Постоянные комитеты

3.

1.

В соответствии с концепцией разделения властей первое место среди «ветвей» государственной власти занимает законодательная. Другие ветви власти – исполнительная, судебная, хотя и имеют свою сферу, но действуют во исполнение законов и от имени законов. Законодательная власть осуществляется прежде всего общегосударственным представительным органом – парламентом (от фран. «parler» - говорить). Производным от слова «парламент» стал термин «парламентаризм». Парламентаризм – система управления государством, при которой законы (в том числе делегированное законодательство) не могут издаваться без участия парламента, последний играет решающую роль в определении политики государства и контроле за деятельностью правительства.

Любой парламент представляет собой, прежде всего собрание представителя народа – депутатов, которые на пленарном заседании обсуждают и принимают решения, и прежде всего законы.

Депутаты обладают депутатским иммунитетом и депутатским индемнитетом. Иммунитет – невозможность задержания, ареста правоохранительными органами депутата и привлечения его к судебной ответственности без санкции парламента. Иммунитет может распространяться на все время избрания (как в Испании, Германии, Украине, России), а иногда только на период сессии (США, Япония). В некоторых странах иммунитет не распространяется на совершение парламентарием тяжких преступлений (Англия). Современная тенденция развития конституционного права состоит в ограничении иммунитета, который в свою очередь играл большую роль во время всевластия монархов, диктаторов, сейчас же в цивилизованных государствах депутату не нужно прятаться за свой иммунитет.

Индемнитет означает, что депутат не несет ответственности за свои выступления в парламенте и за те меры, которые он поддерживал своим голосованием. Однако, это правило не считается безусловным, так как во многих парламентах европейских государств депутаты лишены права индемнитета (например: Франция, Чехия).

К определению положения депутата в парламенте существует два подхода. Они связаны с концепциями свободного и императивного мандата, освобожденного депутата–профессионала и депутата-производственника. В настоящее время в постсоциалистических государствах положения депутата связано с свободным мандатом с разрешением совмещения работы в парламенте с другими видами профессиональной деятельности – преподавательская, научная, творческая работа. При этом депутату запрещено совмещать работу депутата с другой государственной службой. Участвовать в сделках с государственным имуществом, заниматься предпринимательской деятельностью и т.д. все эти меры направлены на пресечение некоторых связей, ведущих к коррупции и на обеспечение профессионализма депутатов к законодательной деятельности, предоставление ему для этого свободного времени и материального обеспечения.

Особенность функционирования парламента обуславливает его внутренней структурой. На современном этапе, в основном, практикуется формирование двухпалатных и однопалатных парламентов. Однозначную оценку в превосходстве в той или иной структуры парламента дать невозможно, так как она связана с учетом различных факторов его функционирования. С одной стороны, двухпалатная структура имеет негативные стороны. Обычно верхняя палата является более консервативной из-за повышенных требований к ее членам. Члены верхней палаты обычно имеют более длительный срок пребывания в парламенте, чем члены нижней палаты и потому могут «отстать» от изменившейся обстановки, не отражать настроения народа. Двухпалатная структура может тормозить процесс прохождения необходимых обществу законов, если верхняя палата отказывается принимать текст в той же редакции, что и нижняя. С другой стороны, создание второй палаты (в том числе и там, где она связана с федеративной структурой государства) может иметь положительное значение, содействуя более тщательной отработке таких важнейших для общества актов, как законы. Она может служить дополнительным средством представительства различных общественных сил.

Однопалатный парламент считается более активнодействующий, обладающий возможностью быстрее, без задержек, примет необходимое законодательство, стимулирующее ускоренное развитие государства. При этом существует возможность принятия недемократического закона, с учетом интересов только правящей элиты.

В Украине по Конституции 1996 г. существует однопалатный парламент – Верховная Рада, с наличием 450 депутатов, которые обладают иммунитетом и индемнитетом (1).

Развитие парламентаризма в Украине имеет давнюю историю, которую можно рассмотреть по следующим этапам:

XI-XV ст. – “Пана-Рада” – совещательный орган при великом князе Киевском, Галицко-Волынском, сохранялся этот орган и при великом князе Литовском;

XVI-XVIII ст. – Сейм при польском короле, Войсковая Рада – высший совещательный орган в Запорожской Сечи, а также при Гетьмане в период существования украинского государства Войско Запорожское;

- 1848 г. – участие украинцев в работе рейхстага после революции в Астро-Венгрии;

- 1905 г. – февраль 1917 г. – после первой буржуазной революции создается парламент при царе «государственная дума», в работе которой активное участие принимают украинцы (Украинская думская фракция в составе 44 человек);

- с марта 1917 г. – 1920 г. – Центральная Рада, Малая Рада, Всеукраинские, губернские и поветовые Рады;

- 1922 г. – 1991 г. – Съезд Рад, Рады народных депутатов, Верховная Рада Украины.

На современном этапе Верховная Рада Украины – общенациональный орган государственной власти, который обладает единственными полномочиями в сфере законодательства в системе государственной власти Украины. По характеристике классификации государственных органов – центральный (республиканский), выборный (представительный), коллегиальный орган действующий на постоянной основе.

Формирование парламента Украины происходит по мажоритарно пропорциональной системе. В этом случае избиратель обычно имеет два голоса (есть и иные варианты). Один голос он подает за конкретного кандидата в своем избирательном округе, другой - за один из общегосударственных списков кандидатов партий, участвующих в выборах. Первый голос, как правило, учитывается по мажоритарной системе, второй по пропорциональной, (Всего в парламенте Украины 450 депутатов: 225 депутатов - формируется по мажоритарной системе и 225 по пропорциональной). Введение смешанной системы формирования парламента диктовали объективные причины, в частности, сложившаяся в политической системе многопартийность (2).

Мажоритарная система имеет три варианта:

1) квалифицированного, 2) абсолютного и 3) относительного большинства. Первый способ применяется в двухмандатных округах при выборах в нижнюю палату парламента. Например, Чили: партия, собравшая 2/3 голосов, получает все места (т.е. оба места). Если ни одна партия (ее список их двух кандидатов в округе) такого большинства не получит, применяется пропорциональная система (в масштабах государства). Принцип квалифицированного большинства применялся при выборах итальянского сената до 1993 г.: для избрания кандидату требовалось получить не менее 65% голосов избирателей, участвовавших в голосовании. Редко кто из соперников набирал такое число голосов, обычно таким образом избиралось от 1 до 7 сенаторов, лишь в 1948 г. было избрано 15 из 315. Поэтому при мажоритарной системе квалифицированного большинства обычно (исключением является Чили, в прошлом Италия) бывает второй тур голосования. Он, как правило, проводится через одну - две недели. На голосование избирателей выносятся два кандидата (два партийных списка), набравшие наибольшее число голосов. Во втором туре избранным считается кандидат, получивший относительное большинство голосов (больше соперника). При гипотетическом равенстве голосов, чего практически не бывает, вопрос может быть решен жеребьевкой.

Мажоритарная система абсолютного большинства тоже имеет два тура. В первом из них для избрания необходимо получить хотя бы 50° о + 1 голос от общего числа проголосовавших. Второй тур проводиться обычно на тех же условиях, что и при системе квалифицированного большинства. Для второго тура может быть применен и иной порядок, когда голосование не проводиться, а просто поданные голоса пересчитываются по пропорциональной системе, и таким образом распределяются места. Правда, это возможно только при наличии партийных списков, а не в одномандатных избирательных округах Голоса суммируются в масштабах всей страны и, места для кандидатов той или иной партии распределяются в пропорции к собранным голосам.

Мажоритарная система относительного большинства применяется, например, на выборах в нижнюю палату в Великобритании, Колумбии, Индии многих других государствах. При данной системе второго тура не бывает, место или все места, если баллотируются списки, получает кандидат (список), получивший больше голосов по сравнению с любым другим кандидатом (списком). Эта система часто существенно искажает волю избирателей. Допустим, что в избирательном округе (не имеет значения одномандатном или многомандатном) баллотируются кандидаты (списки) А, Б и В. Всего проголосовало 100 тыс. избирателей, А получил 40 тыс. голосов, Б - 35 тыс., В - 25 тысяч. Избранным считается А хотя против него голосовало 60 тыс. (35 25), т.е. большинство.

Такое положение часто наблюдается в Великобритании. Оно особенно очевидно, если суммировать голоса избирателей в целом по стране. С 1945 по 1992 г. ни одна партия, получившая в нижней палате большинство мест, не имела более 49,7% голосов избирателей. В 1987 г. консерваторы получили 43.3% голосов, но имели 56.7% мест. Особенно страдают от этой системы мелкие партии. Либералы Великобритании получили в 1987 г. 22.5% поданных голосов, но лишь 3.4% мест. В Индии Индийский национальный конгресс несколько десятилетий неизменно имел большинство мест в нижней палате (иногда до 3/4), хотя за эту партию голосовало не более половины заполнивших бюллетени избирателей в целом по стране.

Как видим, мажоритарная система относительного большинства в известной степени недемократична и несправедлива. Но, особенно при двухпартийной системе, она создает устойчивое большинство в парламенте (голоса, поданные за мелкие партии, пропадают, их представителей нет в парламенте), способствует в условиях парламентарных монархий и республик созданию стабильного

правительства.

Пропорциональная система в «чистом виде»применяется реже, чем мажоритарная. Обычно она является составной частью смешанной системы, особенно такой порядок, распространяется в последние десятилетия в большинстве развитых стран.

В зависимости от функций парламента в общее механизма государства можно определить его особенность. Так, социальная функция Верховной Рады заключается в проведении определенной политики, таким образом, политическая деятельность парламента по экономическому вопросу, социально-политическому, идеологическому обеспечению и согласованию общественных, групповых, личных интересов граждан:

- подъем трудовой и общественной активности населения;

- гармонизация отношений в обществе;

- обеспечение политической стабильности общественного строя.

Основная функция парламента в системе власти – законодательная, предопределяя полномочия парламента в основных трех направлениях:

- законодательные полномочия (которые имеют форму 2-х видов нормативных актов – законы и постановления);

- контрольные полномочия (например: процесс интерпелляции, импичмента и т.д.);

- установительные полномочия (участие парламента в формировании того или иного государственного органа).

Таким образом, Верховная Рада Украины является государственным преобразующим законодательным органом, который разрабатывает и принимает законы, определяет основные направления внешней и внутренней политики непосредственно воплощение идей в законы.

С точки зрения законодательных полномочий различают три вида парламента:

С неограниченными полномочиями;

С ограниченными полномочиями;

Консультативные.

1.Парламенты с неограниченными полномочиями могут существовать при различных формах правления, за исключением абсолютной монархии. Концепция неограниченных законом законодательных полномочий парламента, проистекающая из идей его верховенства, характеристика парламента как единственного законодательного органа ведет к монополии парламентом издания всех видов нормативных актов: законы, указы, распоряжения, постановления, решения. (Например: конгресс США в период сессии нередко принимают более тысячи нормативных актов). Однако за частую такие парламенты наталкиваются на практические трудности, невозможность урегулировать все общественные отношения законами парламента. Отсюда возникло рассматриваемая ниже практика делегированного законодательства и регламентарной власти.

2.Парламенты с ограниченными полномочиями существует в размежевании полномочий по изданию нормативных актов между законодательной и исполнительной властью. (В частности, как это существует в Украине).

3.Консультативных парламентов (официально они называются Консультативными национальными собраниями) в настоящее время существует немного. Прежде всего они учреждены в тех мусульманских странах, которые имеют форму абсолютной монархии. Консультативный парламент предназначен лишь для того, чтобы монарх выслушал мнение депутатов. Он не связан с этими мнениями при издании нормативных актов, т.к. вся власть (законодательная, исполнительная, судебная) исходит от монарха. В большинстве мусульманских государств, нормативных актов издается немного, т.к. считается, что общественные отношения урегулированы в «священных» книгах.

Основные полномочия парламента Украины:

- определяет основные направления внутренней и внешней политики государства;

- избирает, назначает, образует некоторые другие высшие органы государства, от него исходят полномочия некоторых высших должностных лиц;

- обладает исключительным правом по принятию закона о государственном бюджете, т.е. о государственных доходах и расходах;

- осуществляет контроль за работой правительства и государственной администрации в целом;

- осуществляет ратификацию (утверждение, означающее вступление в силу по финансовым и национально-территориальным вопросам);

- судебные полномочия, т.е. требование возбудить или рассмотреть уголовное дело высших должностных лиц (например: исключение депутата из парламента, импичмент).

Основой работы парламента является деятельность депутата, который избирается всенародно на основе общего, равного, прямого избирательного права, путем тайного голосования, сроком на 4 года.

На современном этапе в Украине наметился процесс создания двухпалатного парламента, необходимость которого обосновывается совершенствованием законодательного процесса, снятие политического напряжения между ветвями власти, а так же возможностью строить государственную политику по отношению к регионам с учетом их интересов. Поэтому вполне можно утверждать, что в Украине начался процесс организационной перестройки структуры Верховной Рады.

Именно организационная структура парламента способствует эффективности выполнения им возможных на него задачи, и прежде всего, принимать законы и иные нормативные акты, являющиеся основой всей правовой системы государства.

На сегодняшний день в Украине функционирует однопалатный парламент, который имеет следующую структуру (см. рис. 1):

1. Председатель Верховной Рады, который избирается из состава народных депутатов Верховной Рады. Избрание председателя оформляется постановлением Верховной Рады. Председатель имеет ряд полномочий:

- представляет Верховную Раду в Украине и за ее пределами;

- обеспечивает Взаимодействие парламента с органами исполнительной, судебной власти, Верховной Радой Автономной Республики Крым, органами местного самоуправления;

- ведет заседания Верховной Рады согласно Регламенту (3);

- подписывает акты, которые принимает парламент;

- издает распоряжения про опубликование актов Верховной Рады, которые не требуют подписания Президентом Украины;

- обеспечивает внутреннюю и внешнюю безопасность Верховной Рады;

- обеспечивает выполнение распорядка и расписания работы Верховной Рады, ее Секретариата;

- назначает и увольняет служащих Секретариата Верховной Рады;

- распоряжается движимым и недвижимым имуществом, которое принадлежит Верховной Раде;

- обеспечивает контроль за деятельностью секретариата Верховной Рады;

- утверждает положения про документооборот в Верховой Раде;

- обеспечивает разработку проекта финансовых трат Верховной Рады, согласовывая его с Министерством финансов не позднее, чем за 3 месяца до окончания бюджетного года, и подает его на рассмотрение Верховной Раде;

- после окончания бюджетного года, подает письменный отчет о финансовых тратах Верховной Радой за прошедший год на рассмотрение Верховной Раде;

- контролирует выполнение Первым заместителем Председателя и председателями комитетов Верховной Рады и их должностных обязанностей;

- изучает распоряжения о командировках депутатов, должностных лиц Верховной Рады и подписывает соответствующие документы согласно с положениями Регламента;

- созывает и ведет заседания Согласительной рады депутатских групп (фракций), рады председателей комитетов;

- не реже одного раза в год подать отчет Верховный Рады о своей деятельности, организации работы Верховной Рады и ее органов, положение законодательной базы в Украине.

Председатель Верховной Рады Украины

I зам. Председателя зам. Председателя

Верховной Рады Украины Верховной Рады Украины

Согласительная Рада, Рада председателей,

фракций комитетов

Счетная палата Уполномоченный В.Р. Украины по правам человека

Руководитель аппарата В.Р. Украины

Аппарат Верховной Рады Украины

1. Секретариат Верховной Рады: общий секретариат,

секретариат комитетов, секретариаты Председателя

и его заместителей

2. Управление делами Верховной Рады Украины

3. Институт законодательства

4. Парламентское издательство

руководит

обслуживает

Рис. 1. Структура Верховной Рады Украины

В основном председатель Верховной Рады Украины выполняет организационные и контрольные полномочия.

На современном этапе в науке государственного строительства существует классификация парламентов по особенностям полномочий председателя парламента. Так, «сильный» парламент – когда председатель обладает значительной властью (толкует правила регламента, принимает или отклоняет без голосования рассмотрение вопросов, выбирает по своему усмотрению поправки, может налагать взыскания на депутатов, самостоятельно решать о лишении члена парламента мандата и т.д.); «слабый» парламент – предполагает ограничение полномочия председателя, т.к. они в основном сводятся к организации ведения заседаний парламента и представления органа с другими государственными органами и органами других государств. (Например: председатель Верховной Рады Украины, поэтому вполне по данной классификации парламент можно охарактеризовать как «слабый» с ограниченными полномочиями).

2. Первый заместитель председателя Верховной Рады, заместитель председателя Верховной Рады, которые выполняют следующие обязанности:

- берут участие в разработке финансовых отчетов, проектов деятельность Верховной Рады;

- контролирует деятельность председателей комитетов, комиссий Верховной Рады;

- один раз в год отчитываются о своей деятельности перед Верховной Радой;

- ведут организационную деятельность по вопросам взаимодействия Верховной Рады с органами исполнительной власти, органами местного самоуправления;

Дата добавления: 2014-01-06