План лекции. Анализ последствий “революции сверху” – как формы формирования рынка в современной России

Анализ последствий “революции сверху” – как формы формирования рынка в современной России.

Диагностика генетических заболеваний. Серповидноклеточная анемия диагностируется по наличию специфических сайтов рестрикции.

1. Институты командно-административной экономики. Краткий анализ.

2. Анализ попыток модернизации институтов в рамках старой системы.

3. Революция сверху – реформа или контрреформа?

4. О новой теории реформ.

Основные термины и понятия: коллинеарность, теорема Элстера, государственная собственность, приватизация, либерализация.

I. Сформировавшая к середине 60-х годов структура советской экономики базировалась на следующих фундаментальных принципах. Во-первых, преобладала государственная (общенародная) собственность на средства производства. Во-вторых, отсутствовали механизмы рыночной конкуренции, замещаемые жестким государственным регулированием цен практически по всем видам продукции, определяемых по затратному методу. Вся экономическая система была выстроена на основе строгой иерархической структуры управления материальными потоками. В-третьих, товарно-денежные отношения имели второстепенное значение (в основном для обслуживания населения). В-четвертых, сам факт отсутствия равновесных цен и рыночных сигналов к их коррекции не мог не привести к возникновению товарного дефицита – этой неотъемлемой черты "социалистической" экономики – и, следовательно, колоссальных структурных диспропорций.

В советской Конституции было записано, что субъектом государственной собственности является весь советский народ. Но мог ли он выступать в роли residual claimant, т. е. предъявлять права на остаточную собственность? Нет, ведь народ фактически был отстранен от голосования и не имел отношения к реальному выбору. Может быть этим собственником являлась номенклатура – все руководители, входившие в административную и партийную иерархии? Однако, если внимательнее посмотреть на цели и приоритеты номенклатуры, ее возможности свободно распоряжаться объектами общенародной собственности, то оказывается, что этот "новый класс" правильнее было бы считать исполнителями с весьма специфической целевой функцией. Номенклатура не имела возможности напрямую подменить общенародные интересы своими собственными, и в этом крылось противоречие, ведущее к крайне неэффективному управлению собственностью. Чтобы разрешить это противоречие, необходимо было подавать обществу своеобразные "сигналы" того, что деятельность чиновников осуществлялась во имя и на благо процветания народа. Затевались грандиозные проекты (строительство Дворца Советов, БАМа3 и т.д.) Таким образом, в советской экономике фактически не существовало верховного собственника, то есть не было субъекта – носителя права конечного контроля и права на остаточный доход. В этом смысле "общенародность" собственности заключается в ее "ничейности".

Проблемой размещения материальных ресурсов в масштабах всего народного хозяйства призван был заниматься Госплан. По сути, механизмы реализации общенародной собственности были осуществлены через централизованное управление этой огромной государственной монополией. На практике такая командно-административная система оказалась чрезвычайно громоздкой, негибкой и слишком грубой, чтобы быть эффективной: Госплану удавалось отследить и агрегировать только около 4% реальной номенклатуры продукции, что вело к огрублению оценок, управляющих воздействий и, в конечном итоге, вызвало отставание в системе технологических допусков на продукцию. Такая грубая, и вместе с тем хрупкая советская система централизованного планирования не смогла бы функционировать длительное время, если бы институционализация форм адаптации экономических агентов к ней не привела бы к появлению своего рода стабилизаторов, позволявших сглаживать ее недостатки. К их числу следует отнести постоянную корректировку планов, направленную на приведение в соответствие реальных возможностей предприятия со спускаемыми сверху разнарядками. В результате план становился похожим не на закон, а лишь на систему ориентиров, что дискредитировало саму идею планирования, однако позволяло всей системе работать.

Другим таким институтом была денежная система. С одной стороны, она обеспечивала функционирование рынков конечной продукции – потребительского и колхозного, где действовали относительно независимые потребители и (пусть в ограниченном количестве) производители и где расчет осуществлялся посредством наличных денег. С другой стороны, существовали безналичные деньги в форме финансовых планов, служащих подтверждением выполнения плана по материальным поставкам и уменьшающих вероятность недобросовестного поведения директоров предприятий, так как это служило дополнительным инструментом контроля за их деятельностью. Еще одной важной задачей финансовой системы являлось кредитование предприятий через специальные отраслевые банки по практически нулевым процентным ставкам. Одним из принципов государственной экономической политики служило также финансирование секторов, связанных с конечным потреблением (легкая и пищевая промышленность, сельское хозяйство), по остаточному принципу. Несбалансированная в натуральных потоках экономическая система выживала за счет "недофинансирования" предприятий, не принадлежащих к приоритетным секторам (таким как оборонная и тяжелая промышленность, транспорт, металлургия, энергетика). Доминирование крупных предприятий – монополистов в своих секторах, лишенных обратной связи с потребителем (и потому имевших крайне негибкую производственную базу) и незаинтересованных в увеличении прибыли, кроме накапливавшихся годами деформаций в относительных ценах, привело к еще одной проблеме: появление институционального инвестора требовало наличия у последнего крупного запаса денежных средств, что в условиях уже российской экономики повлияло на выбор варианта приватизации в пользу бесплатного.

Следует подчеркнуть, что устойчивость институтов отнюдь не гарантирует их эффективность, хотя и является необходимым условием для ее достижения. Искаженная природа стимулов как следствие деформированной структуры относительных цен привела к тому, что даже незначительное ослабление и так крайне низкого уровня контроля над исполнителями, а также внешних факторов стабильности (благоприятная конъюнктура экспортных цен, наличие внешнего врага и т.д.) вывело систему из равновесия. Необходимость перемен стала осознаваться практически всеми членами общества, но неясность пути реформирования и неопределенность относительно результатов преобразований, а также высокая инерционность системы не дали пойти политикам во времена перестройки дальше полумер, что окончательно разрушило традиционный уклад в экономике, но не создало эффективной замены. В этом и состоит «переходный» характер отечественной экономики.

II. В 1986 году внутренние источники советской экономики, во многом построенной по принципу импортозамещающей индустриализации, были истощены. Попыткой осуществить столь необходимые реформы (однако в рамках социалистического выбора) стала политика "ускорения". М.С. Горбачеву удавалось привлекать солидные западные кредиты под обещания демократических реформ. Внешние заимствования направлялись на реализацию грандиозных проектов, формируя огромные заделы производства. Выбор в качестве альтернативы радикальным реформам варианта политики построения социализма "с человеческим лицом" был во многом обусловлен феноменом "исторической обусловленности" или, другими словами, зависимости текущего состояния экономики от траектории предшествующего развития. Опираясь на опыт Чехословакии, Венгрии, Югославии и Китая (кстати, не очень удачный), советское руководство планиро-

вало наделить госпредприятия значительными свободами, оставив всю систему планового распределения в целом без изменений. Так называемый "эффект более позднего развития" не уберег от проблем, неизбежно возникающих в силу принципиального несовершенства институтов, и результаты оказались далеки от ожидаемых. Формально государственные ресурсы стали перекачиваться в частный сектор, еще больше снижая эффективность государственного.

Изменение институциональной базы советской экономики происходило на фоне грандиозных перемен в политической жизни страны. Бурная демократизация общественной жизни, снятие железного занавеса формировали предпосылки для возникновения класса людей, готовых поддержать рыночные реформы. "Идеологические предприниматели" получили возможность накапливать политический капитал, реализуемый в виде расширения их электората. Кроме того, как указывал Д. Норт, "хотя приверженность идеологии является необходимым условием для массовой поддержки революции, эту приверженность трудно поддерживать длительное время". Здесь мы сталкиваемся с фундаментальным противоречием в объяснении выбора между политикой "шоковой терапии" и градуализма. Как же это противоречие разрешалось в России?

III. При определении стратегии и тактики реформ необходимо учитывать неразрывную связь политики и экономики. Распад СССР стал одним из крупнейших событий мировой истории конца ХХ века. Распад СЭВ и "парад суверенитетов" союзных республик имели следствием разрыв традиционных экономических связей, что предопределило падение взаимного товарооборота и объемов производства, сокращение рынков сбыта. Центр лишился существенной доли перераспределяемых им ресурсов – главного рычага своего влияния. Агонией старой политико-экономической системы стало выступление ГКЧП в августе 1991, после провала которого стало ясно: восстановление прежней системы невозможно, а множество альтернатив будущего развития России фактически сократилось до двух взаимоисключающих вариантов.

Первым был путь эволюционного развития – планомерное выстраивание новых экономических и политических институтов, постепенный отказ от плановой системы в экономике при сохранении большой доли государственных закупок и одновременной поддержке механизмов рыночной конкуренции. Но осенью 1991 года такой вариант развития событий был уже нереализуем. Россия не имела необходимых институтов государственности, окончательно утратив инструменты контроля. В результате перестают заключаться обязательные хоздоговора на следующий год, фактически прекращаются поставки зерна, государство становится банкротом, а валютные резервы страны исчерпаны. В действительности эти обстоятельства предопределили и последовательность будущих институциональных преобразований, сделав невозможными воплощение в жизнь программы "500 дней" Г.А. Явлинского (проведение сначала приватизации, потом – либерализации) и директора Института народнохозяйственного прогнозирования Ю.В. Яременко (структурная перестройка экономики как необходимое условие либерализации). В конце 1991 года в условиях полного разрушения финансовой системы времени на институциональные и структурные преобразования, призванные дополнять либерализацию экономики, не оставалось времени.

В условиях инфляционного, платежного и общего системного кризисов России предстояло пойти по иному пути, а именно — решиться на радикальные меры: либерализацию цен и хозяйственных связей при резком ужесточении бюджетно-денежной политики, открытие экономики (нулевые импортные пошлины и ограничения на ввоз), затем – приватизацию, финансовую стабилизацию и структурные реформы. Первыми результатами либерализации цен стали: уменьшение финансовой несбалансированности за счет введения НДС и существенного снижения ценовых субсидий, ликвидация денежного навеса, появление механизмов более эффективного распределения ресурсов в экономике на основе конкуренции, устранение дефицита товаров, структурный сдвиг в сторону демилитаризации экономики. Оборотная сторона "шоковой терапии" состояла в ускорении темпов падения производства и подрыве политической базы для финансовой стабилизации.

Дополнительными факторами, объясняющими феномен "отложенной" стабилизации, стали отсутствие в Конституции четкого механизма взаимодействия между тремя ветвями власти и огромная инерция бюрократического рынка, вошедшего в кровь и плоть новых начинаний. Непоследовательность денежной и бюджетной политики была обусловлена, по сути, коалиционным характером исполнительной власти, причем к традиционно мощным аграрному и военно-промышленному лобби добавились группы давления, выражающие интересы ТЭК, импортеров и банковского сектора. В условиях слабой демократии рентоориентированное поведение групп интересов (что в принципе ничем не отличается от кланово-административной системы бюрократического рынка) и, как следствие, политика "мягкого вхождения в рынок" вызвали многочисленные популистские решения, подорвавшие систему государственных финансов и инициировавшие фискальный кризис.

Здесь уместно подробнее остановиться на особенностях реформирования банковской системы. Фактически она началась сразу после принятия Россией постановления «О государственном банке РСФСР и банках на территории республик» в июле 1990 года. В конце этого же года Верховный Совет России принял Закон «О Центральном банке России» и «О банках и банковской деятельности на территории России», что послужило началу реформирования коммерческих банков, которое пошло по трем основным направлениям:

1) преобразование филиалов и отделений бывших специализированных государственных банков (за исключением Сбербанка, который, сохранив свою филиальную сеть в регионах, практически обеспечил себе монопольное положение в сфере обслуживания физических лиц);

2) создание коммерческих банков по отраслевому принципу, когда министерства и ведомства контролировали деятельность предприятий отрасли через обслуживание их финансовых потоков; так были созданы Агропромбанк, Мосбизнесбанк, Промстройбанк из бывших Россельхозбанка, Жилсоцбанка и Промстройбанка соответственно;

3) создание банков организациями и предприятиями за счет передачи в уставной капитал собственных средств предприятия, что позволяло последним получать льготные кредиты.

На рынок были допущены иностранные и совместные банки с участием иностранного капитала, роль которых, однако, невелика. Льготный режим при создании финансовых учреждений обеспечил их бурный рост в первые годы реформ, который не остановился даже при ужесточении требований Центрального банка по лицензированию банковской деятельности. Максимум по числу кредитных организаций был достигнут в 1996 году (818414).

Причинами такого положения вещей стали высокая доходность операций с валютой, а также отрицательные реальные процентные ставки в период высокой инфляции. В результате сформировалась развитая сеть негосударственных банков, однако усложнилась задача по управлению такой системой, обеспечению ее устойчивости, к тому же возникла проблема с концентрацией банковского капитала. Суммарная капитализация банковской системы России даже до финансового кризиса была недостаточной для потребностей экономики, а особенности конкуренции в банковском секторе предопределили характер тенденций концентрации банковского капитала в России, когда доминирующую роль в этом процессе играет ЦБ, ужесточая требования по надежности и устойчивости банков, регулируя слияния и поглощения банков. В этот процесс могут включаться неформальные банковские объединения и общества, формируя холдинги и устанавливая межбанковские соглашения по взаимным гарантиям вкладов, что в будущем может благоприятно сказаться в плане выдачи синдицированных кредитов реальному сектору. Однако эта проблема – связь коммерческих банков и реального сектора – так и не решена в России. Проводившаяся в 1992-1994 годы политика выделения централизованных кредитов в стремлении поддержать производство лишь оттягивала решение проблемы реструктуризации предприятий и самой банковской системы. Первые долгое время не испытывали проблем с привлечением внешних средств, что избавляло их от необходимости в структурной реорганизации производства. Для банковской системы такая политика обернулась потерей стимулов для кредитования реального сектора и привлечения средств со стороны населения и предприятий. После введения на валютном рынке наклонного коридора обменного курса в июле 1995 года и перехода к режиму управляемого валютного курса в мае 1996 года возможности для спекулятивной деятельности для коммерческих банков резко уменьшились, но появились новые, а именно — игры с государством в рынок ГКО. Раскручивание этого рынка и крах его в 1998 году стали платой за относительную финансовую стабилизацию, достигнутую в 1997 году.

Финансовая стабилизация, являясь необходимым условием экономического роста, не достаточна дляего устойчивого поддержания. Сохранилась неопределенность в роли государства и допустимых масштабах вмешательства в экономику при откровенно слабых возможностях осуществления государством своих прямых обязанностей – защиты легальных прав собственности и формирования институциональной среды. При отказе от инфляционного финансирования бюджетного дефицита произошло резкое снижение государственных доходов и расходов. В условиях отсутствия необходимых структурных реформ в общественном секторе это негативно сказалось на системе социального обеспечения, образовании, медицине, науке и культуре. Своим следствием это имело деградацию человеческого капитала – важнейшего фактора долгосрочного высокотехнологического экономического роста.

Таким образом, можно утверждать, что с достижением относительной финансовой стабилизации завершился первый, самый сложный и самый важный этап геополитической и социально-экономической трансформации в России. Сформированная на этом этапе институциональная структура определяет рамки реально существующей в настоящее время экономики и возможности для ее дальнейшего реформирования. В новое тысячелетие российская экономика вступает с уже сформировавшимся институциональным базисом, который будет определять характер дальнейшей экономической трансформации. Длительный период неопределенности в отношении политики государства в области институционального планирования предоставил возможность экономическим агентам адаптироваться к существующей "недореформированной" структуре, и это требует от правительства более решительных и последовательных действий в области институциональных реформ.

IV. К началу XXI века среди большинства экономистов во всем мире практически не осталось разногласий по поводу того, каковы условия для устойчивого и самоподдерживающегося экономического роста: рынки должны быть свободными, собственность – защищенной, торговля между странами – беспрепятственной. Для достижения этих целей правительствам надо, с одной стороны, проводить политику минимального вмешательства в экономику в сфере ценообразования и управления деятельностью предприятий, с другой – служить надежным гарантом выполнения контрактных обязательств, ответственным образом подходить к проблеме регулирования, проводить сбалансированную бюджетную политику, устранять различного рода торговые барьеры. Когда государство в лице правительства выполнит данные условия, можно ожидать роста национального дохода.

Россия в процессе реформирования экономики столкнулась с проблемой преодоления инерции "административного рынка". В ущерб долгосрочным целям приходилось решать тактические задачи: формирование сил, способных поддержать продолжение реформ, противодействие лоббированию со стороны "заинтересованных" лиц (stakeholders), препятствующих проведению реформ. Однако реформаторам предстояло осуществить не только трансформацию производственных отношений в рыночном направлении, но и провести кардинальную структурную перестройку, суть которой состояла в переходе от индустриальной к постиндустриальной экономике. Наконец, еще одним вызовом, с которым пришлось столкнуться России 90-х годов, стала всеобщая глобализация экономической деятельности, в условиях которой возросшая мобильность мирового капитала, многократно увеличившиеся объем и скорость информационных потоков сформировали принципиально новые условия для вхождения в мировое сообщество, с которыми необходимо считаться при определении долгосрочной стратегии экономических реформ.

Рассмотрим причины неудач реформ в России и попытаемся, выдвинуть институциональные и политико-экономические обоснования нового подхода к теоретическому анализу процесса реформирования экономики. Экономические реформы начала 90-х годов в России в целом базировались на принципах, получивших в литературе название "раннего Вашингтонского консенсуса":

1. Установление фискальной дисциплины. Общий бюджетный дефицит должен быть достаточно малым, чтобы быть профинансированным без использования инфляционного налога. Операционный дефицит не должен превышать 2% ВВП.

2. Государственные расходы должны быть перенаправлены с политически значимых статей (администрирование, оборона, субсидии) на финансирование образования, здоровья, инфраструктуры.

3. Налоговая реформа заключается в расширении налогооблагаемой базы и улучшении налогового администрирования.

4. Финансовая либерализация — достижение умеренных положительных процентных ставок.

5. Обменный курс должен быть унифицированным и находиться на уровне, достаточном для конкурентоспособности экономики в сфере нетрадиционного экспорта.

6. Торговая либерализация — квоты должны быть заменены на тарифы, которые надо постепенно снижать до уровня 10%.

7. Прямые иностранные инвестиции – стимулируются путем отмены барьеров для входа иностранных фирм на рынок.

8. Приватизация предприятий, находящихся в государственной собственности.

9. Дерегулирование экономической деятельности. Регулирование со стороны государства должно касаться лишь вопросов безопасности, охраны окружающей среды и надзора за финансовыми институтами.

10. Права собственности должны быть гарантированными и доступными для неформального сектора.

Экономические реформы последнего десятилетия в странах с переходной экономикой оказались так или иначе под значительным влиянием Вашингтонского консенсуса. С другой стороны, сам процесс трансформации плановой хозяйственной системы и события, его сопровождающие, повлияли на пересмотр этой политики; тот факт, что предлагаемые и реализуемые меры экономической политики не привели к желаемому результату, вызвал интерес к поиску альтернативных подходов.

Неопределенность, присущая всем экономическим системам, в переходных экономиках достигает огромных масштабов и носит принципиально структурный характер. Институты прошлого более не являются операциональными, а новые формальные институты не созданы (например, не обеспечиваются механизмы принуждения к соблюдению новых правил). Политики сталкиваются с такого рода "структурной" неопределенностью и вынуждены с ней считаться. Однако они также являются и главными действующими лицами, способными снизить неопределенность путем создания новых формальных институтов. Динамика переходного процесса во многом определяется тем фактом, что результаты экономических реформ влияют на действия политиков и наоборот. Взаимосвязь между реформами и экономической деятельностью, степень обусловленности одного другим зависят от того, какие результаты демонстрирует экономика. Это, в свою очередь, влияет на "экономические привычки" агентов, поддержку дальнейших реформ, их направление и скорость.

Для анализа динамики развития формальных и неформальных институтов, а также взаимоотношения между ними, можно выделить два аналитических инструмента: 1) представить переходный процесс как три стадии институционального развития и 2) воспользоваться концепцией траектории развития.

Первая стадия переходного процесса (от плановой экономики к рыночной) берет начало, когда страна имеет стремление и получает возможность идти по пути реформ самостоятельно или вынуждена это делать под влиянием внешних факторов. Эта стадия – условно называемая нами "стагнацией" — может быть либо короткой, как в первом случае, либо очень длинной, когда существует давление извне, а внутри страны нет консенсуса по поводу стратегии реформ.

Вторая стадия представляет собой этап реформ формальных институтов: принятие законов о праве на частную собственность, о конкуренции, банкротстве и т.д.

К началу третьей стадии основные формальные институты уже сформированы, предельные изменения возможны, но носят лишь характер "тонких настроек", необходимых при внедрении новых правил. На этом этапе акцент смещается в сторону изменения поведенческих характеристик экономических агентов.

Концепция траекторий развития говорит о необходимости учета специфики данной страны, начиная от географического положения региона и заканчивая культурными особенностями нации. Эффект предшествующего развития (path dependence effect) в большей степени сказывается на первой стадии, непосредственно следующей за социалистическим периодом. Далее, по мере реформирования экономики все новые события становятся важными. Хотя теория траектории предшествующего развития является полезным инструментом для объяснения особенностей переходных процессов в отдельной стране, оказывается весьма трудным точно предсказать, будут ли и в какой стране те или иные реформы успешными или нет. Об этом говорит также так называемая теорема Элстера о невозможности, которую надо иметь в виду при анализе стационарного

состояния постсоциалистической экономики. В соответствии с ней невозможно предсказание долгосрочных глобальных изменений и чистых эффектов применения различных механизмов (тенденций) и контрмеханизмов (контр-тенденций), то есть с учетом издержек на "внедрения" и последствий крупномасштабных изменений в экономической системе.

Политическая стабильность и грамотная макроэкономическая политика до сих пор (по крайней мере, до появления критических замечаний со стороны научного сообщества в отношении "Вашингтонского консенсуса") считались единственными предпосылками для устойчивого экономического развития. Однако, как показала практика реформ, в странах с переходной экономикой они не являются достаточными. Проведенные ведущими западными экономистами исследования показали, что без существенных институциональных преобразований экономический рост, обусловленный только макроэкономическими реформами, является неустойчивым. Институциональные преобразования, направленные на повышение производительности труда, способны облегчить фискальные задачи государства и ликвидировать многие диспропорции в экономике, повышая тем самым эффективность реформ на макроуровне. В контексте выбора стратегии и тактики реформ, более пристальное внимание институциональным факторам следует уделять еще и потому, что некоторые институциональные реформы могут принести ощутимые результаты уже в краткосрочном периоде.

Последовательность реформ. С точки зрения предложенного анализа представляется важным указать на тот факт, что, во-первых, некоторые, так называемые, "желательные" реформы, сформулированные как Вашингтонский консенсус, независимо от того, насколько широко они определены, могут быть вообще неприменимы в конкретно взятой стране. Во-вторых, в тех странах, где подобного рода рекомендации потенциально применимы, последовательность (в том смысле, в каком она трактуется мировыми финансовыми и экономическими институтами) осуществления практических действий не имеет значения.

Приоритеты реформ. Предыдущее рассмотрение вопросов последовательности реформ тесно связано с определением приоритетов в отношении отдельных направлений реформирования. Однако для нас в этой связи более важным представляется не вопрос выбора оптимального времени для осуществления того или иного мероприятия, а вопрос применимости его в конкретной стране. Например, является ли приватизация необходимой составляющей для любого пакета реформ в любой стране с переходной экономикой без исключения? Или вопрос должен ставиться по-другому, а именно: каким

образом на свет должен появиться частный сектор?

Методы реформ. Далее возникает вопрос: должны ли страны с одинаковыми экономическими условиями применять одни и те же реформы? Традиционный подход дает положительный ответ. Институциональный подход может дать аналогичный ответ тогда и только тогда, когда политические, социальные, культурные особенности, а также сама структура экономики имеют много общего.

Скорость реформ. За годы реформ дискуссия между сторонниками так называемой "шоковой терапии" и градуализма приняла несколько иной оттенок, нежели десять лет назад. Выше мы уже говорили о стадиях переходной экономики и о взаимодействии формальных и неформальных институтов. Под таким углом зрения вопрос переходит в плоскость именно институционального анализа, и проблема, которую приходится решать политикам, — это уменьшение неопределенности, что может быть достигнуто путем выстраивания формальных институтов "коллинеарно" неформальным, когда для этого есть все необходимые (не только экономические) условия. Иначе приходится мириться с длительным периодом приспособления вторых к первым.

Каким же образом приведенный выше подход может помочь ответить на вопрос: почему Россия достигла гораздо более скромных результатов в процессе реформ, чем, скажем, Польша или Чехия? Во-первых, страны Восточной Европы не имели проблем с национальной интеграцией и федеральным устройством. Во-вторых, наиболее конкурентные сектора в российской экономике сконцентрированы как по отраслям, так и географически.

Дата добавления: 2014-01-07