Межбюджетные трансферты. Характерной чертой современного государственного устройства большинства стран мира (вне зависимости от формы государственного устройства) является наличие

Характерной чертой современного государственного устройства большинства стран мира (вне зависимости от формы государственного устройства) является наличие нескольких уровней государственного управления: центрального правительства, ответственного за достижение определенных целей и решение определенных задач на уровне всего государства в целом, и других уровней государственной власти — функционирующих на уровне региона, штата, провинции, а также на уровне муниципального образования, и располагающих доходными полномочиями в рамках делегированных им законодательством расходных обязательств. Существование подобной институциональной структуры органов государственной власти и управления приводит к появлению соответствующей отрасли экономики общественного сектора, изучающей его вертикальную структуру. Предметом исследования данной отрасли является нормативный и позитивный анализ распределения функций между различными уровнями государственной власти, а также способы взаимодействия этих уровней власти между собой с помощью таких инструментов, как межбюджетные трансферты.

Традиционная теория фискального федерализма основывается на анализе распределения функциональных полномочий между уровнями государственной власти, а также анализе распределения фискальных инструментов между уровнями власти, необходимых для исполнения таких полномочий. Основным заключением, вытекающим из данного анализа, является вывод о том, что на уровне национального (центрального) правительства должны быть сконцентрированы полномочия в области макроэкономического регулирования, а также полномочия по перераспределению дохода между индивидуумами в форме поддержки низкообеспеченных слоев населения. Вместе с тем существует ряд общественных благ, с учетом которых достижение максимального уровня общественного благосостояния возможно только при их предоставлении на субнациональном уровне. Масштаб прироста благосостояния от децентрализованного предоставления общественных благ отрицательно зависит от эластичности спроса на общественные блага по цене.

Анализ эффективной структуры распределения налоговых полномочий между уровнями государственной власти показывает, что в процессе их распределении необходимо руководствоваться положением о том, что субнациональные органы власти должны воздерживаться от налогообложения экономических единиц, обладающих высокой степенью мобильности.

Вместе с тем ряд более поздних исследований, проведенных на основании базовой теории распределения расходных и налоговых полномочий, показал неоднозначность наличия выгод от децентрализации полномочий субфедеральных властей. Во-первых, децентрализация полномочий приводит к межрегиональной дифференциации чистых фискальных выгод – разницы между объемом получаемых выгод от предоставления субнациональных общественных благ и уровнем осуществляемых налоговых платежей; такая дифференциации создает стимулы для перемещения в другие регионы фирм и индивидуумов, а также приводит к нарушению принципа горизонтальной справедливости. Во-вторых, для высокой степени децентрализации характерно наличие горизонтальных фискальных внешних эффектов, связанных, прежде всего, со стремлением субнациональных властей к достижению собственных целей за счет других регионов (проявлением экстерналий такого рода является недобросовестная налоговая конкуренция, экспорт налогового бремени и т.д.). В-третьих, для федеративного государства характерны также и вертикальные фискальные внешние эффекты, состоящие в стремлении субнациональных властей к переложению налогового и расходного бремени на национальные власти.

Частично роль регулятора баланса выгод и издержек децентрализации играют конституционные и законодательные положения о разграничении компетенции и предметов ведения между уровнями государственной власти. Однако важнейшую (и едва ли не основную) роль в достижении эффективного функционирования общественных финансов в федеративном государстве играют различные фискальные инструменты (fiscal arrangements). Одним из таких инструментов является поддержание определенной вертикальной несбалансированности бюджетной системы. Несмотря на то, что оптимальная степень такой несбалансированности зависит от множества факторов и не может быть однозначно и универсально определена, можно показать, что децентрализация расходных полномочий эффективна в гораздо большей степени, нежели децентрализация налоговых полномочий. Другим инструментом является вертикальная и горизонтальная координация и гармонизация налоговой и бюджетной политики между органами власти различных уровней. Третьим важнейшим инструментом являются межбюджетные гранты. В литературе часто выделяется три основных задачи последних: компенсация внешних эффектов, возникающих в виде перелива выгод от деятельности властей одного административно-территориального образования в другие административно-территориальные образования, выравнивание доходов субнациональных бюджетов между собой, а также исправление недостатков налоговой системы.

Модели влияния межбюджетных грантов на фискальные и расходные решения субнациональных властей

Традиционные модели влияния межбюджетных грантов на фискальные и расходные решения субнациональных властей.Одной из основных предпосылок традиционных моделей анализа эффектов, оказываемых межправительственными грантами, является предположение о соответствии принципов принятия решений субнациональных властей принципам поведения некоего представителя сообщества индивидуумов-избирателей, формирующих данные органы власти. Другими словами, предполагается, что субнациональные власти, также как и индивидуум, максимизируют свою полезность, выбирая между потреблением некоторых наборов благ (общественных и частных) и располагая доходами в виде налоговых поступлений и межбюджетных трансфертов.

Как правило, традиционные модели классифицируют межбюджетные гранты с точки зрения их влияния на решения, принимаемые субнациональными властями. Разделяют все выделяемые нижестоящим бюджетам гранты на три типа.

Во-первых, при наличии перелива выгод от некоторого вида общественных благ необходимо субсидировать производство (или приобретение) общественных благ в территориальном образовании, где они производятся. Такое субсидирование возможно при софинансировании центральным правительством всех расходов субнационального правительства на производство общественных благ.

Во-вторых, целью трансферта может быть перераспределение дохода от высокообеспеченных территорий в низкообеспеченные регионы либо отчисление некоторой доли налоговых платежей, взимание которых более эффективно на национальном уровне, в субнациональные бюджеты. Данный вид трансферта оказывается направленным лишь на изменение доходов нижестоящих уровней власти и не приводит к изменению относительных цен государственных услуг для них.

В-третьих, в качестве отдельного вида межбюджетных трансфертов выделяются гранты, причиной использования которых является наличие политических обязательств, в соответствии с которыми национальные органы власти должны обеспечивать минимальный или стандартный уровень оказания государственных услуг в стране независимо от того, из бюджета какого уровня финансируется производство соответствующего общественного блага. Для поддержания определенного уровня предоставления общественных благ национальное правительство использует механизм целевых грантов на финансирование определенных видов общественных благ. Очевидно, что подобные гранты не предоставляют субнациональным властям такой свободы принятии решений в отношении собственных расходов, как это происходит в случае использования нелимитированных трансфертов, направленных на сокращение стоимости государственных услуг. Как правило, национальные власти устанавливают достаточно жесткие условия получения и использования предоставляемых средств, включая условия совместного финансирования. Такие трансферты (оказывающие влияние как на относительные цены общественных благ для субнациональных властей, так и на их доход) применяются в практике государств с многоуровневым бюджетным устройством в качестве целевых грантов чаще, чем гранты первого типа.

Традиционные модели поведения субнациональных властей обычно построены по стандартной теории оптимизации полезности потребителя при наличии бюджетного ограничения.

Модели поведения субнациональных властей при получении гранта с учетом собственных приоритетов органов власти на субнациональном уровне. Эмпирические исследования показывают, что не всегда наблюдается соответствие между эффектами, оказываемыми увеличением дохода сообщества в виде получения гранта и в виде увеличения дохода каждого индивидуума (например, путем предоставления налоговой льготы). Впервые это явление было отмечено в Gramlich (1977) и получило название «эффект липучки». Отсюда часто следует вывод о том, что при получении гранта политики и чиновники не принимают решения о сокращении собственных налогов, необходимость которого следует из моделей, основанных на предпосылке максимизации ими общественного благосостояния либо благосостояния медианного избирателя.

Модель Нисканена. Несоответствие между результатами получения гранта и предпочтениями избирателей Нисканен объясняет несоответствием между функциями благосостояния, которые максимизируют избиратели и представители органов власти. При построении моделей поведения чиновников утверждается, что благосостояние чиновников определяется такими переменными, как заработная плата, выгода от занятия конкретной должности, репутация, объем властных полномочий и др., зависящими от размера бюджета учреждения (в данном случае – органа власти). Таким образом, переменной, которую максимизируют чиновники, является размер бюджета соответствующего учреждения. В данной модели органы власти ассоциируются с монополией, реализующей собственные услуги избирателям либо их представителям. Получение паушального гранта, позволяющего властям снизить уровень налогообложения, а, следовательно – уменьшить размер собственного бюджета по сравнению с ситуацией, если бы грант был условным, побуждает субнациональные органы власти действовать в этих условиях так, как если бы полученный грант являлся условным.

Модель Ромера-Розенталя. В модели, представленной в Romer and Rosenthal (1980), так же, как и в модели Нисканена, предполагается, что субнациональные органы власти максимизируют размер собственного бюджета, вовлекая, однако, в процесс определения объема производства общественных и частных благ избирателей. Органы власти ежегодно самостоятельно устанавливают расходы собственного бюджета на некотором уровне, если избиратели не проголосовали за иной уровень расходов на референдуме. Гипотеза авторов состоит в том, что с целью максимизации собственного бюджета референдум об изменении расходов регионального бюджета созывается чиновниками только в том случае, если фактические расходы бюджета финансируются на уровне ниже оптимального для избирателей, то есть референдум проводится только по поводу одобрения избирателями повышения бюджетных расходов. При этом органы власти выносят предложение об установлении нового уровня расходов на уровне, превышающем оптимальный. В таких условиях избиратели одобряют представленный вариант увеличения расходов даже с учетом того, что предлагаемый уровень расходов выше оптимального, так как такой уровень является единственным из выносимых на референдум вариантов.

Возникновение «эффекта липучки» авторы модели объясняют тем, что увеличение доходов избирателей приводит к решению о пересмотре уровня бюджетных расходов только в том случае, если соответствующий этому увеличению оптимальный уровень потребления общественных благ оказывается выше фактического. В результате при получении любого гранта расходы субнационального бюджета растут на величину, равную сумме гранта, а если соответствующий объему и условиям гранта оптимальный уровень потребления превышает фактический уровень бюджетных расходов, – то и на более значительную величину.

Модель Оутса. В некоторых моделях были сделаны попытки объяснить «эффект липучки», применяя понятие фискальной иллюзии, то есть асимметрию информации относительно ситуации на рынке. Например, в Oates (1979) было сделано предположение о том, что субнациональные власти устанавливают объем расходов бюджета в соответствии с предпочтениями медианного избирателя, однако не предоставляют избирателям всей полноты информации о состоянии государственных финансов в регионе. Если предположить, что население региона выбирает уровень производства общественных благ на основании их налоговой цены (отношение налоговых обязательств к объему предоставления общественных благ в регионе), то в случае соответствия предпочтений населения и властей получение паушального гранта рассматривается региональными властями как общее увеличение дохода региона. Однако возможен другой вариант, при котором региональные власти предоставляют населению информацию о возможности производства общественных благ по новой – «субсидируемой» – налоговой цене. При получении такой информации избиратели принимают решение об увеличении потребления общественных благ в зависимости от эластичности спроса на общественные блага по цене.

Модель Брейка. В работе Break (1980) предполагается, что избиратели субнационального образования одновременно являются избирателями для национальных властей, которые распределяют межбюджетные трансферты. Субнациональные власти (избиратели), даже имея намерение повысить уровень бюджетных расходов при росте индивидуальных доходов, могут опасаться негативных эффектов, связанных со снижением суммы финансовой помощи. В этой ситуации рост собственных доходов избирателей не приводит к принятию решений о повышении расходов субнациональных бюджетов, однако эквивалентный прирост объема грантов большей частью направляется на увеличение уровня бюджетных расходов.

Модель Кинга. King (1984) отмечает, что ни одна из традиционных моделей не объясняет, почему, несмотря на наличие «эффекта липучки», эффект паушального гранта на расходы субнациональных бюджетов в большинстве случаев ниже эффекта долевого гранта, как это и предписывается традиционными моделями. Основным отличием модели Кинга являются дополнительные предпосылки относительно целевой функции медианного избирателя: его задачей является максимизация собственной полезности путем выбора оптимального набора из общественных и частных благ при условии, что правила налогообложения на субнациональном уровне не должны приводить к ухудшению благосостояния беднейших слоев населения в регионе ниже определенного медианным избирателем уровня. В этой ситуации бюджетное ограничение при увеличении доходов избирателей вследствие снижения федеральных налоговых ставок приобретает вид ломаной, что не позволяет существенно увеличить расходы субнационального бюджета. В то же время предоставление гранта приводит к эффектам, описанным в традиционных моделях.

Существуют и иные работы, объясняющие причины отклонений наблюдаемых эффектов, оказываемых межбюджетными грантами на расходы субнациональных властей. Так, в работе Zampelli (1986) рассматриваются особенности целевых видов межбюджетных трансфертов. В частности, утверждается, что если увеличение расходов на производство субсидируемых видов общественных благ сверх некоторого уровня не является приоритетным для властей – получателей целевых грантов, органы власти уменьшают собственные расходы на производство данных видов общественных благ, направляя высвободившиеся средства на финансирование иных видов общественных благ. Таким образом, целевые гранты в отсутствие ограничений на объем собственных расходов грантополучателей на производство субсидируемых общественных благ является более сложным видом нецелевых трансфертов, которые в большей степени увеличивают доходы грантополучателей, но не приводят к значительному изменению относительных цен общественных и частных благ.

Дата добавления: 2013-12-12