Социальная политика социального государства: теоретико-методологические проблемы 3 страница

Структурная система социальной политики включает эконо­мический, правовой, культурный, демографический, национально-этнический и другие аспекты. На всех уровнях приоритетным является реализация следующих функций социальной политики социального государства:

1) противодействие тенденции ухудшения демографической ситуации, острым проявлениям депопуляции населения в ряде регионов;

2) предотвращение массовой бедности населения, особенно слаборазвитых и депрессивных регионов, сдерживание процесса имущественного расслоения на наиболее бедных и наиболее богатых;

3) минимизация отрицательных последствий массовой безра­ботицы, особенно в индустриальных районах;

4) целенаправленная помощь населению, попавшему в кризисное состояние;

5) принятие дополнительных мер по отношению к населению, оказавшемуся в бедственном положении.

Важно достичь оптимального сочетания экономической и со­циальной политики на федеральном, региональном и местном уровнях при выработке и реализации социальной политики. Среди универсальных принципов социальной политики для всех трех уровней следует выделить следующие: всеобщность в сочетании с дифференцированным подходом к различным группам населения; активность и адресность; динамизм и гибкость; социальное партнерство; научная обоснованность социальных нормативов и стандартов; разграничение полномочий и ответственности в вопросах реализации социальной политики между федеральными и региональными органами власти и местным самоуправлением.

Правовое регулирование в социальной сфере формируется под воздействием государственной социальной политики, которая уточняется в правительственных программах социальных реформ. Оно осуществляется также подзаконными нормативными правовыми актами: указами президента РФ, постановлениями правительства, актами глав исполнительной власти субъектов РФ. В то же время нельзя не учитывать и тот факт, что регулирование социальной сферы (включая правовое) имеет определенную инерционность и осно­вано на том положении, что регулирование в социальной сфере должно привести к результатам не меньшим, чем были до включения процесса регулирования.

Правовая база развития социальной сферы имеет три уровня, формируемых соответственно органами власти федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований. В соответствии с Конституцией РФ регулирование подавляющего большинства социальных вопросов находится в совместном ведении РФ и ее субъектов. В случае отсутствия федерального закона, регулирующего те или иные отношения в развитии отраслей социальной сферы, на практике субъекты Федерации с опережением принимают свои законы. Органы местного самоуправления в соответствии со ст. 6 Федерального закона «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в РФ» ведут активное нормотворчество по большому перечню социальных вопросов.

Региональная социальная политика федерального Центра в последние годы в большей степени ориентирована на передачу ряда социальных функций территориям, но сохранен приоритет в решении вопросов пенсионного обеспечения, социального страховании, занятости сохраняется за федеральными органами. Это, скорее, вынужденная мера, а не желание Центра укрепить самостоятельность регионов, поскольку постоянный спад производства вызвал существенное уменьшение экономического потенциала страны и, соответственно, сузил базу социальных реформ. Глубина и характер экономического кризиса в регионах существенно различаются. Террито­риальная дифференциация экономического пространства стала главным итогом последнего периода и в то же время главной проблемой и развитии экономики в территориальном разрезе, что требует особого учета региональных социальных проблем при проведении экономической политики социально ориентированного государства.

Реализация социальной политики в социальном государстве осуществляется через воздействие на социальные подсистемы, а также путем придания социальной направленности экономике (государства, не являющиеся социальными или не стремящиеся стать таковыми, далеко не всегда хотят придать социальную направленность экономике). Социальная политика органично вплетена в систему взаимосвязей экономической политики, поэтому едва ли какому-либо государству удастся построить сильную социальную политику при слабой, фрагментарной (бессистемной) и непоследовательной экономической политике.

Социальная направленность экономики обусловлена:

- во-первых, социальной ориентацией экономики в виде увеличения возможностей повышения жизненного уровня как результата экономического роста, для чего необходимо создать адекватный экономический механизм хозяйственной деятельности с учетом социально-экономической среды;

- во-вторых, воспроизводством экономической структурой оп­ределенной социальной структуры и общественных отношений. Социальная ориентация экономики означает в этом случае удовлетворение потребительских нужд страны в целом, регионов, а также социальных потребностей различных социальных групп и отдельных граждан конкретного региона;

- в-третьих, включением в работу социальных механизмов экономического роста и стимулов повышения трудовой и пред­принимательской активности населения, что требует выработки основных принципов включения социальных факторов в экономические реформы.

Социальная компонента важна в любой прогрессивной дея­тельности, причем социальный фактор оказывает стимулирующее воздействие лишь тогда, когда он управляем экономически. Для эффективного включения социальных факторов в экономический механизм требуется создание условий, обеспечивающих реальное ощущение населением связи проводимых мероприятий по проведению экономических реформ с улучшением благосостояния. Кроме того, в общественном мнении должна преобладать уверенность в том, что результатами экономических преобразований будут пользоваться не только избранные. В обществе необходимо укрепить понимание того, что образовательный и научно-творческий потенциал народа непременно будет превращен в созидательную силу реформ, а социальные результаты труда будут находиться под социальным контролем.

Формирование социальной политики должно осуществляться на основе системного подхода, который включает в себя следующие этапы:

- формулировка целей;

- разработка понятийного аппарата;

- анализ причин и следствий;

- выработка путей и средств достижения целей;

- определение критериев оценки и механизмов принятия решений;

- разработка механизма (индикаторов) определения и процедур анализа состояния социальных процессов;

- перечень социальных услуг, социальных стандартов и норм, определяющих степень обеспечения социальных гарантий;

- разработка показателей социальной структуры и социальной инфраструктуры, норм обеспечения социальными услугами;

- разработка функциональных обязанностей субъектов социальной политики, определение механизма разграничения полномочий и ответственности в развитии социальной сферы каждого региона.

Необходимые для этого материальные ресурсы социальное го­сударство формирует путем перераспределения Доходов от сбора налогов. Социальная политика в условиях рыночной экономики призвана удовлетворять жизненные потребности людей, которые не могут в силу объективных обстоятельств обеспечить себя самостоятельно, и исходит из того, что основная масса здоровых и трудоспособных людей сама удовлетворяет свои жизненные потребности (приобретает питание, одежду, жилье, организует досуг) приемлемым обществом способом.

Для улучшения условий жизни социальная политика социального государства предполагает:

- улучшение условий трудовой деятельности людей, повышение ypoвня его безопасности, регулирование трудовых отношений на предприятиях и в организациях любых форм собственности;

- планировку, застройку и благоустройство населенных пунктов, создание и поддержание в должном состоянии дорожной сети;

- организацию транспортного обслуживания населения и обеспечение его услугами связи и информации;

- охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности жизни населения;

- содействие налаживанию и успешному функционированию системы торгового и бытового обслуживания населения;

- создание благоприятных условий для развития частнопред­принимательской инициативы;

- организацию охраны общественного порядка.

Социальная политика, осуществляемая всеми заинтересованными субъектами, призвана также совершенствовать образ жизни людей, развивать их позитивные качества: трудолюбие, общественную активность, ответственность и нравственность.

Таким образом, социальному государству должна быть присуща ориентация на духовное, культурное и нравственное развитие граждан, что формирует личность, исповедующую идеалы добра, веры, гуманизма, справедливости, патриотизма и милосердия. Кроме того, социальная политика такого государства призвана поддерживать в приемлемых рамках имущественную дифференциацию населения, исключать ее неоправданные разрывы, формировать и укреплять солидарность между разными слоями общества, развивать социальное партнерство и т.д.

Корпоративная социальная политика ( См.: Социальное государство: Краткий словарь-справочник. - С. 212-214) в социальном государстве - это составная часть государственной социальной политики, регулирующая отношения в обществе его различных социальных слоев и групп. Социальные институты, процедуры и механизмы служат инструментами реализации их интересов, борьбы за приоритеты в экономической и социальной политике. Ключевую роль при этом играют институты и механизмы социального партнерства.

Исследователи корпоративизма (Герцберг, Мак-Грегор, Луи Блан и др.) анализировали отдельные формы соединения интересов людей, однако единая корпоративная форма пока не выработана. В известной мере корпоративизм противостоит модели хозяйственного развития, которую можно условно обозначить как «индивидуалистическую». Его, с определенной степенью допущения, можно рассматривать как модель социально-экономического поведения организованной группы людей, где главное - баланс социальных, экономических, политических и других интересов участвующих субъектов всех категорий и уровней. Это позволяет формировать наиболее благоприятную социально-эко­номическую среду, так как во главу корпоративных отношений ставится не только справедливое перераспределение доходов между всеми участниками единого процесса, но и предоставление каждому реальных возможностей получения благ и услуг.

Такие страны, как Германия, Швеция, Япония, добились успехов в конце XX в. во многом благодаря использованию принципов корпоративизма. Естественно, что они трансформировались в них по-разному, учитывая исторические и природно-экономические особенности развития этих стран. Корпоративизм, основанный на «порядке и организованности», в Германии отличается or корпоративизма Японии, в основе которого лежит «японский дух» и менталитет ее народа. Тем не менее все это - различные модификации корпоративных отношений. Последние снижают уровень противостояния (борьбы), присущего нерегулируемой рыночной экономике, ибо ключевым элементом становится не борьба, а защита своих социально-экономических интересов. Корпоративный потенциал обладает огромными возможностями и при рациональном использовании способен обеспечить значительный синергетический эффект, что касается не столько экономики, сколько социальной сферы. Этот процесс можно рассматривать в качестве специальной социальной трансформации, ведущей к созданию современной сложной системы отношений, отвечающей принципам открытой рыночной социально-ориенти­рованной экономики.

Корпоративизм - естественное стремление человека удовлетворять свои интересы при содействии других людей, причем не за их счет, а с их помощью и поддержкой, отдавая при этом свой вклад другим, через развитие взаимодействующего сообщества. Если учесть, что жизнь общества протекает в рамках, по крайней мере, двух групп отношений, складывающихся между людьми - социально-экономических, в основе которых лежат отношения собственности, и организационно-экономических, связанных с реальным взаимодействием людей в области организации деятельности и производства, методами их регулирования, хозяйствования, - то корпоративные отношения могут рассматриваться как в качестве одной из составляющих организационно-экономических отношений рыночной экономики, так и в качестве способа (метода) регулирования совместной деятельности. Каждая страна имеет собственную модификацию социально-экономического развития, которая отличается не только инструментами и механизмами, но, прежде всего, уровнем эффективности их функционирования. И появление понятий «шведская модель», «японская модель», «американская модель» обусловлено становлением определенных систем социально-экономических отношений в отдельных государ­ствах в рамках формирования мировых рыночных отношений.

Россия, где крупные корпоративные образования только еще формируются, пока не приблизилась к эффективной корпоративной экономике, без чего немыслима и социальная политика. Внесение элемента корпоративизма в социальную политику социального государства способствует более устойчивому равновесию между экономической эффективностью и социальной справедливостью, постепенному переходу основной тяжести социальных расходов социальною государства на уровень корпораций и предприятий.

Региональная социальная политика - совокупность теоретических принципов и мер федеральных органов, направленных на социальное развитие регионов с учетом их специфики. Создается и реализуется в регионах России па базе согласованной социально-экономической политики государства, субъекта Федерации и муниципального образования. Формирование социальной политики на уровне региона - новое явление в России, поскольку ранее государственная социальная полшика строилась исключительно на общенациональном уровне, когда регион не был самостоятельным субъектом региональной социальной политики. Сегодня органы государственного и общественного управления региона становятся главным субъектом социальной политики в регионе.

Региональная социальная политика представляет собой комплекс мер, вырабатываемых федеральными органами власти и другими заинтересованными субъектами и реализуемых с учетом сформированной концепции регионального социального развития. Ее объектом выступают все население региона, отдельные индивиды, социальные общности, действующие на соответствующей территории. Субъектом региональной социальной политики являются государственные органы, организации, учреждения и объединения (профессиональные, политические, религиозные, благотворительные), оказывающие воздействие на социальную сферу региона, а также региональные законодательные, испол­нительные и судебные органы власти.

Недостаточная нормативно-правовая обеспеченность разграничения полномочий и предметов ведения РФ и се субъектов позволяет федеральному Центру и субъектам Федерации неоднозначно трактовать положения различных документов. Конституция РФ (п. 3, ст. 11) и 35 под­писанных договоров разграничения полномочий и предметов ведения между федеральным Центром и субъектами Федерации предоставили определенные правовые возможности развития федерализма. Однако возможность передачи части полномочий Центра органам власти субъектов Федерации (или наоборот) путем соглашений (ст. 78 Конституции РФ) попсе не означает потерю этих полномочий федеральным Центром, как это представляют ряд ученых и политических деятелей. Просто эти полномочия исполняются органом другого уровня, в определенных объемах и сроках, при этом сами полномочия никуда не переходят. Кроме того, необходимо учесть, что ст. 71 Конституции относит разграничение отдельных предметов ведения и полномочий к исключительному ведению РФ.

Отсутствие норм о порядке введения в действие договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Центром и субъектами Федерации привело к тому, что предметы ведения передаются не всем субъектам Федерации в равной степени, а в некоторых из них отдельные нормы и Конституция страны действуют не в полной мере.

Различия, создающие асимметричность, не должны носить антагонистического характера, а в случае невозможности ее избежать на определенных этапах развития общества конкретные принципы асимметричности должны быть социально, экономически и юридически обоснованны.

Неопределенность в вопросах установления и развития феде­ративных отношений, прежде всего в предметах ведения Центра и субъектов Федерации, допущенные ошибки в реализации главного принципа федерализма (равенство прав и ответственности Федерации и ее субъектов в пределах их предметов ведения) привели к ослаблению действия функций государственного управления социально-экономическими процессами, протекающими в регионах. Все это привело к необходимости переноса многих функций управления социальным развитием различных отраслей социальной сферы в регионы. Таким образом, федеральный Центр фактически ограничил реализацию на практике своих полномочий. Права федеральных органов власти должны ограничиваться лишь в той части, в которой они посягают на конституционные полномочия субъектов Федерации. Правотворческая деятельность в большей мере должна быть сосредоточена на федеральном уровне, а нормативно-правовая база уточняться регионами исходя из своей специфики. В то же время в целях обеспечения целостности государства федеральные органы при принятии решений должны быть свободны от возможных посягательств на свои полномочия со стороны отдельных субъектов Федерации.

Вопросы повышения благосостояния, уровня жизни населения, создания социальных предпосылок в формировании экономических стимулов для участия в общественном производстве также решаются в большей мере на региональном уровне. В период интенсивной структурной перестройки региональная социальная политика, формируемая и реализуемая региональными и муниципальными органами власти, становится главной детерминантой развития социальной сферы, поскольку именно она путем целенаправленного воздействия заинтересованных структур и лиц на отдельные компоненты социальной сферы региона поможет избежать или уменьшить социальные издержки, вызванные неустойчивым состоянием переходного периода.

Несмотря на большое количество отличительных черт все регионы, находясь в едином макроэкономическом пространстве, приобретают общие признаки и закономерности экономического развития. Это позволяет применить единый подход к решению общих проблем развития регионов с учетом имеющихся различий. Наиболее важным здесь являются следующие проблемы:

- вопросы разграничения полномочий и ответственности Центра и субъектов Федерации в социальной и экономической сфере, взаимодействия региональных и местных органов власти и самоуправления с хозяйствующими субъектами, расположенными на соответствующей территории;

- наличие тенденций к дезинтеграции экономического про­странства страны, ограничение межрегионального взаимодействия, ограничение или полная потеря преимуществ территориального разделения труда;

- наличие существенных различий между регионами в вопросах социального и экономического развития и уровня жизни;

- наличие дефицитности бюджетов большинства субъектов Федерации;

- дисбаланс соотношений специализации и самообеспечения регионов;

- наличие достаточно большого количества территорий с особо сложными условиями хозяйствования и трудноадаптируемой к рыночным механизмам структурой экономики (Крайний Север и приравненные к нему местности, моноотраслевые промышленные районы, районы межнациональных конфликтов);

- проблемы регионов с кризисными экологическими ситуациями, слаборазвитых и депрессивных районов и городов;

- отсутствие или чрезвычайно слабое развитие социальной инфраструктуры новых приграничных районов.

Развитие экономики и социальной инфраструктуры регионов находится в прямой зависимости от достижений экономики, Значительная роль в осуществлении социальной политики принадлежит механизму и принципам распределения национального продукта производственной и непроизводственной сферы. За последние годы оформились ключевые звенья рыночной многоукладной экономики, созданы важнейшие элементы инфраструктуры. Произошла стабилизация потребительского рынка, ликвидирован товарный дефицит. Высокодоходные группы населения стали образцами европейских стандартов потребления. В промышленности и строительстве сформировался значительный частный и сме­шанный (частный и государственный) капитал. На рыночной основе формируется новый контур межхозяйственных связей. Начал формироваться новый для российского рынка институт финансово-промышленных групп. Появляется новый слой руководителей-предпринимателей.

Однако пока о стабилизации социально-экономической сферы говорить рано. Не решено большинство социальных проблем. Не все члены общества имеют равный доступ как к результатам деятельности субъектов хозяйствования, так и региона в целом. От 1/4 до 1/3 населения находятся за чертой бедности. Начиная с 1992 г. объем выполняемых государством социальных функций постоянно падает, денежные доходы населения также сокращаются. Большое количество людей оказались социально незащищенными. Кроме того, в ходе федерализации социальных отношений в должной мере не были учтены стартовые возможности разных субъектов, не уделялось должного внимания таким факторам, как «очаговый» характер российской экономики и резкая дифференциация уровней социально-экономического развития субъектов Федерации, как этнокультурные различия территориальных сообществ, включая особенности их демографического поведения, как отсутствие в стране общефедерального рынка рабочей силы вследствие значительных экономических и иных ограничителей миграционных процессов. В результате сохранились межрегиональные различия в уровне жизни и занятости. Увеличился разрыв между субъектами Федерации по основным социально-экономическим параметрам. Выросло число регионов, не способных самостоятельно обеспечивать проживающее на их тер­ритории население.

Таким образом, еще более обострилась проблема четкого раз­деления сфер реализации государственной социальной политики между Центром и субъектами Федерации. Многие исследователи отводят центру полномочия по разработке основной законодательной базы для реализации социальной политики (См.: например: Колмогоров В.П. Трехстороннее сотрудничество: региональный аспект // Человек: социальная политика, социальное партнерство. М.: АТиСО, 1997. - С. 47-48). В модельном законе Межпарламентского комитета Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, РФ и Республики Таджикистан (Ст. 45) определены полномочия органов государственной власти в области социальной политики. К ведению органов государственной власти а области социальной политики этот закон относит принятие обязательных для применения на всей территории страны законов и иных правовых актов по вопросам:

- определения основ и общего порядка правового регулирования отношений в области социальной политики, а также в отраслях социальной сферы;

- установления прожиточною минимума и потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения;

- установления минимального размера оплаты труда, а также минимальной пенсии и иных страховых выплат;

- определения основных принципов и системы оплаты труда, включая установление рациональных соотношений минимальной, средней, максимальной заработной платы в основных отраслях и в экономике страны в целом, а также в ее регионах;

- проведения политики регулирования доходов, направленной на обеспечение социально обоснованной доли оплаты труда в валовом внутреннем продукте, рационального соотношения доходов 10% граждан, имеющих самые низкие доходы, и 10 % граждан с наиболее высокими доходами;

- определения категорий граждан, нуждающихся в государственной социальной помощи и порядка ее предоставления в различных формах (в виде выплат, налоговых, ценовых и других льгот, субсидий и компенсаций);

- организации и участия в управлении системой обязательного социального страхования;

- разработки и утверждения государственных социальных стан­дартов.

На наш взгляд, Центр должен взять на себя также и реализацию целей и задач государственной социальной политики; норм поведения государственных органов по отношению к социальным проблемам граждан; механизмов обеспечения социальных гарантий.

В регионах должны вырабатываться концепции и составленные на их основе программы социально-экономического развития региона, а также социальные разделы планов развития районов, городов и населенных пунктов. Организационно-управленческая, финансово-экономическая, аналитическая деятельность исполнительных органов власти должна быть нацелена на обеспечение достойной жизни граждан.

В упомянутом модельном законе определены также полномочия органов местного самоуправления в области социальной политики. К ним отнесены:

- разработка мероприятий по развитию отраслей социальной сферы (на основе применения нормативов, предусмотренных го­сударственными социальными стандартами);

- финансирование находящихся в их ведении организаций социальной сферы;

- аккредитация и лицензирование местных учреждений со­циальной сферы (по видам деятельности, лицензирование которых предусмотрено действующим законодательством);

- образование банка данных о гражданах, нуждающихся в адресной социальной помощи, и обеспечение се предоставления;

- организация и осуществление мероприятий но социальному обслуживанию и вспомоществованию граждан;

- координация деятельности учреждений социальной сферы в соответствующем районе (микрорайоне) и установление режима их работы.

В конечном счете, целью реализации региональной социальной политики является сведение к минимуму тех неравенств, которые создают условия для возникновения социальных конфликтов, препятствуют социально-экономическому развитию регионов и страны в целом. Такой цели можно достичь лишь при согласованном действии законодательных, исполнительных и судебных органов власти и их постоянном взаимодействии с политическими и социальными институтами, в том числе системой социального партнерства и другими объединениями граждан.

Обобщая опыт осуществления социальной политики регионов, можно сделать вывод об отсутствии инструментария разработки и реализации в регионах социальной политики с учетом специфики каждого региона. Например, такой специфический инструментарий, как концепция развития различных типов регионов, региональные программы и поэтапные планы их реализации также не разработаны для подавляющего большинства регионов.

Несмотря па общие тенденции формирования социальной ин­фраструктуры, каждый регион имеет свою специфическую социальную сферу жизнеобеспечения. Поэтому, приступая к разработке социальной политики для конкретной территории, необходимо в первую очередь определить уровень и качество удовлетворения интересов населения данного региона, их востребованность, действие механизма учета региональной специфики.

В период интенсивной структурной перестройки социальная политика в регионе, формируемая и реализуемая региональными государственными и муниципальными органами власти, становится главной детерминантом развития социальной сферы. Именно она путем целенаправленного воздействия заинтересованных структур и лиц на отдельные компоненты социальной сферы региона поможет избежать или уменьшить социальные издержки, вызванные неустойчивым состоянием переходного периода.

На практике реализация региональной социальной политики федерального Центра и политики, сформированной о регионе, представляет собой прямое или косвенное вмешательство государственных органов (как федеральных, так и региональных) в функционирование различных экономических и социальных подсистем региона.

Под региональной социальной политикой понимается комплекс мер федеральных органов, направленных на социальное развитие регионов. Региональная социальная политика формируется Центром, однако уже на стадии разработки концепции она должна представлять собой двухсторонний процесс взаимодействия федеральных и региональных структур. Социальная политика о регионе вырабатывается органами власти региона при участии местного самоуправления с учетом сформированной концепции региональной социальной политики. Региональная социальная политика в большей степени направлена на выработку стратегии социального развития на макроуровне, а социальная политика в регионе - па практическую реализацию комплекса мер по разви­тию социальной сферы в регионе. Тем не менее региональные органы власти и лаже органы местного самоуправления не только реализуют социальную политику в пределах своих территориальных образований, но и формируют стратегию и тактику проведения социальных реформ на своей территории в пределах установленных полномочий и возможностей использования собственных и привлеченных средств. Кроме того, региональные органы власти и органы местного самоуправления участвуют в процессе формирования социальной политики федеральным Центром.

Региональная социальная политика и социальная политика в конкретном регионе должны взаимодействовать на основе выработанного механизма. Механизм реализации такого взаимодействия включает:

1. Участие регионов в разработке и реализации региональной
социальной политики (региональные органы власти и органы местного самоуправления участвуют в разработке и обсуждении проектов федеральных программ, предлагают включить в них строительство объектов социальной сферы, финансирование на развитие инфраструктуры своего региона и оплату труда работников социальной сферы).

2. Разработку регионами собственной концепции осуществления социальной политики на своей территории (разработка социальных технологий, моделей социального развития и механизмов реализации социальной политики в регионе в сферах воспроизводства населения, укрепления института семьи, сохранения здоровья и увеличения продолжительности жизни людей, общего и профессионального образования, организации здорового образа жизни и других условий жизнедеятельности населения).

Дата добавления: 2014-12-10