Прогнозирование и планирование природоохранной деятельности

Важное место в хозяйственном механизме природопользования отводится прогнозированию и планированию природоохранной деятельности и рационального использования природных ресурсов, или эколого-экономическому прогнозированию и планированию. Одна из существенных особенностей разработки плана-прогноза природопользования состоит в том, что объектом планирования являются не только социально-экономические, но и природные процессы и явления. Природа, как известно, инерционна, консервативна, изменения в ней происходят намного медленнее, чем в общественной жизни. В связи с этим огромное значение приобретают заблаговременное предвидение возможных последствий антропогенного воздействия на окружающую среду, составление долгосрочных программ и прогнозов, в которых определяется экологическая стратегия хозяйственного развития. Такой прогноз предполагает прежде всего определение основных направлений и масштабов воздействия хозяйственной деятельности на качество окружающей среды, рассматриваемой как важнейшее условие жизни людей и устойчивого экономического роста.

В системе государственного планирования бывшего СССР эколого-экономическое планирование сформировалось намного позже, чем другие направления. Оно охватывало намечаемые мероприятия по сохранению и укреплению природно-ресурсного потенциала страны, обеспечению его рационального и комплексного использования, снижению отрицательного воздействия промышленного и сельскохозяйственного производства, жилищного и коммунального хозяйства городов на окружающую среду. Впервые раздел "Охрана природы и рациональное использование природных ресурсов" был включен в государственный план развития народного хозяйства на 10-ю пятилетку (1975-1980 гг.). Задания по охране природы устанавливались в целом по СССР, союзным республикам, министерствам и ведомствам, отдельным регионам и городам; определялись объемы капитальных вложений и ввод в действие природоохранных мощностей и объектов. К сожалению, эколого-экономическое планирование, как и вся система централизованного планирования, оказалось недееспособным в результате несбалансированности планов, т.е. несоответствия между плановыми заданиями и определенными для их осуществления финансовыми и материальными ресурсами.

Новые подходы к эколого-экономическому планированию были определены при разработке Государственной программы охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов СССР на 1991-1995 гг. и на перспективу до 2005 г. В этой программе была дана объективная оценка состояния природной среды по СССР и отдельным регионам, выделены зоны с неблагополучной экологической ситуацией.

Природоохранная концепция, долгосрочные цели и основные направления их решения впервые обосновывались с учетом перехода к рыночной экономике. Ставилась задача разработать и ввести в действие новый хозяйственный механизм рационального природопользования на основе применения преимущественно экономических методов управления в сочетании с правовыми и воспитательными мерами.

Соответственно были разработаны республиканские комплексные программы охраны окружающей среды (программы "Экология") на 1991-1995 годы и на перспективу до 2000 года. Развитие кризисных явлений в экономике стран СНГ, прекращение финансирования из общесоюзных фондов не позволило выполнить намеченные в программах природоохранные мероприятия. Особенно негативно все это сказалось на ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС.

После получения статуса независимых государств эколого-экономическое прогнозирование и планирование в странах СНГ осуществляются на основе действующих нормативно-правовых документов международного сообщества и национального законодательства. С началом рыночного реформирования экономики функции и содержание планирования резко изменяются на всех уровнях управления. Планирование утрачивает свой директивный характер, становится индикативным, т.е. направляющим, рекомендательным, ориентирующим, координирующим действия и интересы государства и других субъектов хозяйствования. Но в условиях экономического кризиса индикативные планы включают как показатели-ориентиры, имеющие лишь информационное значение для предприятий, так и директивные показатели (в частности, госзаказ), экономические регуляторы (цены, налоги, ставки, экономические нормативы).

Перечень реализуемых мероприятий по охране окружающей среды отражается в составе прогнозных показателей социально-экономического развития стран СНГ с учетом государственных и иных программ и требований природоохранного законодательства. Их основные блоки и последовательность разработки представлены на рис. 14.2.

Рис. 14.2. Схема организации прогнозирования и планирования природопользования и природоохранной деятельности

В целом эколого-экономическое прогнозирование и планирование строится с учетом проводимой государством политики в сфере охраны окружающей среды. Ее основными направлениями являются:

- приоритет государственной собственности на все виды природных ресурсов;

- охрана окружающей среды, объектов живой и неживой природы на всей территории страны в сочетании с созданием системы охраняемых природных ресурсов;

- государственный контроль за состоянием окружающей среды, охраной и использованием природных ресурсов;

- государственная экологическая экспертиза проектируемых, строящихся и эксплуатируемых хозяйственных объектов;

- экономический механизм обеспечения охраны окружающей среды, включающий платность природопользования, льготное кредитование и налогообложение природоохранной деятельности, стимулирование экономии природных ресурсов, энергосбережения, переработки и утилизации отходов производства и потребления;

- система мер ответственности за нарушение природоохранного законодательства, его совершенствование.

При разработке прогнозов и программ широко используется программно-целевой метод в сочетании с другими методами (нормативным, балансовым и др.). Прогнозные расчеты осуществляются с применением методов экспертных оценок, моделирования и др.

Разработка национальных программ и планов по охране окружающей среды ведется практически во всех странах СНГ. Вводятся в действие новые инвестиционные проекты. Этому процессу содействовала реализация проекта TACIS «Выработка общей политики в области охраны окружающей среды в Новых Независимых Государствах», финансовая и техническая помощь со стороны других международных организаций.

В целях планирования, разработки и осуществления мероприятий по охране окружающей среды Федеральным законом РФ «Об охране окружающей среды» (ст. 15) предусматривается разработка федеральных программ в области экологического развития РФ и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов РФ. Планирование и разработка мероприятий по охране окружающей среды проводятся с учетом государственных прогнозов социально-экономического развития на основании научных исследований, направленных на решение эколого-экономических проблем страны в целом и ее регионов.

Так, в Российской Федерации разработан проект государственной стратегии устойчивого развития, Национальный план действий по охране окружающей среды на 1998-2000 годы. Подобные планы действий имеются в Азербайджане, Армении, Белоруссии, Киргизии, Казахстане и др. Вместе с тем, в странах СНГ отсутствует необходимая финансовая поддержка реализации названных планов и программ. Уровни загрязнения окружающей среды не соответствуют спаду промышленного производства. При возобновлении экономического роста отмечается обострение ряда экологических проблем.

Реализация государственной экологической политики требует дальнейшего совершенствования разработки системы прогнозирования природопользования и природоохранной деятельности, ее согласования с частными и комплексными прогнозами (программами, планами) экономического и социального развития страны.

В системе эколого-экономического прогнозирования и планирования приоритет принадлежит реализации идеи устойчивого развития. Устойчивое развитие предполагает эволюцию экономики, решение социальных проблем, сохранение высокого качества окружающей среды, обеспечение международной безопасности. Это глобальная стратегия, поэтому успешно реализовать ее можно не в отдельной стране, а на планете в целом. Однако каждая страна должна определить свою национальную стратегию участия в движении к общечеловеческой цели.

Концепция устойчивого развития была принята в качестве официальной позиции ООН (Рио-де-Жанейро, 1992). В «Повестке дня на XXI век» даны рекомендации и сформулированы принципы разработки и реализации стратегии развития мирового сообщества и национальных стратегий устойчивого развития отдельных стран. Разработана Государственная стратегия устойчивого развития Российской Федерации (см. Зеленый мир. Специальный выпуск №13-14, 2000.)

Наиболее детальные показатели содержит годовой прогноз – лимиты допустимых выбросов загрязняющих веществ, показатели использования природных ресурсов, расчет объема капитальных вложений, направляемых на охрану окружающей среды, перечень природоохранных мероприятий и затраты на их проведение, доведение заданий до регионов, отдельных министерств, ведомств и предприятий.

Прогнозы, программы, планы конкретного эколого-экономического прогнозированияпо периодам времени на уровне государства и особо важных природных комплексов и экологических систем носят, как правило, межотраслевой и межрегиональный характер. Цели и задачи устойчивого развития конкретизируются, прежде всего, в Национальной программе рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды. В ней провозглашается достижение таких целей, как поддержание благоприятной, экологически безопасной среды для обеспечения благополучия населения; обеспечение рационального, неистощительного природопользования в интересах устойчивого социально-экономического развития страны; сбалансирование процессов воспроизводства и использования возобновляемых природных ресурсов, рациональное расходование невозобновляемых ресурсов с широким вовлечением в хозяйственный оборот отходов производства.

Национальная программа (план действий) рационального использования и охраны окружающей среды содержит оценку современного состояния природной среды, определяет приоритет в использовании природных ресурсов и природоохранной деятельности, обеспечение управления и контроля за выполнением требований и мероприятий, нормативно-правовое и информационное обеспечение, экономическое регулирование и механизм реализации программы. Выделяются неотложные природоохранные меры в отдельных отраслях народнохозяйственного комплекса страны – энергетике и других отраслях промышленности, на транспорте, в сельском хозяйстве, приводится перечень основных строек и объектов.

Решение экологических проблем требует проведения глубоких и всесторонних комплексных научных исследований. Этим продиктована разработка и реализация государственных научно-технических программ. Главной целью таких программ является обоснование научных и технических решений, обеспечивающих повышение уровня самообеспечения страны собственными природными ресурсами, внедрение экологобезопасных и ресурсосберегающих технологий, направленных на эффективную защиту среды и уменьшение антропогенного воздействия на природные экологические системы.

Объектами природоохранного прогнозирования и планирования являются и отдельные природные комплексы и экологические системы. По природным комплексам составляются схемы охраны природы, которые включают оценку современного состояния природной среды, прогноз природных процессов в условиях антропогенного воздействия, комплекс мер, необходимых для стабилизации и улучшения природной среды. Прежде всего, необходим долгосрочный прогноз развития и рационального размещения особо охраняемых природных территорий. Взаимосвязанный анализ современного и перспективного состояния природной среды и развития хозяйства как источника антропогенных нагрузок на экологические системы позволяет в названных схемах определить стратегические направления использования природных ресурсов, охраны природы и создания условий для достижения экологической стабильности на территории природного комплекса.

Природоохранное прогнозирование и планирование осуществляется на территориальном и отраслевом уровнях. Территориальное прогнозирование и планирование на государственном уровне призвано обеспечить экологически обоснованное развитие и размещение производительных сил страны с учетом экологической емкости территории. На местах планы-прогнозы охраны окружающей среды разрабатываются соответствующими исполнительными органами управления в пределах административно-территориальных единиц с участием общественных экологических организаций. Территориальные (региональные) программы по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов формируются на уровне республик в составе Российской Федерации, краев, областей и городов. Намечаемые в них мероприятия увязываются с федеральными целевыми экологическими программами. Проектно-планировочные работы, выполняемые для промышленных и сельскохозяйственных территорий, пригородных зон, курортов, районов массового отдыха и туризма, в обязательном порядке включают комплекс природоохранных мероприятий.

В целях определения долгосрочных прогнозов в области охраны окружающей среды на региональном и муниципальном уровне ведётся разработка территориальных комплексных схем рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды. Цель подобных схем - определить комплекс мероприятий по восстановлению, сохранению и улучшению качества окружающей среды, рациональному использованию природных ресурсов и сохранению биологического разнообразия. Территориальные комплексные схемы разрабатываются для конкретных территорий с учётом генеральной схемы расселения, схем развития и размещения производственных сил страны и регионов. Такие схемы составлены в первую очередь для ряда городов и регионов с неблагополучной экологической ситуацией.

Отраслевое природоохранное прогнозирование и планирование проводится министерствами, ведомствами, объединениями и предприятиями, согласовывается с основными показателями территориального планирования и чаще всего связано с проблемами рационального использования отдельных видов природных ресурсов. Примером отраслевого природоохранногопланирования являются программы, отражающие экологические аспекты отдельных народнохозяйственных комплексов и видов деятельности, - «Экология и энергетика», «Экология и транспорт», «Экологизация сельского хозяйства» и др.

Система прогнозирования и планирования природоохранной деятельности и рационального использования природных ресурсов должна способствовать обеспечению технологической последовательности разработки мероприятий по охране окружающей среды, их сбалансированности материальными, финансовыми и трудовыми ресурсами, реальности и эффективности реализации каждого из выделенных блоков эколого-экономического прогнозирования.

Дата добавления: 2014-11-18