Законодательство об административных правонарушениях

Согласно ст. 1.1. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 года "законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях". Положения данной статьи подчеркивает два очень важных момента.

Во-первых, законодательство об административных правонарушениях состоит только из законов, исключая, тем самым, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, и, в первую очередь, подзаконные. Согласно ст. 4 Федерального закона от 30.12.2001 года N 196-ФЗ "О введении в действие кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" с 1 июля 2002 года на территории Российской Федерации не подлежат применению нормы об административных правонарушениях, содержащиеся в законах и иных нормативных правовых актах Союза ССР. Статья 2 этого закона устанавливает перечень нормативно-правовых актов, утративших силу с 1 июля 2002 года.

Во-вторых, помимо федерального закона - Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в систему законодательства об административных правонарушениях включены и законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, что вполне понятно, поскольку согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов в ее составе издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации).

В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях четко проведены общие разграничительные линии компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области правотворчества об административных правонарушениях.

Так, к ведению Российской Федерации Кодекс относит установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях, определение перечня видов административных наказаний и правил их применения, установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, определение порядка производства по делам об административных правонарушениях, а также установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и определение порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

При этом субъекты Российской Федерации должны руководствоваться общими положениями и принципами, установленными федеральным Кодексом, в том числе положениями, касающимися понятия административного правонарушения, форм вины физического и юридического лица, перечня видов административных наказаний, порядка наложения административных взысканий и т.д. В то же время Кодекс содержит некоторые ограничения, установленные для субъектов Российской Федерации в случае принятия ими законов об административной ответственности. Например, согласно ст. 3.2. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в качестве видов административных наказаний субъекты Российской Федерации смогут устанавливать лишь предупреждение и административный штраф.

Следует отметить, что Федеральный закон "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 года N 196-ФЗ признает утратившими силу с 1 июля 2002 года законы и подзаконные нормативно-правовые акты федерального уровня (законы РСФСР, законы Российской Федерации, федеральные законы, указы Президиума Верховного Совета РСФСР, указы Президиума Верховного Совета Российской Федерации). И лишь статья 8 указанного закона обязывает органов государственной власти субъектов Российской Федерации привести до 1 июля 2002 года принятые ими нормативные правовые акты об административных правонарушениях в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Вышеизложенное позволяет говорить, что с вступлением в силу Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях начался новый этап и в развитие законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Определяя в ст.ст. 71, 72 предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, Конституция не упоминает о законодательстве об административных правонарушениях, закрепляя в п. "к" ч. 1 ст. 72 лишь "административное" и "административно-процессуальное законодательство". Причем ни один нормативный правовой акт не раскрывает эти понятия. Следует также заметить, что Классификатор правовых актов, одобренный Указом Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. N 511 в рубрике Основы государственного управления включает пункт Административные правонарушения и административная ответственность, также не упоминая ни об административном, ни од административно-процессуальном законодательстве. И, наконец, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях говорит о законодательстве об административных правонарушениях. Несмотря на то, что в юридической литературе принято институт административной ответственности включать в систему административного права, отсутствие законодательного урегулирования этого вопроса порождает соответствующие правовые коллизии.

Так, если под административно-процессуальном законодательством следует понимать собственно законодательство об административных правонарушениях (что также будет ошибочным), тогда необходимо законодательное закрепление этого вопроса. Отсутствие же законодательной основы позволяет буквально толковать конституционные нормы. Так, согласно ст. 73 вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. В соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, субъекты Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в этом случае, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации. Получается, законодательство об административных правонарушениях, не указанное ни в ст. 71, ни в ст. 72 относится к ведению субъектов Российской Федерации. Такая ситуация неблагоприятно складывается в отношении действующего Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, согласно которому законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях не должны дублировать и противоречить Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. Соответственно к компетенции субъектов Российской Федерации относится установление административной ответственности за нарушение законов субъектов Российской Федерации. Чем обусловлено такое неоправданное ограничение субъектов Российской Федерации? Не противоречит ли Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях Конституции Российской Федерации? Таким образом, необходимость законодательного закрепления обозначенного вопроса на сегодняшний день является необходимым.

А.Н. Чертков отмечает, что административно-деликтное законодательство - часть административного законодательства, его подотрасль. Следовательно, принятие кодекса в этой сфере не ограничивает права субъектов Федерации по регулированию других разделов административного законодательства. Как отмечает Ю.Н. Старилов, административно-управленческое законодательство, регламентирующее как общие организационно-управленческие отношения, так и отношения в различных отраслях и сферах, безусловно, должно находиться в совместном ведении, что обусловлено "самой сутью исполнительной власти, логикой ее функционирования на всех уровнях".*(117) Административно-деликтное законодательство имеет специфический предмет регулирования и, по мнению ряда исследователей, должно аналогично уголовному и гражданскому законодательству находиться в ведении Российской Федерации.*(118)

Даже с вступлением в силу Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, многие авторы необоснованно расширяют источники административной ответственности. Так, например, А.И. Стахов*(119) утверждает, что если источниками административного права принято считать юридические акты, содержащие нормы административного права, то источниками административной ответственности являются юридические акты, содержащие нормы института административной ответственности. С этой позиции к источникам института административной ответственности, он относит Конституцию Российской Федерации, законодательство об административных правонарушениях, международные договоры Российской Федерации об административных правонарушениях, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, содержащие нормы института административной ответственности, решения Конституционного суда Российской Федерации, принятые по проверке конституционности нормативных правовых актов, регулирующих административную ответственность или отдельные положения таких нормативных правовых актов, в которых рассматривается соотношение норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях с нормами Федерального закона "Об исполнительном производстве" и нормами Налогового кодекса Российской Федерации.

Согласно ч. 1 ст. 2.1. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях "административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность". Исходя из содержания этого определения, административная ответственность напрямую соотносится с административным правонарушением. Следовательно, структура законодательства об административной ответственности аналогична структуре законодательства об административных правонарушениях. Более того, согласно ч. 2 ст. 1.1. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях международные договора и основные нормы и принципы отнюдь не являются источниками законодательства об административных правонарушениях, законодательство об административных правонарушениях основывается на них.

Анализируя структуру нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях отметим, что он систематизировал в себе все виды административных правонарушений, классифицировав по главам, сконцентрировав их в одном разделе.*(120) До вступления в силу Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования в основном были сконцентрированы в Кодексе РСФСР об административных правонарушениях и в ст. 84 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды".

Кодекс РСФСР об административных правонарушениях группировал экологические правонарушения в нескольких главах. Проступки, посягающие на государственную собственность (глава 6), включавших нарушения прав на недра, воды, леса, животный мир (ст. 46-48.1.). Глава 7 Кодекс РСФСР об административных правонарушениях была посвящена административным правонарушениям в области охраны окружающей природной среды. Здесь предусматривалась ответственность за бесхозяйственное использование и порчу земель, уничтожение межевых знаков и иные земельные нарушения (ст. 50-54). Статьи 55 и 56 были посвящены нарушениям требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов. Нарушения правил охраны водных ресурсов, водопользования предусматривались в ст. 57-60 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. Значительная часть административных правонарушений затрагивала такой компонент окружающей среды, как леса: незаконная порубка и повреждение деревьев и кустарников, незаконное использование земель государственного лесного фонда, повреждение леса сточными водами, вредными выбросами, отходами и отбросами, уничтожение полезной для леса фауны, нарушение требований пожарной безопасности в лесах (ст. 61-76). Ряд норм были направлены на охрану атмосферного воздуха - выброс загрязняющих веществ в атмосферу с превышением нормативов или без разрешения, несоблюдение требований по охране атмосферного воздуха при складировании и сжигании промышленных и бытовых отходов и т.п. (ст. 77-84). Статьи 84.1-86 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях посвящались охране животного мира.

По содержанию новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях объединяет нормы об административных правонарушениях, содержащиеся во всех ранее принятых актах. Однако вся эта нормативная правовая база была существенным образом переработана с учетом Конституции Российской Федерации и федерального законодательства. В результате этой кропотливой и крайне трудоемкой работы удалось в одном акте урегулировать весь комплекс вопросов, относящихся к административной ответственности.

Так, в Общей части Кодекса Российской Федерации определяются общие положения и основные принципы законодательства об административных правонарушениях, в Особенной ее части даются составы административных правонарушений с указанием конкретных видов административных наказаний за их совершение. Составляющей частью структуры нового Кодекса являются процедурные нормы, устанавливающие круг субъектов, имеющих право налагать административные наказания, процедуру привлечения к административной ответственности и исполнение постановлений о наложении административных наказаний.

Исходя из смысла Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях не должны дублировать и противоречить Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. Соответственно, к компетенции субъектов Российской Федерации относится установление административной ответственности за нарушение законодательства субъектов Российской Федерации.

В качестве примера обратимся к законам Республики Татарстан об административных правонарушениях.

На территории Республики Татарстан до недавнего времени действовал Закон Республики Татарстан от 14.07.1999 года N 2281 "Об административной ответственности за правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования", утративший силу со дня опубликования Закона Республики Татарстан " от 26 декабря 2002 года "О введении в действие Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях", т.е. с 31 декабря 2002 года.

Закон Республики Татарстан от 14.07.1999 года N 2281 "Об административной ответственности за правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования" предусматривал 72 состава административных правонарушений, большинство которых в связи с дублированием и противоречием Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях не применялись.

Фактически в применении находились с 1 июля 2002 года только три статьи Закона Республики Татарстан "Об административной ответственности за правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования": ст. 27 - мойка транспортных средств в неустановленных для этих целей местах, ст. 45 - организация снежных свалок в неустановленных местах за пределами черты поселений и ст. 53 - нарушение режима санитарных и иных защитных зон.

Настоящий Закон устанавливал административную ответственность граждан, должностных лиц, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц за правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования. В качестве самостоятельного субъекта административного правонарушения закон установил индивидуального предпринимателя.

Вступивший в силу с 31 декабря 2002 года Закон Республики Татарстан "О введении в действие Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях" признал утратившим силу с 1 июля 2002 года Закон Республики Татарстан от 14 июля 1999 года "Об административной ответственности за правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования".

Сам Кодекс Республики Татарстан об административных правонарушениях вступил в силу с 10 января 2003 года - по истечении 10 дней с момента его опубликования, который в главе 4 закреплял всего пять составов административных правонарушений в области охраны окружающей природной среды и природопользования.

Статья 2.1. Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях определяла предметы ведения Республики Татарстан в области законодательства об административных правонарушениях. Так, Кодекс Республики Татарстан об административных правонарушениях в соответствии с общими положениями и принципами установления административной ответственности, определяемыми Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях:

1) устанавливал административную ответственность по вопросам, имеющим республиканское и местное значение, в том числе за нарушение правил и норм, предусмотренных законами и иными нормативными правовыми актами Республики Татарстан;

2) определял органы и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом;

3) определял должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом.

В свою очередь, производство по делам об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, а также исполнение постановлений о назначении административных наказаний осуществлялись в порядке, определяемом Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Таким образом, в Кодексе Республики Татарстан об административных правонарушениях были отражены составы, устанавливающую административную ответственность только за нарушение законов и иных нормативно-правовых актов Республики Татарстан.

Так, Кодекс Республики Татарстан об административных правонарушениях от 2002 г. состоял из 14 глав, размещенных в трех разделах: общей части, особенной части и разделе, регулирующий подведомственность дел об административных правонарушениях.

Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования были сосредоточены в главе 4 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях, включавшая в себя всего 5 составов:

- Ст. 4.1. Уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных и растений;

- Ст. 4.2. Плавание на маломерных судах с использованием двигателя без разрешения во время нереста рыб в местах нереста;

- Ст. 4.3. Организация снежных свалок в неустановленных для этих целей местах;

- Ст. 4.4. Мойка транспортных средств в неустановленных для этих целей местах;

- Ст. 4.5. Воспрепятствование проведению общественного экологического контроля.

Однако, по истечении времени указанные составы административных правонарушений в сфере охраны окружающей среды и природопользования были сокращены до минимума.

Так, в 2006 году был принят новый республиканский кодекс об административных правонарушениях - Кодекс Республики Татарстан об административных правонарушениях от 19.12.2006 г. N 80-ЗРТ. По своей структуре он состоит из трех разделов (Общие положения, Особенная часть, Подведомственность дел об административных правонарушениях). Так, раздел II - Особенная часть КоАП РФ - предусматривает 5 глав, включающих в себя 5 видов административных правонарушениях в конкретных сферах деятельности: административные правонарушения, посягающие на права граждан, на институты государственной власти и местного самоуправления; административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды, благоустройства и охраны общественного порядка; административные правонарушения в сфере охраны собственности; административные правонарушения на транспорте и административные правонарушения в области бюджетного законодательства. В свою очередь, глава 3 КоАП РФ предусматривает всего лишь одну статью за административное правонарушение в сфере охраны окружающей среды - ст. 3.1. - уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных и растений, состоящую из двух частей:

"Действия (бездействие), которые могут привести к уничтожению редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных и растений, занесенных в Красную книгу Республики Татарстан, к сокращению их численности или нарушению среды обитания, -

влекут наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц - от двух тысяч до трех тысяч рублей; на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.

Уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных и растений, занесенных в Красную книгу Республики Татарстан, а равно совершение действий (бездействие), которые повлекли сокращение их численности или нарушение среды обитания, -

влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи пятисот до двух тысяч рублей; на должностных лиц - от трех тысяч до четырех тысяч рублей; на юридических лиц - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей".

Согласно ст. 13.3. ранее действовавшего Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях от 2002 г. дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 4.1.-4.5. Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях рассматривал орган, осуществляющий государственный контроль в области охраны окружающей природной среды и природопользования в Республике Татарстан. Таким органом являлось и является по настоящий день - Министерство экологии и природных ресурсов Республики Татарстан.

В соответствии с ч. 2 ст. 13.3. Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях от 2002 г. рассматривать дела об административных правонарушениях от имени указанного органа могли:

- главный государственный инспектор Республики Татарстан по охране природы, его заместители;

- главные государственные инспекторы Республики Татарстан по охране природы в зоне их деятельности, их заместители.

Согласно ст. 7.3. КоАП РТ от 2006 г. орган, осуществляющий государственный контроль в области охраны окружающей природной среды и природопользования в Республике Татарстан, рассматривает дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 3.1 КоАП РТ.

Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени указанного органа вправе:

1) главный государственный инспектор Республики Татарстан по охране природы, его заместители;

2) главные государственные инспекторы Республики Татарстан по охране природы в зоне их деятельности, их заместители;

3) государственные инспекторы по охране, контролю и регулированию использования животного мира.

Таким образом, проведенная кодификация законодательства об административных правонарушениях позволяет говорить о всесторонней систематизации и упорядочении его норм. При этом, несмотря на то, что законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, вместе с тем важное значение в реализации отдельных положений законодательства об административных правонарушений играют иные нормативные правовые акты Российской Федерации. Например, Арбитражный процессуальный кодекс РФ устанавливает производство в Арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. В частности, глава 25 АПК РФ содержит нормы, устанавливающие процедуру рассмотрения дел об административных правонарушениях. ФЗ "Об исполнительном производстве" устанавливает, в том числе, порядок принудительного исполнения вынесенных по делам об административных правонарушениях постановлений.

Дата добавления: 2014-12-17