшают удовлетворенность работой у членов групп, снижают уровень коллективного единства, хотя и способствуют развитию лидерства.

Известно множество других вариантов коммуникационных моделей: цепочная, звездная, иерархическая. Связи между передающей стороной (коммутатор — руководитель, Р) и воспроизводящей стороной (исполнитель, И) существенно различаются.

При цепочной структуре коммуникаций решение, передаваемое с одного конца на другой, становится известно всем исполнителям и всеми обсуждается. Все связи в такой структуре одинаковы, а командный стиль руководства не проявляется. Такая структура взаимоотношений распадается, если нарушается связь между двумя участниками коммуникации.

Многозвенная структура коммуникации — наиболее часто встречаемая на уровне первичного коллектива. Здесь все участники коммуникации связаны между собой. Эту модель отличает достаточная устойчивость и скорость передачи информации. Отношения субординации и командования ярко выражены.

Дата добавления: 2017-01-13