Законодательство России о развитии кооперации и интеграции в АПК

Зарубежный опыт правового обеспечения и государственной поддержки кооперации и агропромышленной интеграции

Основные направления развития нормативно-правовой базы и государственной поддержки кооперации и интеграции в АПК

Законодательство России о развитии кооперации и интеграции в АПК

План

Формирование и развитие кооперации и интеграции в АПК за­висит от создания государством соответствующей нормативно-правовой базы, определяющей условия и положения по организа­ции и функционированию кооперативных и интеграционных формирований, их государственной поддержки, как на федераль­ном, так и на региональном уровнях. Нормативно-правовая база, регулирующая вопросы кооперации и интеграции в аграрной сфе­ре, видоизменялась с течением времени. Условно можно выделить три основных исторических этапа:

1) досоветский (с 1861 г. по 1917 г.);

2) советский (с 1917 г. по 1991 г.);

3) постсоветский (с 1991 г. по настоящее время).

Первым в серии законодательных актов по кооперации было По­ложение об учреждении мелкого кредита от 1 июня 1895 г. Оно вво­дило новый вид кооперации в стране – кредитные товарищества, которые отличались от ссудно-сберегательных, действовавших около 30 лет, отсутствием паевых взносов, предоставлением кредитным то­вариществам отделениями Госбанка ссуд для образования уставно­го капитала. Положение обязывало кредитные товарищества давать ссуды преимущественно на производственные цели, разрешало по­среднические операции по снабжению и сбыту сельскохозяйствен­ной продукции, залоговые операции и долгосрочные ссуды.

Вторым законодательным актом этого периода стал Нормаль­ный устав потребительских обществ от 13 мая 1897 г. Это, по су­ществу, первый закон о потребительской кооперации. Был принят также Устав крестьянских сельскохозяйственных обществ.

Приняв соответствующие законы, государство стимулировало развитие кредитных кооперативов, которые, помимо своих функ­ций и снабженческо-сбытовых операций, поставляли в деревню технику. В июне 1904 г. был принят новый закон об учреждениях мелкого кредита, который облегчал создание кооперативов. Были созданы управления по делам мелкого кредита и его губернские отделения. В 1906 г. был утвержден Устав земских касс мелкого кредита, в 1907 г. – Устав для обществ потребителей, а в 1908 г. – новый Устав кооперативных товариществ.

После революции развитие всех видов кооперации было приос­тановлено. В результате национализации фактически были разру­шены кредитные и другие кооперативы. Декрет ВЦИКа от 19 фев­раля 1918 г. «О социализации земли» передавал без всякого выкупа все постройки и сельскохозяйственный инвентарь частновладель­ческих хозяйств и имеющиеся при них сельскохозяйственные пред­приятия в распоряжение уездного, губернского, областного и феде­рального Советов. При этом данный законодательный акт говорил о необходимости содействия развитию кооперативных хозяйств.

В условиях разрухи и голода В. И. Ленин считал необходимым принять меры к сохранению кооперативных организаций и при­влечь их к делу снабжения продовольствием. Специальным декре­том ВЦИК и СНК от 12 апреля 1918 г. «О потребительских коопе­ративных организациях» кооперация привлекалась к закупкам и заготовкам продуктов, их распределению среди населения. Одна­ко инициатива кооперативов уже была подорвана.

Кооперация крестьян, несмотря на постановления Правитель­ства, развивалась слабо. Так, если к началу 1917 г. сельскохозяй­ственная кооперация была представлена 27,7 тыс. кооперативов, то к 1920 г. их численность составила всего 12,9 тыс.

Нормативно-правовые акты, принимаемые в условиях Граж­данской войны и в период Военного коммунизма, как правило, действовали непродолжительное время, не были четко увязаны между собой. Общая обстановка в стране, изменчивость законода­тельства, неприятие кооперативных принципов при стремлении организовать кооперативные предприятия не вызывали инициа­тивы и интереса широких крестьянских масс к кооперации.

Сельскохозяйственная кооперация в форме добровольного и самостоятельного объединения начала вновь создаваться после постановления СНК от 17 мая 1921 г. «О мелкой и кустарной про­мышленности в сельскохозяйственной кооперации», а после Дек­рета ВЦИК и СНК того же года «О сельскохозяйственной коопе­рации» развитие ее приняло широкие масштабы. Сельскому насе­лению было предоставлено право образовывать кооперативные товарищества или артели для совместного ведения производства.

Правительством и другими органами принят целый ряд норма­тивно-правовых актов по развитию как производственной, так и потребительской кооперации в сельском хозяйстве. Например, постановлением СНК РСФСР от 1 марта 1923 г. «Об утверждении нормального устава общества сельскохозяйственного кредита» была создана соответствующая законодательная база в области кредитной кооперации. В 1924 г. вышло постановление СНК СССР «О возврате имущества сельскохозяйственной, промысло­вой и кредитной кооперации». Позже принято постановление ЦИК СССР и СНК СССР «О сельскохозяйственной кооперации», в котором определялись правовые аспекты формирования и функ­ционирования сельскохозяйственных кооперативов.

Кооперация получила новое осмысление после XIV конференции РКП(б) в 1925 г., принявшей решение, в котором говорилось, что че­рез кредит, снабжение, переработку и сбыт продукции можно воз­действовать на отдельные предприятия. Процессы развития коопе­рации проходили при финансовой поддержке государства. Коопера­тивам отдавалось предпочтение при выдаче государственных зака­зов на производство сельскохозяйственной продукции.

При получении государственных заданий выдавались авансы, а также сырьевые ресурсы. К 1926 г. число кооперативов достигло 66 тыс., их членами стало 7,8 млн крестьянских хозяйств. В 1928 г. перед началом массовой коллективизации и вытеснения из эконо­мики частного сектора на долю потребительских кооперативов приходилось 60 % розничного товарооборота страны. Сельскохо­зяйственные кооперативы производили от 40 до 70 % важнейших сельскохозяйственных продуктов. Их доля в экспорте сельскохо­зяйственной продукции достигала 60–80 %.

15 декабря 1928 г. постановлением ЦИК СССР были утвержде­ны «Общие начала землепользования и землеустройства». В этом нормативно-правовом акте отмечается, что «государство оказыва­ет особое содействие и поощрение образованию и деятельности коллективных хозяйств (коммун, артелей, товариществ). При этом сохраняется добровольность перехода к коллективным (и другим товарищеским) формам ведения хозяйства».

Идеи добровольной кооперации были перечеркнуты массовой коллективизацией. Разрушены промысловая, кредитная, специа­лизированная и другие простейшие формы сельскохозяйственной кооперации. В 1931 г. ликвидирован Всероссийский союз сельско­хозяйственной кооперации. В 30-х годах прекратили свое суще­ствование сельскохозяйственные производственные и кредитные кооперативы. Их место заняли колхозы, объединяющие людей, лишенных земли, скота, производственного имущества и насиль­ственно закрепленных на земле. В 1956—1960 гг. была ликвидиро­вана промысловая кооперация.

В период 1961–1988 гг. развитие законодательной базы происхо­дило в области потребительской кооперации, в 70–80 гг. – в области межхозяйственной кооперации и агропромышленной интеграции. Основные нормативно-правовые акты, введенные в этот период:

- постановление Бюро ЦК КПСС по РСФСР, Совмина РСФСР от 27 января 1962 г. «О мерах по расширению закупок потреби­тельской кооперацией излишков сельскохозяйственных продук­тов у колхозников и колхозов»;

- постановление ЦК КПСС от 28 мая 1976 г. «О дальнейшем раз­витии специализации и концентрации сельскохозяйственного производства на базе межхозяйственной кооперации и агропро­мышленной интеграции»;

- Указ Президиума ВС СССР от 1 марта 1979 г. «О подоходном налоге с кооперативных и общественных организаций»;

- постановление ЦК КПСС, Совмина СССР от 11 ноября 1979 г. «О дальнейшем развитии и улучшении деятельности потребитель­ской кооперации»;

- постановление ЦК КПСС, Совмина СССР от 9 января 1986 г. «О мерах по дальнейшему развитию потребительской кооперации».

Во второй половине 80-х годов была предпринята попытка изме­нить сложившийся правовой статус кооперативов, восстановить их кооперативную природу, не выходя при этом за пределы существу­ющего социально-экономического строя. После принятия Закона СССР «О кооперации в СССР» 26 мая 1988 г. в стране возникло бо­лее 200 тыс. новых кооперативов. Это было вызвано прежде всего тем, что закон открывал единственную в то время возможность для проявления предпринимательской инициативы, легализации част­ного сектора, альтернативного государственному.

Однако Закон «О кооперации в СССР» содержал немало про­тиворечий, общих деклараций, неопределенных и некооператив­ных норм. Фактически многие из вновь созданных кооперативов представляли собой псевдокооперативы, единственной целью ко­торых было извлечение прибыли для узкого круга лиц. Вместе с тем этот закон привнес в экономику страны новшества и способ­ствовал разрушению государственного монополизма, развитию конкуренции, созданию новых рабочих мест, более эффективному использованию материальных ресурсов.

В Законе «О кооперации в СССР» были отражены, прежде все­го, добровольность членства, право создавать любые виды коопе­ративов и заниматься любыми видами деятельности, кроме запре­щенных законом, право создавать союзы и заниматься внешней торговлей. В этом состояло его большое значение для развития кооперативного движения в стране. Наряду с появлением множе­ства новых кооперативов начала меняться обстановка и в тради­ционном кооперативном секторе – в потребительской и сельско­хозяйственной кооперации, где были предприняты шаги к демок­ратизации и повышению роли ее членов.

Сельскохозяйственные производственные кооперативы к нача­лу 90-х годов были представлены по-прежнему колхозами, но За­кон «О кооперации в СССР» уже имел специальный раздел, в ко­тором предусматривалось создание в колхозах кроме неделимого также паевого фонда, средства которого равномерно распределя­лись бы между колхозниками, с начислением на паи определен­ных процентов от дохода колхоза. Была провозглашена хозяй­ственная самостоятельность колхозов, но вместе с тем сохраня­лись обязательные поставки сельскохозяйственной продукции, что по-прежнему ставило колхозы в прямую зависимость от госу­дарства. Закон разрешил создание в колхозах на основе их подраз­делений первичных кооперативов, а сами колхозы могли становиться в этом случае ассоциациями первичных кооперативов. Эти меры осуществлялись на основе приоритета коллективной соб­ственности. Были размыты права каждого конкретного члена кол­хоза, не решены вопросы владения землей. Поэтому коренного изменения природы колхозов не произошло.

«Кооперативы в сферах производства и услуг», как их определя­ли в конце 80-х, получили развитие в таких отраслях, как производ­ство товаров народного потребления, переработка вторичного сы­рья, питание, бытовое обслуживание. Они сыграли определенную роль в удовлетворении потребностей населения в товарах и услугах, но не избежали серьезных искажений кооперативных принципов. Многие кооперативы действовали при государственных предприя­тиях, делая свой бизнес путем использования государственного оборудования и дешевого сырья. Однако новая кооперативная вол­на вызвала сопротивление со стороны части государственного ап­парата и государственных предприятий-монополистов. Появился ряд правительственных решений, направленных на сдерживание предпринимательской инициативы кооператоров.

В самом кооперативном движении того времени также было допущено немало искажений. Под видом кооперативов появля­лись предприятия, членами которых становились только их руко­водители и узкий круг административно-управленческого персо­нала, основные работы выполнялись наемными работниками, причем большую часть доходов присваивали также управленцы. Используя обстановку всеобщего дефицита, кооперативы нередко шли по пути роста цен, что привело к формированию негативного общественного мнения, дискредитации кооперативной идеи. От­сутствовало понимание того, что кооператив в тот период пред­ставлял собой то, что на Западе называли и называют малым биз­несом, т. е. относительно малые предприятия, ориентированные непосредственно на рынок, на потребителя.

В период распада СССР о кооперативах просто забыли. Так, За­кон РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельнос­ти» от 25 декабря 1990 г., в соответствии с которым должны были реорганизоваться колхозы, совхозы и другие сельскохозяйственные предприятия, не предусматривал этой организационно-правовой формы хозяйствования. Указ Президента от 27 декабря 1991 г. «О ре­организации колхозов и совхозов» недостаточно учитывал специ­фику организации сельскохозяйственного производства, содержал юридические препятствия для использования кооперативной фор­мы хозяйствования. И только после вступления в действие первой части Гражданского кодекса РФ в 1995 г. и Федерального закона «О сельскохозяйственной кооперации» от 8 декабря 1995 г. сельско­хозяйственные производственные и обслуживающие кооперативы получили правовую базу для своего развития.

В Указе Президента Российской Федерации «О коммерциали­зации деятельности предприятий потребительской кооперации» (1991 г.) им предписывалось реорганизовать свои предприятия розничной торговли, общественного питания и заготовок путем выделения из их состава отдельных структурных единиц (магази­ны, кафе, рестораны, заготовительные пункты и др.) с предостав­лением им статуса юридического лица. Указ нанес большой ущерб потребительским кооперативам России и способствовал упрощен­ному разделу кооперативной собственности в пользу руководства и служащих этих предприятий. В результате такого раздела соб­ственности они получали полную независимость от своих коопе­ративных обществ и могли использовать эти предприятия в лич­ных интересах, вплоть до последующей «приватизации».

Потребовалось несколько лет, чтобы исправить ошибку как Зако­на РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности», так и других нормативно-правовых актов. Негативные последствия состояли в том, что большинство кооперативов в сферах производ­ства и услуг прекратило свою деятельность. На их месте были созда­ны иные организационно-правовые структуры: индивидуальные час­тные предприятия, акционерные и другие хозяйственные общества. Выход в свет нового Гражданского кодекса РФ (1995 г.), а затем фе­деральных законов «О сельскохозяйственной кооперации» (1995 г.), «О производственных кооперативах» (1996 г.), «О потребительс­кой кооперации в Российской Федерации» (1997 г.) позволил при­остановить процесс свертывания производственных кооперати­вов, но их число к этому времени существенно сократилось.

В целом, при переходе к рыночной экономике в процессе созда­ния законодательства по кооперации и интеграции в АПК возникло много противоречий. Новые законы в ряде случаев принимались с излишней поспешностью, что проявилось и в законодательных актах о кооперативах. Так, ряд положений нередко носит противоречивый характер: с одной стороны, в них проявилось стремление к использо­ванию некоторых рекомендаций международных организаций и опыта западных стран с развитой рыночной экономикой, с другой – во многих законодательных актах прослеживается влияние прежнего советского законодательства, неадекватного новым условиям.

Несмотря на недостатки, Федеральный закон «О сельскохозяй­ственной кооперации» имеет большое правовое и социально-эко­номическое значение. В его преамбуле записано: «Настоящий Фе­деральный закон определяет правовые и экономические основы создания и деятельности сельскохозяйственных кооперативов и их союзов, составляющих систему сельскохозяйственной коопера­ции Российской Федерации. Настоящий Федеральный закон га­рантирует гражданам (физическим лицам) и юридическим лицам право на создание и государственную поддержку сельскохозяй­ственных кооперативов и их союзов (ассоциаций). Отношения, связанные с созданием и деятельностью сельскохозяйственных кооперативов и их союзов (ассоциаций), регулируются настоящим Федеральным законом, Гражданским кодексом Российской Федерации, земельным законодательством Российской Федерации, другими федеральными законами и иными нормативными право­выми актами субъектов Российской Федерации».

В целом, Федеральный закон «О сельскохозяйственной коопе­рации» создает надежную правовую основу для последовательного и разумного формирования многоукладной экономики, закрепля­ет особую роль в этом деле развития кооперации как системы раз­личных сельскохозяйственных кооперативов и их союзов, создан­ных сельскохозяйственными товаропроизводителями в целях удовлетворения своих экономических и иных потребностей, коор­динации деятельности, представления и защиты общих имуще­ственных интересов.

Дата добавления: 2014-01-05