Управление недвижимостью

на федеральном и региональном уровнях

Управление недвижимым имуществом представляет собой сознательное, целенаправленное воздействие со стороны государства на все объекты принадлежащей ему собственности.

Вопрос о собственности и управлении предстоит согласовать в рамках теории управления государственной собственностью.

Необходимо прежде всего определиться с исходной терминологией. Попытаемся взглянуть на проблему в историческом ракурсе и обратимся к одному из основателей теории государственного управления экономикой – академику А. В. Венедиктову. Он понимал под управлением, возложенным на госорган в отношении предоставленного ему государством имущества, всю совокупность функций и соответственно обязанностей и прав, осуществляемых им в отношении этого имущества, и всю совокупность правовых действий, совершаемых госорганом по поводу этого имущества, а не только административно - правовые функции и административно - правовые акты управления[85]. При этом, имея в виду непосредственно деятельность государственных предприятий, ученый утверждал, что вышестоящие органы совершают по отношению к имуществу лишь акты административно - правового характера[86].

В диссертационных исследованиях государственная собственность в настоящее время рассматривается как многообразные отношения, построенные по иерархическому принципу:

1) внутри органов законодательной и исполнительной властей, которые связаны с владением, пользованием и распоряжением государственным имуществом, утверждением бюджета;

2) между центральными и региональными органами государственной власти и местного самоуправления;

3) между аппаратом государства и государственными предприятиями как реальными товаропроизводителями[87].

Проследим, как используется понятие «управление» в основном нормативном акте – Гражданском кодексе РФ (табл. 4.4.1)[88].

Таблица 4.4.1.

Употребление понятия «управление»

в Гражданском кодексе Российской Федерации

Значение понятия «управление»	Содержание понятия «управление»	Статьи ГК РФ
I. Управление имуществом	1) управление имуществом на основаниях, предусмотренных законом, – при опеке, попечительстве, патронаже, признании гражданина безвестно отсутствующим. Во всех этих случаях может заключаться договор доверительного управления; 2) собственник имеет право передать имущество в доверительное управление с заключением договора доверительного управления	1) ст. 37, 38, 41, 43, 44 2) п. 4 ст. 209, гл. 53
II. Управление деятельностью (делами) юридических лиц и их объединений	1) общие положения о необходимости освещения вопросов управления деятельностью юридического лица в учредительных документах; 2) управление в хозяйственных обществах и товариществах (полное товарищество, товарищество на вере, ООО, АО); 3) управление в производственном коопе-ративе; 4) управление в некоммерческих организациях (потребительский кооператив, фонд, ассоциация (союз))	1) ст. 52, 57 2) ст. 67, 71, 84, 89, 91, 98, 103 3) ст. 108, 110 4) ст. 116, 118, 122
III. Управление как основа организации юридического лица	статус государственного унитарного предприятия, основанного на праве оперативного управления	ст. 115, 296

Понятие управления по отношению к собственному (в смысле – своему) имуществу не используется в ГК РФ вообще. Оно появляется, лишь когда отсутствует непосредственное взаимодействие собственника и имущества, субъекта и объекта управления. Существуют две его разновидности – управление имуществом собственника и управление деятельностью юридического лица.

А. При управлении имуществом собственник отстранен (физически и юридически) от своего имущества, не осуществляет триаду полномочий, предоставляя это другому лицу, то есть существуют два субъекта, связанные отношениями по поводу объекта собственности. Соответственно, с управляющего субъекта можно спросить за «эффективность» управления. Когда же собственник и пользователь (лицо, осуществляющее право собственности) совпадают, вопрос об эффективности управления не встает, оставаясь внутренним делом собственника. Таким образом, по отношению к государственной собственности акцентируется не собственнический аспект, а управленческий.

Б. При управлении деятельностью юридического лица сходство с государственным управлением еще больше:

1) органы управления юридического лица выполняют общезначимые функции;

2) в своей деятельности они подконтрольны общему собранию участников – «законодателю»;

3) они оперативны и непосредственны в своих действиях;

4) их деятельность регламентирована положением об органе управления и нормами гражданского законодательства;

5) построение органов управления юридического лица отвечает иерархии;

6) лица, действующие от имени органов управления юридического лица, профессиональны;

7) органы управления юридического лица имеют властную компетенцию;

8) для случаев неправомерного использования полномочий органами управления юридического лица предусматривается механизм контроля и ответственности (ревизионная комиссия, годовые отчеты, досрочное увольнение директора и пр.).

Рассмотрим теперь нормативный аспект управления государственной собственностью. В Конституции РФ вопросы собственности затрагиваются в ст. 8, 34–36, 71, 72, 114, 130. Преимущественно это касается гарантий прав собственника. Непосредственно государственной собственности посвящены статьи о равенстве всех форм собственности, об управлении федеральной собственностью как предмете исключительного ведения РФ, разграничении государственной собственности как предмете совместного ведения РФ и субъектов РФ.

В соответствии со статьей 214 ГК РФ, государственная собственность в России неоднородна. Выделяются два ее уровня – федеральная собственность и государственная собственность субъектов Федерации. Государственное имущество может быть закреплено за государственными предприятиями и учреждениями в хозяйственное ведение и оперативное управление (ст. 294, 296 ГК РФ), а также составлять государственную казну. Согласно статьям 124, 125 ГК РФ Российская Федерация и субъекты РФ в лице органов государственной власти выступают в гражданских отношениях на равных началах с гражданами и юридическими лицами. В соответствии со статьями 71–73 Конституции РФ на федеральном уровне решаются вопросы управления федеральной собственностью, а управление государственной собственностью субъекта РФ составляет предмет ведения субъекта РФ.

Отметим, что федеральное законодательство по вопросам государственной собственности практически исчерпывается перечисленными нормами и не спешит развиваться. Напротив, субъекты РФ активно законотворчествуют в этой области. Даже в конституциях и уставах этим вопросам уделено значительное внимание. Прежде всего, управление государственной собственностью субъекта РФ закрепляется в качестве одного из предметов ведения субъекта РФ. При этом законодательный орган субъекта РФ определяет порядок управления, а исполнительный орган осуществляет непосредственное управление государственной собственностью.

Любопытно и решение вопроса об участии субъектов РФ в управлении объектами федеральной собственности, расположенными на их территории. Органы исполнительной власти субъектов РФ участвуют в управлении федеральной собственностью на основании соглашений с федеральными органами исполнительной власти. Ряд субъектов РФ (Ростовская, Сахалинская области, Коми – Пермяцкий автономный округ) решают вопрос согласования размещения федеральных объектов на своих территориях, исходя из собственных экономических интересов. Так, согласно уставу Сахалинской области, соответствующая доля арендной платы за пользование природными ресурсами включается в областной бюджет, а при изъятии природных объектов в федеральную собственность презюмируется полная компенсация. Предусмотрено также обязательное согласование с органами государственной власти области международных договоров и лицензионных соглашений по освоению природных ресурсов и право включать в такие соглашения условия области по ее социально – экономическому развитию, приоритетному использованию местной рабочей силы. Это наглядно демонстрирует, как микроэкономические вопросы управления государственной собственностью выходят на макроэкономический уровень.

Многие субъекты РФ в своих конституциях и уставах устанавливают перечень объектов государственной собственности, имеющих особое значение (например, предприятия государственного значения, определяющие развитие экономики Омской области, территории традиционного природопользования Сахалинской области). Вопросы осуществления права собственности в отношении таких объектов, как правило, решаются посредством принятия отдельных законодательных актов.

В целом региональное законодательство можно распределить по следующим категориям:

1) законы о собственности начала 90–х годов, где механизм управления государственной собственностью не прописан (Республика Татарстан, Республика Алтай, Башкортостан);

2) законы об управлении государственной собственностью, посвященные непосредственно поставленному вопросу (Республика Мордовия, Архангельская, Астраханская, Пензенская, Воронежская области, Ханты – Мансийский автономный округ);

3) законы о государственной собственности, сочетающие в себе дублирование положений ГК РФ и управленческие проблемы (Брянская, Московская, Рязанская области).

В региональном законодательстве содержатся различные подходы к определению управления государственной собственностью. Так, под управлением государственной собственностью понимается деятельность государственных органов (Республика Хакасия, Ханты – Мансийский автономный округ, Омская область), участие субъектов РФ в гражданско–правовых отношениях (Волгоградская, Свердловская области, Красноярский край), осуществление правомочий владения, пользования и распоряжения в отношении объектов государственной собственности (Республика Мордовия, Пензенская, Челябинская, Ярославская области)[89].

Законодательство субъектов РФ определяет круг отношений, регулируемых законами об управлении государственной собственностью (как правило, исключаются из предмета регулирования бюджетные отношения, отношения, связанные с использованием памятников истории и культуры, природными ресурсами), и круг объектов государственной собственности, называет государственные органы, полномочные ею управлять, описывает формы управления собственностью и общий порядок ведения ее реестров.

Организация управления государственной собственностью представляет собой сложную совокупность действий государства. В нее включаются:

• определение государственной политики в области государственной собственности;

• образование институциональной основы управления (учреждение органов исполнительной власти и наделение их компетенцией),

• учреждение субъектов, осуществляющих непосредственное владение государственной собственностью (необходимо определить виды субъектов, установить их правовой статус, осуществить учет и регистрацию);

• учет объектов государственной собственности (инвентаризация, классификация объектов, учет в реестрах объектов и сделок с ними);

• распределение объектов государственной собственности между субъектами;

• осуществление непосредственного управления в различных формах (приватизация, разграничение государственной собственности, национализация, гражданско – правовые сделки, управление пакетами акций, банкротство и пр.).

Как функциональная система, управление собственностью включает в себя основные подсистемы [90]:

1) объект управления (объекты госсобственности);

2) субъект управления (органы управления госсобственностью с их функциями);

3) механизм управления (совокупность организационных, экономических и правовых методов управления);

Как любая другая система, система управления государственной собственностью складывается и функционирует в соответствии с целями и приоритетами, реализовать которые она предназначена.

В современных условиях на первый план выходят цели эффективного управления и использования, сохраняющихся в руках государства объектов собственности. Эффективность функционирования самой системы управления государственной собственностью в значительной мере зависят от того, насколько адекватны друг другу, входящие в систему подсистемы и насколько они направлены на реализацию поставленных субъектом целей. Целостная система управления государственной собственностью находится в настоящее время в стадии становления.

Основными и постоянными приоритетами в этом процессе выступают – оптимизация размеров и структуры государственной собственности и эффективное управление ее видами. В результате реализации этой цели и избранных приоритетов предполагается достижение:

1) максимизации доходов бюджета на основе эффективного управления государственной собственностью;

2) оптимизации структуры собственности (с точки зрения федерально - региональных пропорций) в интересах обеспечения устойчивых предпосылок экономического роста;

3) использования всех государственных активов в качестве инструмента привлечения инвестиций в реальный сектор экономики[91].

Все управленческие решения должны определяться тем, насколько они способствовать эффективности функционирования государственного сектора экономики, экономическому росту субъектов Российской Федерации развитию народно - хозяйственного комплекса в целом.

Основными объектами управления являются:

• государственные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения и государственные унитарные предприятия на праве оперативного управления (казенные предприятия);

• государственные учреждения;

• пакеты акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, закрепленные в федеральной и региональной собственности;

• государственная казна РФ;

• природные ресурсы и др.

Система управления государственной собственностью предназначена для выработки и реализации эффективных и рациональных способов использования государственной собственности, которая как объект управления, представляет собой весьма специфическую и сложную систему. Этот факт объясняется следующими обстоятельствами[92].

Во - первых, неоднородностью цели управления. Важная экономическая цель – приумножение доходов государства не может служить единственным ориентиром управления государственной собственностью, так как государство обязано реализовать и социальные цели и поэтому часто принимать заведомо неэффективные (с точки зрения прибыли) управленческие решения в области дотирования убыточных предприятий, поддержки транспорта, медицины, энергетики, науки, образования.

Во - вторых, сложностью структуры управления как способа действия идет не только об оптимальном использовании уже имеющегося в собственности государства имущества, но и об оптимальности самой структуры государственной собственности, воспроизводства, трансформации.

В - третьих, динамичностью и многокритериальностью процесса управления государственной собственностью. Поэтому его качество измеряется с помощью ряда показателей во времени, т. е. с помощью интегральных критериев.

В - четвертых, конфликтностью и неопределенностью тех условий, при которых реализуются управленческие решения. Такая деятельность госсектора, как приватизация, национализация, коммерциализация предприятий и имущества, участие государства в управлении акционерными обществами, происходят в условиях пересечения интересов субъектов разных форм собственности, а также, часто, в условиях нормативной неопределенности.

В соответствии со статьей 214 ГК РФ государственная собственность в России неоднородна. Выделяются два ее уровня – федеральная собственность и государственная собственность субъектов Федерации. Государственное имущество может быть закреплено за государственными предприятиями и учреждениями в хозяйственное ведение и оперативное управление (ст. 294, 296 ГК РФ), а также составлять государственную казну.

Обратимся к истории создания специализированных государственных органов по управлению имуществом. Они были созданы в реформируемой России в 1991 году. Отношение законодателя к комитетам по управлению имуществом было неоднозначным. Выделим следующие этапы становления и развития этих государственных органов:

• 1991 – 1994 годы характеризуются как период действия приватизационных чеков, массовой приватизации, масштабно проводимой на всех уровнях государства. Разграничение государственной собственности «поглощалось» последующей приватизацией в регионах переданных федеральным центром объектов. Регулирование этих процессов осуществлялось на основании подзаконных актов, издаваемых Президентом РФ, Правительством РФ и Госкомимуществом России. Комитеты по управлению имуществом считались специализированными органами, призванными осуществлять приватизацию государственного имущества;

• 1994 – 1997 годы можно именовать периодом стабилизации отношений собственности. Приняты Основные положения государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ после 1 июля 1994 года (послечековой приватизации)[93], новое Положение о Госкомимуществе[94], «вписавшее» комитеты по управлению имуществом в общую систему федеральных органов исполнительной власти согласно Конституции РФ. Тем самым был упорядочен их статус и стерт налет временности этих органов в российской государственной системе;

• 1997 – май 2000 года. В начале периода Государственный комитет по управлению имуществом преобразован в Министерство государственного имущества (напомним, что если раньше Председатель Госкомимущества входил в состав Правительства РФ в соответствии с постановлением Правительства, то теперь министр государственного имущества входит в состав Правительства РФ по должности на основании ФЗ о Правительстве).

В функциональном плане делается упор на осуществление министерством управления государственным имуществом. Процесс управления обеспечивается и рядом нормативных актов, среди которых новый Закон о приватизации 1997 года[95]. В целях обеспечения эффективности управления госсобственностью Правительство специальным постановлением[96] передало часть своих полномочий в этой области ряду федеральных органов исполнительной власти. При этом ключевая роль в процессе управления государственной собственностью с начала 1994 г. до марта 2004 г. была отведена Министерству имущественных отношений Российской Федерации (Минимущество России), которое осуществляло право собственности от имени Российской Федерации в отношении федеральных предприятий и учреждений имущественных комплексов и пакетов акций, закрепленных в федеральной собственности.

Минимущество России проводило единую государственную политику в области управления государственной собственностью (приватизация, управление и распоряжение государственным имуществом и земельными ресурсами, регулирование деятельности на рынке недвижимости, координация деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти).

Разработана Концепция управления государственным имуществом и приватизации в РФ[97].

В настоящее время органы по управлению имуществом переживают новый этап реформирования.

Важным шагом в становлении системы управления государственной собственностью стала административная реформа 2004 года, итог почти двухлетней работы специальной правительственной комиссии. Указом Президента РФ от 09.03.2004 г. утверждена новая структура федеральных органов исполнительной власти. При этом в сфере управления государственной собственностью произошли следующие существенные изменения:

• упразднено Министерство имущественных отношений Российской Федерации;

• образовано Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (Росимущество), которому переданы правоприменительные функции, функции по оказанию государственных услуг и по управлению имуществом упраздняемого Министерства имущественных отношений РФ, а также часть функций упраздняемой Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству[98];

• определено, что Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом находится в ведении Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации; также в ведении Министерства находятся Федеральная таможенная служба, Федеральное агентство по государ­ственным резервам, Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Правительство Российской Федерации постановляет установить, что федеральное агентство:

а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа;

б) в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту Российской Федерации;

в) не вправе осуществлять нормативно - правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации.

Для целей этого Указа:

а) под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц;

б) под функциями по контролю и надзору понимаются:

• осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

• выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

• регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов;

в) под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ;

д) под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами (п. «д» в ред. Указа Президента РФ от 20.05.2004 № 649).

Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

Основными функциями Федерального агентства по управлению федеральным имуществом в пределах установленных полномочий являются:

а) проведение единой государственной политики в области имущественных и земельных отношений;

б) осуществление полномочий собственника в пределах и в порядке, определенных федеральным законодательством, в отношении имущества федеральных государственных унитарных предприятий и государственных учреждений (за исключением полномочий собственника, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляют иные федеральные агентства), акций (долей) акционерных (хозяйственных) обществ и иного имущества, составляющего казну Российской Федерации, а также полномочий по изъятию у учреждений и казенных предприятий излишнего, неиспользуемого либо используемого не по назначению федерального недвижимого имущества, передаче федерального имущества физическим и юридическим лицам, приватизации (отчуждению) федерального имущества;

в) разграничение государственной собственности, в том числе на землю, на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований;

г) осуществление полномочий собственника имущества должника – федерального государственного унитарного предприятия при проведении процедур банкротства;

д) защита имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации при управлении федеральным имуществом и его приватизации на территории Российской Федерации и за рубежом;

е) осуществление учета федерального имущества и ведение реестра федерального имущества.

Дата добавления: 2014-11-20