На производство культурных благ

7.4

7.3

7.2

Субъекты культурной деятельности. Начнем с очевидного — культурная деятельность осуществляется не только производителями культурных благ. И даже рассматривая весь их спектр, охватывающий многие секторы экономики, нельзя забывать о потребителях культурных благ - границы, очерчивающие эту категорию, также намного шире простой совокупности активных и потенциальных зрителей театров, слушателей концертов, читателей библиотек, посетителей музеев и т. п. Для конкретизации нашего анализа имеет смысл с самого начала разделить всех участников культурной деятельности на прямых и косвенных, особо выделив создателей продуктов культуры, производителей и потребителей смешанных, смешанных коммунальных и социальных культурных благ.

К прямым непосредственным участникам процесса производства и потребления товаров и услуг, создаваемых в сфере культуры, относятся:

ü создатели продуктов культуры — писатели, художники, композиторы, артисты, музыканты, реставраторы, другие представители свободных профессий и обслуживающий персонал организаций культуры;

ü собиратели и хранители культурного наследия — коллекционеры произведений изобразительного искусства, редких книг, предметов материальной культуры, собиратели фольклора, владельцы и арендаторы недвижимых памятников культуры, работники музеев, библиотек, архивов и т. п.;

ü институционально оформленные производители культурных благ — частные и государственные коммерческие предприятия, функционирующие в сфере культуры; учреждения культуры и другие виды государственных некоммерческих организаций (ГНО), а также негосударственные некоммерческие организации культуры (ННО);

ü потребители культурных благ — состоятельные и неимущие зрители театров, читатели библиотек, посетители музеев и т. п., а также само государство (схема 7.2).

Схема 7.2. Участники культурной деятельности

К косвенным участникам культурной деятельности, способствующим производству культурных благ или несанкционированно использующим созданные в сфере культуры продукты, относятся:

- спонсоры - крупные и мелкие корпорации, предприятия, банки, другие коммерческие и некоммерческие организации, а также физические лица, оказывающие спонсорскую поддержку прямым участникам культурной деятельности;

- фонды поддержки культуры, благотворительные организации и меценаты — федеральные и региональные фонды поддержки культуры, благотворительные организации, миссией которых является оказание помощи прямым участникам культурной деятельности, а также физические лица (меценаты), осуществляющие безвозмездные благотворительные взносы и дары;

- несанкционированные потребители продуктов культуры — «пираты», другие физические и юридические лица, несанкционированно присваивающие интеллектуальную собственность, созданную в сфере культуры, права на которую действующим законодательством регулируются не в полной мере.

Нетрудно понять, что ответы искать надо раздельно для прямых и косвенных участников культурной деятельности. Причем в отношении косвенных участников они трансформируются в несколько иную дилемму. Речь идет не о том, кого следует стимулировать (наверное, всех, кто поддерживает культуру), а о том, как это лучше делать для увеличения объемов их помощи прямым участникам культурной деятельности - о политике налогового протекционизма в отношении доноров и, наоборот, о введении маркированных налогов (в пользу культуры) для юридических и физических лиц, использующих интеллектуальную собственность, созданную в данной сфере. В отношении же прямых участников, прежде всего создателей продуктов культуры и производителей культурных благ, ответ на вопрос, кого нужно поддерживать, требует специального анализа.

Подобный анализ также предполагает раздельное описание рынка культурных благ, в рамках которого товары и услуги обмениваются на денежные средства, и рынка труда создателей культурных продуктов, где оперируют собственники результатов своего или коллективного труда (рынок имущественных прав) и непосредственно наемные работники. Для удобства изложения начнем наш анализ с рынка продуктов культуры, главными субъектами которого являются институционально оформленные производители культурных благ. Дифференциация этих прямых участников культурной деятельности с выделением тех их групп, которые объективно требуют государственной поддержки, собственно, и будет ответом на поставленный вопрос.

Решение данной проблемы, как нам кажется, может быть найдено с помощью уже применявшегося ранее инструментария, на основе построения соответствующей типологии производителей культурных благ. При этом искомая типология, подчеркнем данный момент особо, должна учитывать ряд обстоятельств функционирования организаций культуры: во-первых, содержание и специфику их основной деятельности, во-вторых, основные институциональные характеристики, которые в достаточной степени обуславливают меру хозяйственной самостоятельности субъектов рынка и возможности получения ими общественных средств.

Занимаясь подобной типологией, нужно сознавать также, что существует великое множество различных способов разбиения общей совокупности организаций культуры на автономные группы. Учитывая содержательную сторону культурной деятельности, можно воспользоваться, к примеру, традиционной классификацией и выделить театры, концертные организации, цирки, клубные учреждения, музеи, библиотеки и т. п. Имея в виду территориальный фактор, допустимо разделить все организации культуры, скажем, на городские и сельские учреждения. Таким же естественным покажется и ряд других типологий, дифференцирующих организации культуры по масштабам их деятельности, количеству работников, величине основных фондов или популярности их продукции. Но все это не имеет никакого отношения к ответам на вопросы, которые были сформулированы выше.

Подчеркнем, что в данном случае речь идет о принципиально иной типологии, позволяющей дифференцировать производителей культурных благ в соответствии с их институциональными особенностями и организационно-правовым статусом. Представляется, что в качестве главных признаков подобной типологии целесообразно использовать две характеристики. Во-первых, коммерческую или некоммерческую ориентацию основной деятельности производителя культурных благ и, во-вторых, вид собственности, которой он располагает при осуществлении своих основных функций. При этом для целей данного анализа следует различать два вида собственности: частную и государственную*.

Суммируя сказанное, можно назвать четыре признака проектируемой классификации: наличие частной или государственной собственности, а также коммерческая или некоммерческая направленность основной деятельности. Различные сочетания указанных признаков (комбинации по два из четырех), собственно, и обеспечивают искомую дифференциацию производителей культурных благ. Содержательная интерпретация этих комбинаций позволяет сформулировать итоговый вывод. Вся совокупность производителей товаров и услуг в сфере культуры распадается на четыре взаимодополняющие друг друга группы: частные предприятия, государственные предприятие (унитарные и казенные предприятия, а также акционерные общества с участием государства), негосударственные некоммерческие организации, государственные учреждения (табл. 7.3).

Таблица 7.3. Типология производителей культурных благ

Производители культурных благ	Вид собственности	Направленность основной деятельности
Частная	Государст-венная	Коммер-ческая	Некоммер-ческая
Частные предприятия
Государственные предприятия
Негосударственные некоммерческие организации
Государственные учреждения

Комментируя предложенную типологию, следует обратить внимание на два дополнительных момента. Анализ используемых признаков подсказывает, что кроме выделенных «базовых» типов производителей культурных благ могут существовать еще и смешанные их варианты. Скажем, нетрудно представить себе такого субъекта культурной деятельности, который использует оба вида собственности: частную и государственную (предприятия со смешанным капиталом). И уж совсем просто говорить об организациях культуры, совмещающих в своей деятельности коммерческие и некоммерческие интересы. В самом тривиальном варианте это - существующее разделение на основную и предпринимательскую деятельность в рамках одной организации культуры. Однако возможна и более сложная конфигурация, когда основная деятельность производителя культурных благ, строго соответствующая культурной миссии, зафиксированной в его уставе (некоммерческая ориентация), не противоречит стремлению к прибыли — известному признаку коммерческой деятельности. При этом отказ от распределения извлекаемой прибыли и ее направление на уставные цели сохраняет данного производителя культурных благ в числе некоммерческих организаций.

Сделав небольшое отступление от этих теоретических абстракций, отметим, что современное российское законодательство очень строго подходит к трактовке собственности организаций культуры, учреждаемых государством, и не допускает никакого смешения собственности разных учредителей, в том числе частной и государственной собственности и даже государственного и муниципального имущества и/или денежных средств. Точно так же и основную деятельность учреждений культуры законодатель отделил от их предпринимательских функций настоящей стеной. Поэтому нетрудно понять, что всякий промежуточный вариант организационно-правового статуса производителей культурных благ в нынешних условиях оказывается «вне закона». Между тем реальная потребность в новых типах государственных организаций культуры, для которых присущи более гибкие возможности формирования их собственности, и, главное, потребность в организациях, обладающих существенно большей хозяйственной свободой, не вызывает сомнения*.

В целом же выполненный анализ показал, что с учетом специфики культурной деятельности и преобладания в этом особом секторе рынка смешанных, смешанных коммунальных и социальных культурных благ, требующих постоянной поддержки государства, наиболее распространенной организационно-правовой формой в сложившейся институциональной среде остается учреждение культуры. К этому следует добавить, что помимо учреждений культуры, создающих основную массу продуктов данной сферы, в процессе производства, хранения, распространения и потребления культурных благ участвуют и другие субъекты рынка, различные физические и юридические лица, включая государство, обменивающее социальную полезность результатов культурной деятельности на соответствующие финансовые средства. Поэтому, продолжая экономическое описание рынка культурных благ, следует иметь в виду все каналы формирования и расходования финансовых ресурсов культуры.

Источники финансовых ресурсов культуры. Для теоретического анализа выделим четыре источника финансовых поступлений в культуру. Один из них связан с доходами от реализации культурных благ населению - семейные бюджеты (бюджеты домохозяйств). Другой отражает деятельность спонсоров и благотворительных организаций - корпоративные бюджеты (бюджеты предприятий и организаций). Еще два источника обусловлены государственной поддержкой культуры - региональные и центральный (федеральный) бюджеты. Указанные источники определяют многоканальную систему финансирования культурной деятельности, в рамках которой в данную сферу поступают как непосредственно «заработанные» ею доходы, так и ресурсы, полученные в результате перераспределения общественных средств. Причем сама эта многоканальная система обладает некоторой внутренней иерархией и позволяет выделить четыре уровня распределения ресурсов и соответствующие им процедуры финансирования.

Первый уровень обусловлен применением административной модели распределения общественных ресурсов и связан с выделением бюджетных ассигнований* государственным органам культуры (министерствам культуры, комитетам культуры и т.д.) для последующего распределения указанных средств между организациями культуры** и отдельными направлениями культурной деятельности (схема 7.3). Целесообразность использования здесь именно административной модели обосновывается необходимостью выполнения бюджетных обязательств государства по отношению к созданным им учреждениям культуры. При этом все решения о размерах и адресности государственных ассигнований принимают непосредственно чиновники. Хотя и в данной модели для распределения ограниченной части бюджетных средств могут применяться конкурсные процедуры с привлечением независимых экспертов.

Так, в настоящее время в практике органов культуры используются три канала распределения общественных ресурсов. Во-первых, финансирование текущей деятельности организаций культуры, находящихся в непосредственном подчинении соответствующего органа культуры. Во-вторых, финансирование централизованных мероприятий, включая государственный заказ, с использованием конкурсных процедур выбора исполнителей этих мероприятий. В-третьих, финансирование федеральной (региональной) целевой программы, в рамках которой проводится конкурсный отбор как самих мероприятий этой программы, так и конкурс их исполнителей.

В целом же административная модель обеспечивает максимально допустимое соответствие между сформулированными целями и выделенными для их достижения ресурсами, которое нарушается лишь в меру воздействия на распределение общественных средств эгоистических мотивов бюрократии, обусловленных ее «специальными интересами». Традиционной формой такого отрицательного воздействия являются всякого рода исключения из установленных правил, связанные с предоставлением «незаконных» привилегий отдельным производителям соответствующих благ. Привлечение независимых экспертов несколько ослабляет это искажающее воздействие «специальных интересов».

Схема 7.3. Истоки финансовых ресурсов культуры

Второй уровень финансирования культуры (по степени демократизации применяемой процедуры) предполагает использование модели распределения общественных средств «на расстоянии вытянутой руки»*. В этом случае правительство определяет только общий объем государственной поддержки культуры. Дальнейшим же распределением общественных средств ведают независимые от правительства посреднические организации — фонды поддержки искусства, культурного наследия, образования и науки или общий фонд поддержки культурной деятельности (см. схему 7.3).

Указанная модель предполагает участие в распределительном процессе представителей общественности. Из них обычно и формируются советы таких организаций, которые на конкурсной основе принимают решения о конкретных размерах и адресности субсидий. Применение данной модели обосновано необходимостью адресной поддержки создателей, собирателей и хранителей культурных ценностей, а также конкретных проектов в области культуры. Принцип «на расстоянии вытянутой руки» и конкурсные процедуры отдаляют представителей государственной власти от денег, а получателей средств от чиновников, уменьшая влияние последних на распределение финансовых ресурсов. Однако вместе с этим снижается адекватность распределения средств тем интересам общества, для реализации которых средства предназначались. Это вызвано существованием противоречия между детерминизмом указанных интересов и стохастичностью распределения, основанного на конкурсной процедуре. Отметим еще одно обстоятельство: сами общественные советы, участвующие в распределении средств, также страдают «специальными интересами». Однако эгоизм чиновников проявляется все же с большей силой, чем эгоизм «общественных выборщиков», ибо последние значительно сильнее зависят от общественного мнения и вынуждены больше заботиться о своей репутации. Именно поэтому принцип «на расстоянии вытянутой руки» во многих случаях дает более эффективные результаты.

Третий уровень связан с еще большим «вытягиванием руки». На этом уровне применяется модель квазирыночного распределения ресурсов, при которой используется налоговый механизм: государство определяет «правила игры», предоставляя соответствующие льготы участникам культурной деятельности. Отказываясь от части налоговых поступлений в соответствующие бюджеты, государство фактически предоставляет самим налогоплательщикам решать вопрос, кому и в каком объеме надо оказать поддержку. Подобные же задачи решают и ценовые льготы предприятий. При этом налоговая политика федеральных и региональных властей может различаться в меру их полномочий и поставленных целей (см. схему 7.3)

Как и при чисто рыночных механизмах, результат распределения ресурсов на базе данной модели всегда становится только апостериорным фактом. Поэтому и сама процедура, по сути своей весьма демократичная, с точки зрения реализации поставленных целей является одновременно и мало предсказуемой. Тем самым налоговый протекционизм обеспечивает еще меньшую адекватность распределения средств исходно заданным целям. Что же касается групп «специальных интересов», то и при данной модели они оказывают влияние на процесс алокации общественных ресурсов. Однако влияние этих групп ограничено здесь лишь воздействием на процессы принятия соответствующих законодательных актов, определяющих политику налогового протекционизма.

К этому следует добавить, что данная модель применяется, как правило, лишь в качестве дополнительного механизма распределения общественных ресурсов, который в большей степени ориентирован не на прямую поддержку культурной деятельности (за исключением налоговых льгот для самих организаций культуры), а на стимулирование косвенной реакции - привлечение в культуру альтернативных средств из бюджетов предприятий, организаций и отдельных домохозяйств.

Четвертый уровень предполагает распределение общественных средств путем «денежного голосования» самих потребителей. Максимальная степень демократизации процессов распределения достигается именно в этой квазирыночной модели, где сами потребители исходя из собственных предпочтений и возможностей определяют, каким организациям культуры следует отдать принадлежащие им средства (в виде платы за услуги этих организаций, в форме культурных ваучеров — полученных от государства социальных трансфертов, а также в виде прямых пожертвований и даров). Аналогично и предприятия других секторов экономики решают вопрос об адресной поддержке организаций культуры, создателей, собирателей и хранителей культурных ценностей (см. схему 7.3).

Выбирая те или иные блага и оплачивая их приобретение, потребители фактически распределяют общественные средства в соответствии со своими предпочтениями. Однако и здесь поставленные задачи, связанные с потреблением благ в соответствии с общественными предпочтениями, не могут быть реализованы полностью. Предпочтения индивидуумов далеко не всегда будут подчиняться нормам, продиктованным «общественным разумом». Проявление же интересов «специальных групп» в данной модели, как и в случае налогового протекционизма, перемещается в сферу принятия законодательных решений по поводу реализации соответствующих социальных программ.

Подводя предварительные итоги, сделаем одно общее замечание. Можно часто услышать, что экономика служит инструментом для достижения целей общества, которые сами по себе до конца не ясны. Это справедливо и в отношении культурной деятельности, где не выявляемые рыночным путем общественные интересы политическая система не всегда определяет достаточно точно. Потому и конечный результат не всегда соответствует исходной мотивации, т. е. фактическим потребностям общества. Причем из-за интересов «специальных групп», т. е. тех людей, кто призван принимать решение о распределении общественных средств, необходимых для реализации социальных интересов, подобного рода ошибки могут мультиплицироваться. Преломленные через интересы специальных групп, общественные потребности оказываются часто искаженными.

С другой стороны, сокращение «присутствия государства» и попытки нейтрализовать интересы специальных групп в результате использования квазирыночных процедур распределения общественных ресурсов всегда чреваты утратой исходной социальной мотивации. Преломляющей призмой в этом случае становятся предпочтения индивидуумов, интересы которых принципиально не могут обеспечить распределение общественных ресурсов в соответствии с социальными преференциями.

Поэтому здесь уместна, наверное, некоторая аналогия со знаменитым физическим принципом неопределенности Гейзенберга. В нашей интерпретации он может быть сформулирован в виде принципа несовместимости. Детерминизм не выявляемых рыночным путем интересов общества несовместим с рыночными или квазирыночными процедурами распределения общественных средств, необходимых для реализации этих интересов. Иначе говоря, самые ясные и строго определенные социальные цели, сталкиваясь с рыночными или квазирыночными процедурами распределения общественных средств, утрачивают эту определенность.

Таким образом, все распределительные процессы подвергаются альтернативному воздействию двух основных сил: во-первых, со стороны интересов специальных групп, во-вторых, со стороны индивидуальных предпочтений субъектов рынка. Любая попытка принять только одну сторону усиливает ее искажающее воздействие и мультиплицирует ошибки конечного результата. Историческая практика государств с различной экономикой подтверждает этот вывод.

При этом подчеркнем еще раз, что все уровни распределения ресурсов культуры и связанные с ними механизмы дополняют друг друга, определяя единую многоканальную систему финансирования культурной деятельности. На основе данной системы может быть предложен общий подход к теоретическому описанию государственных расходов на культуру - как собственно бюджетных ассигнований, так и политики налогового протекционизма.

Бюджетные ассигнования организациям культуры. Классификация культурных благ и разделение социальных интересов в сфере культуры на мериторные, компенсаторные и базовые потребности общества, а также дифференциация производителей культурных благ по признаку их организационно-правового статуса позволяют обсудить ответ и на тот вопрос, который связан с особенностями самих бюджетных ассигнований, проявляемыми в процессе рыночного обмена. Подчеркнем при этом, что тип культурного блага, наличие у него тех или иных социальных свойств, вид социального интереса, который способно удовлетворять благо данного типа, а также статус производителя этого блага обуславливают наиболее эффективные, а иногда и просто единственно возможные формы государственных расходов. С учетом сказанного рынок культурных благ описывается следующим образом.

Во-первых, при производстве частных и коммунальных культурных благ, не имеющих социальной полезности, все потребности в них сводятся к потребностям отдельных индивидуумов, а совокупный денежный спрос полностью выявляется на рынке. Производство и реализация таких товаров и услуг обеспечивают производителям достаточные финансовые ресурсы и не требуют привлечения бюджетных средств ни в форме прямых ассигнований, ни в виде налоговых льгот. При этом изъяны рынка, связанные с коммунальными благами, либо устраняются без вмешательства государства (по Коузу), либо не вполне эффективная алокация ресурсов продолжает иметь место, не затрагивая интересы государства. В этом смысле все производители частных и коммунальных культурных благ ничем друг от друга не отличаются, и никому из них государство не должно создавать преимуществ.

Во-вторых, положение дел меняется при производстве смешанных культурных благ, обладающих одновременно индивидуальной и социальной полезностью. Совокупный спрос на такие блага складывается из двух составляющих: спрос индивидуумов дополняется спросом, который предъявляет государство, стремящееся к реализации мериторных интересов и расходующее на эти цели соответствующие средства, направляя их по каналам бюджетных ассигнований и/или посредством предоставления налоговых льгот. В подобной ситуации любой производитель смешанных благ, вне зависимости от своего статуса, может рассчитывать на бюджетных ресурсов. Понятно также, что формы расходования государственных средств, направленных на реализацию мериторных интересов, существенно различаются в зависимости от организационно-правового статуса производителя культурных благ.

К примеру, при производстве смешанных культурных благ предприятиями государство выступает в виде одного из потребителей этих товаров и услуг, обменивая их социальную полезность на принадлежащие ему средства. И здесь возможны различные варианты контрактации*. В частности, применительно к производству услуг организаций исполнительских искусств, музеев, библиотек и т. п. в объеме, необходимом для удовлетворения мериторных потребностей общества, целесообразно использовать контракты с фиксированной ценой — норматив государственных расходов в расчете на услугу (на одного зрителя, слушателя, посетителя, читателя и т. п.). В этом случае сумма контрактного финансирования предприятий определяется исходя из указанного норматива и объема производства культурных услуг. Такие контракты, как правило, заключаются для реализации конкретных проектов.

Похожая ситуация складывается при производстве смешанных культурных благ негосударственными некоммерческими организациями. Кроме прямых ассигнований, также определяемых на основе норматива государственных расходов и в зависимости от объема произведенных услуг, этим организациям в соответствии с их статусом могут предоставляться соответствующие налоговые льготы. При этом в практике многих государств указанные льготы распространяются лишь на основную деятельность некоммерческих организаций культуры, зафиксированную в уставных документах.

При производстве смешанных культурных благ государственными учреждениями «...рамки самостоятельного принятия алокационных решений особенно узки». Будучи не только собственником данного типа некоммерческих организаций, но и беря на себя всю ответственность за их текущую работу, государство предъявляет жесткие требования не столько в отношении результатов деятельности этих организаций, сколько к отдельным ее составляющим и направлениям использования бюджетных средств. В этом случае необходимые ресурсы государственным учреждениям выделяются по смете доходов и расходов, постатейно утверждаемой собственником с последующим контролем ее исполнения органами государственного казначейства. Принимая во внимание статус таких организаций, им могут предоставляться и соответствующие налоговые льготы. Понятно также, что и для государственных учреждений культуры возможны разные варианты контрактации.

В-третьих, специального упоминания заслуживают смешанные коммунальные продукты культурной деятельности. С одной стороны, обладая, наряду с социальной, и индивидуальной полезностью, они генерируют спрос индивидуумов, с другой стороны; присущее этим благам свойство коммунальности стимулирует потребителей к подаче ложных сигналов (по Самуэльсону) об отсутствии такого спроса. В связи с этим фактический денежный спрос на смешанные коммунальные блага культуры определяется исключительно на основе компенсаторных интересов общества, а производство указанных благ финансируется за счет государственных расходов с использованием стандартного инструментария прямых ассигнований и/или налоговых льгот. При этом механизмы бюджетного финансирования смешанных культурных благ аналогичны механизмам, которые применяются при финансировании производства социальных культурных благ.

В-четвертых, в относительно иной ситуации создаются социальные блага культуры, имеющие лишь социальную полезность и не предназначенные для индивидуального потребления. В их создании принимают участие библиотеки и музеи (формирование и хранение их фондов), организации, занимающиеся сохранением недвижимых памятников культуры, различные организации исполнительских искусств (формирование и сохранение репертуара) и т. п. Подчеркнем, что потребности в социальных благах не связаны с предпочтениями индивидуумов, а совокупный денежный спрос на эти продукты культуры определяется исключительно базовыми интересами общества, текущими приоритетами и возможностями государства, которое расходует на указанные цели соответствующие средства, посредством прямых бюджетных ассигнований и/или налоговых льгот. Отличие социальных благ от смешанных и смешанных коммунальных благ находит отражение в механизмах расходования государственных средств, форма которых также зависит от статуса производителей этих специфических благ.

При производстве социальных культурных благ предприятиями государство выступает в качестве своеобразного инвестора и заказчика определенного проекта (создание новой постановки или концертной программы, осуществление реставрации памятника культуры и т. п.). В этом случае объем финансирования государственного заказа определяется на базе детально обоснованной сметы расходов в результате тендера на осуществление проекта, в котором принимают участие различные предприятия. Инвестиционные контракты такого рода (государственный заказ) являются разовыми.

Теоретический анализ свидетельствует, что аналогичная ситуация с некоторыми дополнительными нюансами складывается при производстве социальных культурных благ негосударственными некоммерческими организациями. В отличие от предприятий, для которых производство указанных продуктов культуры суть нетипичный фрагмент их коммерческой жизни, у подавляющей массы некоммерческих организаций, функционирующих в сфере культуры, подобная деятельность является основной, а некоторые из них и вовсе созданы исключительно с этой целью. Таким образом, отличительной особенностью таких организаций служит постоянное производство социальных благ (репертуар театров и музыкальных коллективов, сохранение музейных коллекций и памятников культуры и т. п.).

Условия и формы финансирования государственных учреждений при производстве социальных благ мало чем отличаются от бюджетного финансирования смешанных культурных благ. Отсутствие индивидуальной составляющей в социальных благах, ее неучастие в обмене, трансформирует смету «доходов и расходов» в чисто расходную смету. В остальном же механизм расходов государства не меняется. И в этом случае необходимые ресурсы государственным учреждениям выделяются по смете расходов, постатейно Утверждаемой собственником с контролем ее исполнения органами государственного казначейства. С учетом статуса учреждений им также могут предоставляться соответствующие налоговые льготы. И здесь возможны разные формы контрактов с учредителем.

Итак, теоретический анализ позволил выделить две основные формы бюджетного финансирования предприятий и негосударственных некоммерческих организаций — государственный заказ и проектное финансирование, и две формы финансирования государственных учреждений — смету доходов и расходов, расходную смету*. При этом отметим, что бюджетная поддержка частных и государственных предприятий, а также негосударственных некоммерческих организаций может происходить лишь спорадически в форме разовых контрактов на реализацию конкретных проектов, связанных с производством благ, способных удовлетворять мериторные, компенсаторные и базовые интересы общества. Финансирование же учреждений культуры должно осуществляться на постоянной основе и предусматриваться в учредительных документах этих организаций в виде соответствующих бюджетных обязательств. Приведем теперь сводную таблицу (табл. 7.4).

Таблица 7.4. Формы государственных расходов

Реализация социального интереса данного типа	Реализация посредством производства культурных благ данного вида	На основе механизмов финансовой поддержки производителей культурных благ, имеющих правовой статус:
предприятия или негосударственной некоммерческой организации	государственного учреждения
Мериторных потребностей	Смешанного блага	Проектное финансирование	Финансирование по смете доходов и расходов текущей деятельности
Компенсаторных потребностей	Смешанного коммунального блага	Государственный заказ	Финансирование по смете расходов текущей деятельности
Базовых потребностей	Социального блага	Государственный заказ	Финансирование по смете расходов на сохранение и развитие культурного потенциала

Комментируя представленную таблицу, подчеркнем, что основная масса производителей культурных благ создает одновременно два вида товаров и услуг, имеющих социальную полезность, - социальные и смешанные культурные блага. Для организаций культуры это означает одновременное существование и двух форм бюджетного финансирования - полное обеспечение финансовыми ресурсами создания социальных культурных благ и частичная поддержка производства культурных услуг для населения. Данный теоретический факт имеет особое практическое значение, ибо позволяет отказаться от одномерной и явно упрощенческой парадигмы государственных расходов на культурную деятельность как финансирования культурного обслуживания населения.

Теперь можно подытожить и сформулировать ответы на все поставленные выше вопросы. Во-первых, под опекой государства должны находиться смешанные, смешанные коммунальные и социальные культурные блага, обладающие социальной полезностью. Во-вторых, поддержка культурной деятельности осуществляется с целью удовлетворения мериторных, компенсаторных и базовых интересов общества, составляющих основу культурной политики государства. В-третьих, указанная поддержка может быть реализована в форме выполнения бюджетных обязательств учредителя и предоставления налоговых льгот организациям культуры (финансирование институтов), а также посредством финансирования разовых проектов (проектное финансирование).

Обсудим в этой связи еще одну важную тему — проблему соотношения финансирования институтов и отдельных направлений культурной деятельности, а также возможность перехода к преимущественно проектной форме финансирования и конкурсному порядку распределения бюджетных средств. Учитывая предложенную типологию государственных расходов, обеспечивающих реализацию базовых, мериторных и компенсаторных интересов общества (см. табл. 7.4), данную тему следует рассматривать раздельно для учреждений культуры, которые плохо вписываются в проектное финансирование, и для иных организаций, вне зависимости от их правового статуса и форм собственности, включая негосударственные некоммерческие организации культуры, вполне адаптированные к такой форме финансовой поддержки.

Рассматривая учреждения культуры, подчеркнем еще раз, что речь идет о некоммерческих организациях, учредителем и собственником которых является государство (муниципалитет). В нашей стране, как и в ряде других государств, такие хозяйствующие субъекты, созданные для выполнения определенной культурной миссии (формирование библиотечных фондов и информационное обслуживание населения, сохранение и публичная демонстрация музейных коллекций, постановка произведений театрального искусства и показ их зрителям и т. п.), составляют большинство организаций отрасли. Бюджетное финансирование подобных организаций в соответствии с обязательствами учредителя* должно обеспечивать выполнение культурной миссии, зафиксированной в их уставных документах, и потому не может быть ориентировано на отдельные проекты, имеющие определенную длительность и конкретное содержание.

Другое положение характерно для негосударственных организаций культуры, уставные цели которых могут не соответствовать культурной политике, направленной на реализацию базовых, компенсаторных и мериторных интересов общества. Учредителем таких организаций, созданных на свой страх и риск, государство не является и потому не несет пред ними бюджетных обязательств. В этом случае, наоборот, наиболее приемлемыми, а может быть, и единственно возможными являются проектное финансирование и конкурсный порядок распределения бюджетных средств. Следует подчеркнуть особо, что для учреждений культуры методы проектного финансирования можно рассматривать лишь в качестве вспомогательных механизмов распределения бюджетных средств, включая финансирование целевых программ и инвестиционных проектов.

В таких условиях превращение конкурсного порядка распределения бюджетных средств из вспомогательного в основной способ финансирования культурной деятельности может быть осуществлено лишь в результате проведения масштабной институциональной реформы. Причем главным направлением подобной системной модернизации сферы культуры может быть только ликвидация большинства государственных и муниципальных учреждений и создание на их основе организаций культуры, имеющих принципиально иной правовой статус.

Комментируя такой нежелательный, а может быть, и неприемлемый сценарий развития, следует подчеркнуть, что сама по себе система финансирования культурной деятельности и даже вполне естественное стремление к разумной экономии бюджетных средств не могут быть причиной изменения правового статуса организаций культуры. Институт государственного учредительства, как и сама миссия учреждений культуры, определяются стратегическими интересами общества в области культуры, его культурной политикой. При этом без делегирования необходимых полномочий учреждениям культуры посредством определения их миссии, выраженной в уставных целях, реализовать культурную политику невозможно. В этом контексте было бы наивным думать, что культурная политика государства может быть сведена к совокупности проектов и программ.

Ряд ученых считают, что в основе данного заблуждения лежат две крайние позиции. Первая берет начало в централизованной экономике недавнего прошлого с ее стремлением превратить хозяйствующих субъектов в исполнителей решений управляющего органа. В этом случае никаких полномочий делегировать не надо, ибо все решают директивные задания сверху (в наиболее продвинутой форме - это госзаказ). Вторая, будучи полной противоположностью первой, связана с отказом государства от проведения культурной политики в расчете на позитивные результаты рыночных механизмов саморегулирования. И в этом случае никакой передачи полномочий организациям культуры не происходит. Не имея перед ними бюджетных обязательств, государство решает только текущие задачи, корректируя рынок за счет финансирования тех же самых госзаказов в форме поддержки конкретных проектов и программ.

Отвергая обе крайности, большинство экономистов исходит из парадигмы смешанной экономики, признающей целесообразность вмешательства государства в тех особых случаях, когда сам рынок не справляется. Именно к таким особым случаям, повторим еще раз, относится самый большой сегмент культурной деятельности, где не выявляемые рыночным путем базовые, мериторные и компенсаторные общественные интересы (ценностные суждения, формируемые политической системой и демократическими институтами общества) определяют стратегические цели и культурную политику государства. Их реализация невозможна без делегирования соответствующих полномочий организациям культуры. Ориентируя созданные учреждения на выполнение определенной культурной миссии, государство берет на себя тем самым и соответствующие бюджетные обязательства по финансированию их текущей деятельности.

Собственно, здесь и проходит та граница, за пределами которой культура оказывается во власти чисто рыночных механизмов. Поэтому, признавая не вполне приемлемым для многих производителей культурных благ статус учреждения и думая о целесообразности проведения институциональных реформ с целью создания нового типа организаций культуры, имеющих промежуточный правовой статус, следует исходить из необходимости сохранения двух «родовых» признаков их деятельности — наличие уставных целей, отражающих государственную культурную политику, и бюджетных обязательств государства по финансированию текущей деятельности этих организаций.

С указанных позиций надо подходить и к методам проектного финансирования. Вместо чисто идеологических попыток перераспределения бюджетной поддержки культуры в пользу конкретных проектов следует признать принцип субсидиарности, переводя в зону проектного финансирования лишь те задачи культурной политики, которые не могут быть решены в рамках текущей деятельности учреждений культуры (к примеру, создание крупных информационных систем или проведение фестивалей, конкурсов и других мероприятий, направленных на сохранение единого культурного пространства, а также инвестиционные проекты и т. п.). Богатый опыт европейских стран с развитой сетью организаций культуры демонстрирует, что на долю проектного финансирования приходится около 20% всех бюджетных средств, выделяемых на поддержку культурной деятельности.

Дата добавления: 2014-12-29