Проблемы муниципального земельного контроля»

В этом году произошли существенные изменения в земельном законодательстве. Федеральный закон 234-ФЗ от 21.07.2014 г. внес существенные поправки в гл. 12 ЗК РФ, которая регулирует и муниципальный земельный контроль. Эти поправки подготавливались специалистами в области земельного законодательства, теоретиками земельного права, но без участия специалистов в области муниципального права. А земельный контроль муниципалитетами, в настоящее время, остается проблемной частью Земельного кодекса. Связано это с двумя фактами - отсутствие предметной сферы муниципального земельного контроля, который помогал бы его отграничить от государственного и общественного контроля, отсутствие определенных законом полномочий должностных лиц органов местного самоуправления при его проведении. Как вы понимаете, цель моего доклада – выяснить, смогут ли предстоящие нововведения решить эти две серьезные проблемы.

1. Отсутствие предметной сферы муниципального земельного контроля – Земельный кодекс фактически допускает регламентацию этих вопросов муниципальными нормативными правовыми актами для правильной оценки правомерности принятия и качества содержания указанных муниципальных актов важное значение имеют нормы Федерального закона № 131-Ф3. И п. 20 ст. 14, п.26 ст.16, ст. 15 ФЗ «об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» относит осуществление муниципального земельного контроля к вопросам местного значения городских и сельских поселений и городских округов; муниципальные районы соответствующими возможностями не наделяются. Из этого следует вывод о том, что объектом муниципального земельного контроля могут быть только земли населенных пунктов, поскольку границы территорий муниципальных образований «городское и сельское поселение» и «городской округ» совпадают с границами земель муниципальных районов, а в самих муниципальных районах правотворчество по данному вопросу запрещено.

Анализ муниципальных нормативных правовых актов о земельном контроле показывает, что в них регламентируются следующие вопросы: указывается орган, уполномоченный на проведение контроля; определяется предмет контроля; - контрольно-инспекционные полномочия должностных лиц органов местного самоуправления; порядок проведения плановых и внеплановых проверок, других контрольных мероприятий; общие указания по взаимодействию с органами государственной власти.

Как показывает практика муниципального нормотворчества, при этом не всегда соблюдаются пределы собственной компетенции. Основная проблема здесь - это превышение полномочий органов местного самоуправления и вторжение их в компетенцию органов государственного земельного контроля. Если государственный контроль осуществляется за использованием и охраной земель, то муниципальный контроль - только за использованием земель. В связи с этим указывается, что упоминание в муниципальных нормативных правовых актах в качестве предмета проверки требований по охране земель является неправомерным[636].

Следует отметить, что установленный федеральным законодателем разрыв отношений по использованию и по охране земель искусственный.[637] Например, ч. 2 ст. 13 ЗК РФ предусматривает, что в целях охраны земель разрабатываются (наряду с федеральными и региональными) местные программы охраны земель, включающие в себя перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий. И кому как не органам муниципального земельного контроля проверять своевременность и полноту выполнения указанной программы?

Что же предложил законодатель для решения этой проблемы - рассматривается целесообразность внесения изменений в процесс общественного и муниципального земельного контроля, пересматриваются полномочия органов муниципального земельного контроля, а также разрабатываются новшества в их работе. Предусмотрено, что порядок взаимодействия органов земельного госнадзора и муниципального земельного контроля устанавливается Правительством РФ[638].

2. Отсутствие определенных законом полномочий должностных лиц органов местного самоуправления при его проведении. Сущность контроля как функции управления проявляется в том, что контрольные органы имеют полномочия: а) осуществлять действия по выявлению правонарушений (посещать подконтрольные организации и объекты, знакомиться с документами, получать от других органов государственной власти и местного самоуправления необходимые материалы и сведения); 6) давать подконтрольным субъектам обязательные для исполнения указания об устранении выявленных нарушений; в) ставить перед компетентными органами вопрос о привлечении к ответственности лиц, виновных в обнаруженных нарушениях; г) непосредственно применять в необходимых случаях меры государственного принуждения. Как показывает анализ, положения о муниципальном земельном контроле, как правило, содержат первые три группы полномочий, а в отдельных положениях встречается и указание на четвертую группу. Оценка подобной регламентации в юридической науке неоднозначна[639]. Так, Е.А. Сухова отмечает, что ни федеральным земельным законодательством, ни КоАП РФ возможность привлечения к ответственности органами муниципального земельного контроля не предусмотрена. По мнению автора, это в значительной степени затрудняет полную и всестороннюю реализацию полномочий органов местного самоуправления в области решения вопросов местного значения применительно к муниципальному земельному контролю.[640]

Решение вопроса законодателем: Прописана компетенция должностных лиц федеральных органов власти, уполномоченных на надзор. Так, они вправе проводить плановые и внеплановые проверки соблюдения законодательства, беспрепятственно по предъявлению служебного удостоверения и копии акта о назначении проверки получать доступ на участки, проводить административное обследование объектов земельных отношений. При выявлении признаков нарушений результаты обследования являются основанием для внеплановых проверок. Из этого следует, что законодатель, так и не решил проблему с компетенцией должностных лиц муниципального земельного контроля. как им придется действовать, по остаточной компетенции или вырабатывать свои способы контроля, которые снова попадают в опасную зону – идти против закона или вмешиваться в компетенцию государственного контроля?

В заключении я бы хотел вывести ту мысль, к которой двигался по ходу рассуждений в своем докладе – федеральный законодатель снова однобоко разобрался в вопросе. Но можно предположить, что в скором будущем земельный кодекс или иные подзаконные нормативные акты закрепят предмет муниципального земельного контроля.

Дата добавления: 2014-12-24