Понятие организационных основ местного самоуправления

Тема 1. Система органов местного самоуправления.

План

1. Понятие организационных основ местного самоуправления.

2. Основные модели организации местного самоуправления.

3. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (1993г.), местное само­управление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (статья 130).

«Органы местного самоуправления - это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий. Органам местного самоуправления принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и государством. Это место определяется прежде всего тем, что наличие органов самоуправления обеспечивает такую систему децентрализации управления, которая делает эту систему управления более пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций.

Однако органы местного самоуправления - это не только способ децентрализации управления, но и способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством».¹

При определении понятия местного самоуправления в Федеральном законе от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» акцент делается на деятельности населения и (или) органов местного самоуправления, решающих вопросы местного значения. Исходя из этого:

Во-первых, органы местного самоуправления, наряду с отдельными гражданами, населением всего муниципального образования или его части являются основными субъектами в системе местного самоуправления. При этом в силу того, что органы местного самоуправления формируются на основе волеизъявления населения, граждане считаются первичными субъектами местного самоуправления, а органы - вторичными субъектами.

Во-вторых, поскольку местное самоуправление - одна из форм осуществления народом своей власти, то все органы местного самоуправления (как выборные, так и невыборные) должны приобрести свои властные полномочия через процедуру, прямо или косвенно связанную с проявлением воли граждан на выборах. Значит, другими (невыборными) органами местного самоуправления могут считаться не любые структуры, решающие вопросы местного значения, а лишь те, которые сформированы органами или должностными лицами, получившими свои полномочия на муниципальных выборах.

Именно эти две возможности формирования органов местного самоуправления - непосредственно на выборах или путем образования представительным органом -отражены теперь в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ.

Таким образом, органами местного самоуправления называются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В этом определении указан еще один важный признак - самостоятельность органа в виде наличия у него собственных полномочий по решению вопросов местного значения.

В статье 34 «об органах местного самоуправления» содержится ключевое положение о том, что все органы (обязательные, необязательные, иные) должны быть предусмотрены уставом муниципального образования.

Если обратиться к положениям статьи 44 «Об уставе муниципального образования», то увидим, что в уставе обязательно следует определить:

- наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

- структуру и порядок их формирования?

- срок полномочий

- основания и порядок прекращения полномочий,

- виды ответственности

- подотчетность и подконтрольность.

Следовательно, чтобы структурная единица в муниципальном образовании получила статус органа местного самоуправления, в уставе для нее должны быть установлены все названные выше признаки.

Поэтому, не любые структурные единицы или должностные лица, участвующие в решении вопросов местного значения, можно считать органами местного самоуправления.

Например, депутатская комиссия, отраслевой департамент, бюджетное учреждение, управление, межведомственные рабочие группы и тому подобные структуры, как правило, не имеют правового статуса «органа местного самоуправления». Эти структуры не обладают самостоятельными полномочиями по решению вопросов местного значения, их полномочия производны от полномочий иных органов, в состав которых данные структуры входят.

Полномочия данных структур установлены не уставом муниципального образования, а в иных нормативных актах, например, в положениях об органах, в состав, которых эти структуры входят и положениях о данных структурах.

Важно, чтобы статус органа местного самоуправления получили те организационные структуры в системе местного самоуправления, которые созданы для принятия самостоятельных решении, касающихся непосредственно граждан, общественных объединений, субъектов хозяйственной деятельности, а также органов публичной власти, т.е.

любых физических или юридических лип, находящихся на территории этого муниципального образования.

Для малых поселений может быть достаточно, чтобы статус органа имели:

- глава поселения;

- местная администрация;

- представительный орган;

- контрольный орган, в том числе единоличный (например, ревизор), при условии его формирования.

Несмотря на то, что названные органы могут состоять из структурных единиц, созданных с целью обеспечения деятельности этих органов, подготовки проектов их решений, сами решения будут принимать и подписывать органы, в полномочия которых это входит согласно уставу поселения.

Для более крупных поселений, а также муниципальных районов и городских округов, статус органа местного самоуправления могут получить:

- финансовый орган;

- комитет по управлению имуществом;

- территориальные подразделения местной администрации, созданные в отдельных населенных пунктах данного поселения или района;

- другие органы.

Такие органы будут относится к категории иных в структуре органов местного

самоуправления данного муниципального образования. Компетенция каждого из них должна быть зафиксирована в уставе, тогда они будут вправе сами принимать и подписывать решения в рамках своей компетенции.

Понятие «структура органов местного самоуправления» введено в юридическую практику статьей 131 Конституции РФ в таком контексте:«Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно». Участие населения в определении структуры органов местного самоуправления есть проявление учета исторических и иных местных традиций, а также конкретных сложившихся в поселении условий по организации «своей» власти. Местные традиции, как известно, отличаются в разных частях России. Можно созывать казачий круг или сход, избирать городского голову или совет старейшин.

Реализация права граждан на самостоятельнее определение структуры органов местного самоуправления может происходить с использованием двух механизмов:

- прямое волеизъявление на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью населения менее 100 человек - на сходе граждан):

- опосредованное волеизъявление через выборных лиц (депутатов представительного органа), которые разрабатывают структуру органов, фиксирую ее в проекте устава муниципального образования, обсуждают с гражданами на публичных слушаниях, а затем принимают устав. Такая позиция отражена теперь в Федеральном законе № 131 (части 5 и 6 статьи 35). Однако касается она только вновь созданных муниципальных образований на межселенных территориях или существующих, но преобразованных муниципальных образований, хотя изменение структуры органов местного самоуправления может потребоваться и в процессе муниципального управления при изменении внутренних или внешних условий функционирования данного муниципального образования.

В Федеральном законе № 131-ФЗ термин «структура органов местного самоуправления» четко не определен, а в некоторых положениях употребляется как перечень органов.

Согласно положению статьи 34 Федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ в решении о структуре органов местного самоуправления, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются:

1) структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления;

2) порядок избрания и полномочия главы муниципального образования.

Структура органов в поселении считается определенной, если в уставе поселения установлены:

1. перечень действующих в этом поселении органов (как коллегиальных, так и единоличных);

1. способ их формирования (избрание или иной способ наделения полномочиями);
2. компетенция каждого из этих органов;
3. система взаимоотношений и взаимодействия между ними.

Общим положениям о структуре органов местного самоуправления посвящены нормы статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ. Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования (пункт 7 названной статьи).

Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает ряд ограничений на структуру органов местного самоуправления. 1) В частности, он вводит обязательность наличия органов местного самоуправления трех видов:

- представительного органа;

- главы муниципального образования; - местной администрации.

При этом в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек представительный орган не формируется, а его функции выполняет сход граждан (часть 3 статьи 35 Федерального закона № 131 -ФЗ). Глава такого малого поселения и исполнительно-распорядительный орган всё равно являются обязательными. Согласно части 3 статьи 34 наименования трех обязательных органов устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

2)Существующие ограничения в структуре органов местного самоуправления связаны также с обязательностью разделения представительной и исполнительной власти. В Федеральном законе № 131-ФЗ местная администрация названа исполнительно-распорядительным органом, а для представительного органа установлена исключительная компетенция.

3) Кроме того, в этом законе содержится запрет на совмещение одним лицом полномочий руководителя (председателя) представительного органа и главы местной администрации для муниципальных образований всех типов, кроме сельских поселений. Тем самым, уже на федеральном уровне введено определенное разграничение полномочий между представительным и исполнительным органом.

Дополнительным механизмом реализации организационной обособленности органов местного самоуправления от системы органов государственной власти является запрет на наличие у одного лица депутатских мандатов разного уровня и на совмещение должностей.

Такт в соответствии со статьей 40 Федерального закона № 131-ФЗ, выборные должностные лица местного самоуправления, а значит депутаты представительных органов, не могут быть депутатами Государственной Думы, членами Совета Федерации, депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, занимать иные государственные должности РФ государственные должности субъектов РФ, а также должности государственной гражданской службы и муниципальные должности муниципальной службы.

Дата добавления: 2013-12-12