Правовой режим городских лесов: теоретические и практические аспекты

История развития законодательства о городских лесах говорит нам о том, что проблема регулирования их правового режима является актуальной еще с 1802 года. Несмотря на большой массив правовых актов, упоминающий в различные эпохи категорию городских лесов, нельзя сказать, что в какой-либо период развития государственности была выработана цельная государственная политика в отношении категории городских лесов. Подобное положение сохраняется и сейчас.

Проблема определения статуса городских лесов, важнейшая как для теории лесного права, так и для правопримения органами государственной власти и органами местного самоуправления в процессе осуществления ими своих функций, является многоаспектной. Предлагаемые тезисы ставят перед собой задачу внесения определенной ясности в возможность дальнейшего становления и эффективного функционирования института городских лесов.

Во-первых, городские леса представляют собой межотраслевой правовой институт, который включает в себя нормы лесного, земельного, гражданского, муниципального и административного права. Комплексность данного правого института играет положительную роль и говорит о том, что городские леса должны быть защищены нормами различных отраслей права.

Во-вторых, несмотря на то, что категория городских лесов испытывает на себе комплексное правовое регулирование, приоритет должен быть отдан лесному праву. Леса, располагающиеся на землях населенных пунктов, не должны быть исключены из общей лесной политики, которая должна быть единой по отношению ко всем категориям лесов вне зависимости от категорий земельных участков, на которых они располагаются[621].

В-третьих, городские леса отвечают за выполнение таких важнейших функций, как защитные и рекреационные, следовательно, уровень их правовой защиты должен быть не ниже, чем остального лесного фонда.

В-четвертых, лесное законодательство остро нуждается в закреплении четкого правого статуса городских лесов. Несмотря на рекомендации парламентских слушаний, прошедших в 2010 году по вопросам правого статуса городских лесов необходимых поправок в Лесной Кодекс внесено не было. По нашему мнению, легальное понятие городских лесов должно звучать так: «Городские леса – это леса, расположенные в границах населенных пунктов и входящих в лесной фонд Российской Федерации». Таким образом, данная дефиниция приравняет городские леса к остальным лесам Российской федерации и создаст приоритет их правовой защиты нормами лесного права.

В-пятых, собственность на земельные участки, занимаемые городскими лесами, должна быть разграничена.[622] По нашему мнению, наиболее эффективным будет являться институт государственной собственности на данные земли с некоторыми исключениями – в том случае, если городские леса уже располагаются на землях, принадлежащих субъекту Российской Федерации либо органу местного самоуправления. Однако правовой режим всех городских лесов должен быть единым независимо от формы собственности на них.

Следующей составляющей единого правового режима городских лесов должна быть отлаженная система управления лесами, включающая в себя защиту, охрану, использование и воспроизведение городских лесов. Данная система управления, нуждается, по нашему мнению, в следующих новшествах.

Во-первых, совершенствование института муниципального лесного контроля. Органы местного самоуправления, в компетенцию которых входят полномочия по организации управления городскими лесами, в том числе и по проведению муниципального лесного контроля, должны руководствоваться четко разработанными положениями, закрепляющими цели, задачи, способы осуществления такого контроля.[623] Принятие нормативного федерального акта по данному вопросу играет важнейшую роль, так как организация эффективной системы муниципального лесного контроля является залогом успешной правовой защиты городских лесов[624].

Во-вторых, необходима система взаимодействия и обмена информацией между органами государственной власти и органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере охраны, защиты, использования и воспроизводства городских лесов.

В-третьих, бюджеты муниципальных органов власти не всегда в состоянии полноценно финансировать проведение необходимых мероприятий в сфере управления городскими лесами осуществления муниципального лесного контроля, следовательно, следует рассмотреть порядок направления дотаций из государственных бюджеты в бюджеты муниципалитетов с целью полноценного осуществления данных компетенций[625].

Институт городских лесов должен занять полноценное место среди других категорий лесов Российской Федерации и обеспечить им всестороннюю защиту и охрану. По нашему мнению, городские леса, с каждым годом играющие все более заметную роль в лесных правоотношениях, выполняющих важнейшие защитные и рекреационные функции, станут настолько значимой правовой категорией, что все существующие правовые пробелы, существующие по настоящий момент, будут ликвидированы и мы получим новый, динамично развивающийся институт лесного права.

Е.А. Ростовщикова*

Проблемы стимулирования природоохранной деятельности в Российской Федерации

В Российской Федерации в механизме государственного управления охраной окружающей среды в настоящее время преобладают административные методы стимулирования экологически ответственного поведения субъектов хозяйственной и иной деятельности. Рыночные инструменты регулирования воздействия на окружающую среду до настоящего времени не получили широкого применения, и, как следствие, правовое обеспечение экономического стимулирования в области охраны окружающей среды в России фрагментарно и малоэффективно. О необходимости изменения фискального подхода к экономическому регулированию в области охраны окружающей среды неоднократно говорилось на самом высоком политическом уровне. Развитие экономического регулирования и рыночных инструментов охраны окружающей среды названо одной из основных задач национальной государственной политики в области экологического развития[626].

Термин «стимул» (от латинского слова stimulus) буквально означает «побуждение к действию» Таким образом, стимул, относительно стимулирования природоохранной деятельности - это создание у природопользователей непосредственной заинтересованности в осуществлении мероприятий природоохранного характера. К таким мероприятиям можно отнести внедрение в производство малоотходных технологий, переход на энерго- и ресурсосберегающий тип производства, ввод в действие новых технологических процессов по использованию вторичных ресурсов и отходов[627].

К методам стимулирования Федеральный закон «Об охране окружающей среды»[628] относит налоговые и иные льготы при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использование вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 14). Тем самым базовый экологический закон определяет задачи такого стимулирования.

Анализ природоресурсного и налогового законодательства показывает, что оно содержит отдельные льготы природоохранного назначения. Так, стимулирование рационального землепользования осуществляется путем освобождения от уплаты земельного налога (ст.389 НК РФ). Освобождение от земельного налога предусмотрено для заповедников, ботанических садов, национальных парков, природных парков (ст. 149 НК РФ). Федеральный закон "О животном мире"[629] декларирует возможность предоставления льготных кредитов для выполнения работ по охране и воспроизводству объектов животного мира; путем премирования должностных лиц и граждан, осуществляющих охрану животного мира. (ст. 54). Однако, очевидно, что указанные меры являются фрагментарными и вне связи с другими институтами экологического права (в частности, с экологическим нормированием) не могут способствовать достижению провозглашенных в экологическом законодательстве задач.

В связи с этим интерес представляет положительный зарубежный опыт стимулирования природоохранной деятельности. Например, в США достаточно успешно применяется система торговли квотами на выбросы в атмосферный воздух основанная на так называемом баббл –принципе (принципе «пузыря»). Суть ее состоит в том, что норматив выбросов устанавливается для целого региона, а находящиеся на его территории предприятия могут совместно найти наиболее выгодный вариант обеспечения соблюдения этого норматива[630]. Политика компенсации выбросов заключается в предоставлении лицензии (документа), дающего право на определенное количество выбросов предприятию, которое сократило свои выбросы. Лицензия может быть продана другим экономическим субъектам. Этот метод позволяет получать прибыть от сокращения выбросов. Преимущество этой системы заключается в возможности, во-первых, установления нормы выбросов относительно региона без учета количества предприятий, меняющееся с течением времени; во-вторых, перекладывание бремени распределения выбросов между предприятия на них самих.

Полагаем, можно предложить следующие пути создания целостной системы стимулирования природоохранной деятельности. Во-первых, следует разработать научную концепцию поэтапного снижения уровня неблагоприятных экологических проявлений (выбросов, загрязнений и т.д.), включающую всю совокупность неблагоприятных экологических факторов с учетом особенностей нашей страны, а также ее отдельных регионов. Во-вторых, необходимо развивать систему налоговых льгот, при этом она должна быть разработана таким образом, чтобы отказ от повышения уровня природоохранных мероприятия был невыгоден субъектам экономической деятельности. В-третьих, следует усилить санкции за экологические правонарушения[631].

В целом требуется комплексный подход к осуществлению стимулирования природоохранной деятельности, при котором отдельные элементы регулирования были взаимосвязаны друг с другом.

Д.А. Орешнюк*

Дата добавления: 2014-12-24