Виды и прогнозная оценка 4 страница

--------------------------------

<1> Posner R. Economic Analysis of Law. 6 ed. 2003.

<2> Hovenkamp H. Arrow's Theorem: Ordinalism and Republican Government // Lowa L. Rev. 1990.

<3> Mueller D. Public Choice. 2003.

<4> Farber D., Frickey P. Law and Public Choice. 1991.

<5> Hovenkamp H. Legislation, Well-Being and Public Choice // U. Chi. L. Rev. 1990; Kelman M. Guide to Critical Legal Studies. 1992.

Первый и второй варианты решения предполагают активное использование методологи неклассической экономической теории, а третье направление оппонирует таковому. При этом сразу заметим, что целостную теоретическую модель оценки удалось на сегодняшний день сформулировать только на основе неоклассических моделей. Оппонентов объединяет лишь скепсис по поводу этой модели, ее порой точная и остроумная критика и неспособность создать ей альтернативу. В чем же причина подобного положения дел?

Неоклассическая микроэкономическая (ценовая) теория позволяет моделировать воздействие правовых предписаний на поведение субъектов. Это обеспечивается прежде всего трактовкой субъектов в данной системе координат в качестве рациональных максимизаторов полезностей, стремящихся максимизировать полезность (реализовать свои потребности) наиболее оптимальным с точки зрения соотношения целей (потребностей) и ограниченных средств (бюджетные и другие ограничители). Вот если в разряд этих "других" ограничителей отнести правовые предписания, мы сможем моделировать воздействие правовых предписаний на поведение. Для этого нужно трактовать правовые предписания в качестве имплицитных цен (выражающихся в негативных для субъекта последствиях выбора запрещенной правом модели поведения). Если при этом учесть, что субъект предполагается рациональным максимизатором полезности, то можно предположить, что вопрос о соблюдении правового предписания будет решаться им путем сравнения между собой полезности, вытекающей из нарушения, с ущербом, который это нарушение повлечет, помноженным на вероятность его наступления. По сути, перед нами классическая схема маржинального анализа, только вместо определения оптимального объема блага, которое намеревается приобрести субъект рынка, ориентируясь на сравнение его цены и полезности с учетом ограниченного бюджета.

Из этой простой в общем-то схемы вычитываются крайне важные импликации с точки зрения теории механизма воздействия права на поведение. Прежде всего, рассматриваемая модель исходит из трактовки правового предписания в качестве стимула, воздействующего на поведение субъекта права. Этим модель выгодно отличается от до сих пор популярного в юридических кругах (и у левых экономистов) представления об автоматическом характере правореализационных процессов. Это лишь один из стимулов (ограничителей), который действует на сознание рационального максимизатора полезности, наряду с другими. Действенность (эффективность) этого стимула зависит от многих факторов, которые в рамках рассматриваемой модели поддаются рациональной реконструкции. Соответственно, задача, которая стоит перед правотворцем, состоит в определении оптимальной "цены" (выражаемой санкцией с учетом вероятности ее применения), которая сможет мотивировать субъекта выбрать модель поведения, соответствующую требованиям правового предписания.

Второй момент, на который хотелось бы обратить внимание, состоит в том, что рассматриваемая модель ориентирует правотворческие и правоприменительные процессы на будущие отношения, а не на оценку уже произошедших конфликтов интересов субъектов. Это вполне логично. В самом деле, если трактовать правовое предписание именно как стимул, то очевидно, что первично его влияние на будущее поведение, а не на прошлое, где оно не могло выступать в качестве стимула ex post.

Особое значение в рассматриваемой модели имеет трактовка субъекта в качестве рационального максимизатора полезности. Это условие является ключевым, и только его наличие делает всю модель интелегибельной. Отказ от постулата рациональной максимизации лишает нас возможности предсказывать реакции субъектов на внешние стимулы. Именно эта предпосылка рациональности и максимизации полезности стала излюбленной мишенью критиков модели. Это неудивительно, учитывая то обстоятельство, что отсутствие рациональной реакции на стимулы - явление, которое так часто встречается, что даже нет смысла подробно описывать все эти возражения <1>. В защиту модели рациональной максимизации выдвинуто несколько основных соображений. Во-первых, эволюционистский тезис, в соответствии с которым рациональность, эффективность и способность к оптимизации - конкурентные преимущества, которые только и дают возможность "выжить" на рынке <2>. Поэтому удельный вес рациональных максимизаторов на рынке постоянно увеличивается. Если к этому добавить еще, что чикагские экономисты активно разрабатывают подходы, позволяющие анализировать при помощи той же методологии и феномены, которые вообще рыночными никогда не считались (семейные отношения, девиантные формы поведения, теория "человеческого капитала") <3>, то станет ясно, что резервы теории рационального выбора и максимизации полезности далеко не исчерпаны. Во-вторых, излюбленный довод чикагских теоретиков заключается в том, что контрафактичность предпосылок теории не может быть аргументом против нее, если она обладает большей предсказательной способностью, чем другие <4>. И наконец, никакой серьезной альтернативы так и не создано, несмотря на резкую и длительную критику.

--------------------------------

<1> Kirchgassner G. Homo Oeconomicus. Aufl. 2000.

<2> Rubin P.H. Why is the Common Law Efficient? // J. Legal. Stud. 1977.

<3> Беккер Г. Человеческое поведение. М., 2003; Becker G., Posner R. Uncommon Sense. 2007.

<4> Friedman M. The Methodology of the Positive Economics, in: Essays in Positive Economics / Ed. by M. Friedman. 1953.

Не претендуя на полноту, можно лишь пунктирно отметить актуальные направления поиска альтернативных вариантов решения проблемы создания теоретической модели оценки последствий правового регулирования. С одной стороны, предпринимаются попытки в направлении поиска иной неэкономической парадигмы в качестве общей основы модели оценки социальных последствий функционирования правовой системы. В известной мере речь идет о поиске дисциплинарной матрицы, аналогичной эволюционизму рубежа XIX и XX столетий. Авторы, работающие в этом направлении, пытаются каким-либо образом реставрировать возможность межличностных сравнений полезностей, без которой довольно сложно создать альтернативную модель <1>. С другой стороны, в последнее время фокус внимания перемещается в область анализа дефицитов рационального поведения, вызванных как отсутствием необходимой информации, так и когнитивными особенностями самих субъектов <2>. Но и здесь пока общей альтернативной модели создать не удалось.

--------------------------------

<1> Sunstein C. Free Markets&Social Justice. 1997; Hovenkamp H. The Limits Preference Based Legal Policy // Nw Univ. L. Rev. 1994.

<2> Behavioral Law&Economics / Ed. by C. Sunstein. 2008; The Law&Economics of Irrational Behavior / Ed. by F. Parisi&V. Smith. 2005; Smith V. Rationality in Economics. 2007.

Глава 2. ПОСЛЕДСТВИЯ ПРАВОВЫХ АКТОВ:

§ 1. Прогнозная оценка последствий правовых актов и

мониторинг правоприменения: единство и дифференциация

В главе 1 были проанализированы затруднения в формировании теоретической модели эффективности права, имманентные ведущим школам права, которые либо лишь постулировали необходимость теоретической реконструкции взаимосвязи экономической и правовой систем (правовой реализм), либо игнорировали соответствующую проблему (правовой формализм), либо открыто признавали невозможность решения этого вопроса на объективной основе (Critical Legal Studies). Возможность сконструировать модель эффективности правовых предписаний <1>, позволяющую более точно (на базе количественно измеримых переменных) оценивать социетальные последствия того или иного дизайна правовых институтов и прогнозировать воздействие правовых предписаний на социальную среду, появляется на базе методологии Чикагской экономической школы.

--------------------------------

<1> Мы сознательно используем широкий термин "правовые предписания", имея в виду существующее на практике разнообразие объектов для оценки эффективности. В качестве таковых могут выступать правовая система (правопорядок) в целом, отдельные массивы нормативных правовых актов, нормативные правовые акты, а также меры регулирующего воздействия, не связанные с принятием нормативных актов. Разнообразие объектов анализа отражает широту понятия регулирования, regulations (англ.) как предмета оценки эффективности, которое до сих пор не имеет общепризнанного значения и в самом общем виде охватывает набор применяемых властью средств воздействия на поведение людей, не связанных непременно с использованием правовой формы (например, изменение объема инвестиций в отдельные отрасли, предоставление кредитов конкретным компаниям, регулирование валютного курса, изменение учетной ставки банковского процента, нормативов обязательного резервирования и т.п.). См.: Parker D., Kirkpatrick C. Regulatory impact assessment in developing countries // Regulatory impact assessment / Ed. by C. Kirkpatrick, D. Parker. Cheltenham (UK), Northampton (MA, 56 USA), 2007. P. 172.

В этой связи вряд ли является неожиданным, что инструментарий оценки последствий нормативных актов, используемый в настоящее время в практике правотворчества и государственного управления ведущих государств <1>, развивался преимущественно на стыке юриспруденции, социологии и экономической науки, при этом ведущая роль в его формировании принадлежала в первую очередь представителям экономической науки. При этом поскольку возможность квантификации последствий правовых предписаний появляется лишь в рамках определенной теоретической модели эффективности права, используемые на практике методологии, независимо от их направленности (прогноз последствий на будущее либо мониторинг действующего законодательства), демонстрируют значительную степень общности. Поясним данный тезис подробнее.

--------------------------------

<1> Прежде всего стран ОЭСР, к которым относятся Австралия, Австрия, Бельгия, Канада, Чехия, Дания, Финляндия, Франция, Германия, Греция, Венгрия, Исландия, Ирландия, Италия, Япония, Южная Корея, Люксембург, Мексика, Нидерланды, Новая Зеландия, Норвегия, Польша, Португалия, Словакия, Испания, Швеция, Швейцария, Турция, Великобритания, США.

На практике потребность в анализе последствий правовых предписаний возникает прежде всего на стадии обсуждения целесообразности принятия проектов нормативных правовых актов. В этом случае речь ведется о прогнозной оценке их последствий (оценке ex ante), осуществляемой, как правило, в рамках так называемой процедуры оценки регулирующего воздействия (ОРВ) <1>. Первоначально ОРВ, появившись в США, выступала в качестве гарантии от возложения на бизнес издержек, связанных с чрезмерностью регулирования. Основной целью реформы на данном этапе была дерегуляция и уменьшение бремени, возлагаемого на частный сектор. В этой связи основной целью ОРВ был анализ вопроса о том, превышают ли выгоды, получаемые от принятия нормативного акта, дополнительные издержки, возлагаемые на частный сектор (анализ соотношения выгод и издержек, cost-benefit analysis, CBA). В любом случае основной целью ОРВ является оценка понимаемых в том либо ином смысле последствий принятия правового предписания, что определяет базовые характеристики применяемой методологии.

--------------------------------

<1> На практике также используются термины "анализ регулирующего воздействия" (АРВ), Regulatory impact assessment (RIA), Business impact assessment (BIA).

В случаях, когда возникает необходимость в оценке последствий действующих нормативных актов, говорят о мониторинге действующего законодательства (также используются термины "правовой мониторинг", "мониторинг правоприменения", "оценка регулирующего воздействия" (ex post) <1> и др.). На практике цели мониторинга действующих нормативных актов отличаются достаточным разнообразием и не ограничиваются установлением последствий нормативного регулирования (т.е. мониторингом в собственном смысле слова). К их числу могут быть отнесены:

--------------------------------

<1> Термин "ex post evaluation" также используется для обозначения итогового ОРВ, завершающего серию этапов оценивания в рамках многоступенчатой процедуры.

- формально-юридические цели, связанные с анализом соответствия действующего акта принципу системности (т.е. формального соответствия актам более высокой юридической силы, отсутствия внутренних противоречий и пробелов в правовом регулировании соответствующих отношений);

- обеспечение единства практики применения нормативного акта, выявление господствующих в сфере правоприменения позиций;

- обеспечение соответствия практики применения нормативного акта принципу системности права;

- оценка конгруэнтности правовых систем разного рода целям (например, осуществлению предпринимательской деятельности);

- выявление разного рода последствий нормативных актов (в частности, возложения дополнительных издержек на бизнес, изменения в состоянии социальной защищенности определенных групп граждан, изменения в поступлениях в государственные и муниципальные бюджеты, экологических последствий и др.);

- мониторинг в собственном смысле слова;

- оценка соответствия последствий нормативного регулирования его целям, декларированным при принятии правового предписания;

- оценка эффективности деятельности государственных органов, выполнение функции "обратной связи" для органов, осуществляющих регулирующее воздействие;

- оценка качества процедур ОРВ, проведенных на стадии разработки и принятия нормативных актов, и др. <1>.

--------------------------------

<1> О понимании правового мониторинга в отечественном правопорядке см. главу 3.

Цели мониторинга действующего законодательства в существенной мере определяют особенности применяемой методологии. Тем не менее можно утверждать, что в той части, в какой правовой мониторинг предполагает установление реальных социальных последствий нормативного акта, а также их оценку с точки зрения изначально декларированных целей правового предписания, методологии ОРВ ex ante и правового мониторинга логически предполагают и на практике демонстрируют значительную степень общности.

Прежде всего, в их основе лежат, как правило, единые теоретические и ценностные импликации, определяющие сходство в подходах к определению целей правового регулирования, к выбору критериев эффективности нормативного акта и в существенной мере - к методам измерения значений показателей эффективности.

Данная взаимосвязь наиболее заметна в части формирования критериев (показателей) эффективности и методологии установления их значений. Так, хотя оценка эффективности действующего законодательства носит преимущественно эмпирический характер с доминированием социологических методов исследования, известные ограничения эмпиризма делают необходимым на стадии определения методов исследования, критериев выборки данных и критериев (показателей) эффективности нормативного акта использование теоретических моделей, описывающих причинную связь между нормативным регулированием и его результатами. Так, например, если целью правового мониторинга является оценка влияния правового предписания на уровень издержек предпринимательской деятельности, в фокусе внимания оказываются сведения, например, о рабочем времени, которое необходимо затратить на выполнение нормативных требований, о стоимости соответствующих услуг и т.п.

В равной мере на основе указанных теоретических моделей осуществляется интерпретация полученных данных, в том числе формирование итоговых выводов об эффективности правового предписания, а также о факторах, влияющих на значения показателей эффективности <1>. Экстраполяция влияния выявленных факторов на будущее дает основания для выводов о критериях эффективности проектов нормативных актов ex ante и, соответственно, позволяет сформировать методику прогнозной оценки эффективности правовых предписаний. Критерии эффективности проектов нормативных актов должны учитывать выявленные ранее в рамках правового мониторинга факторы, влияющие на эффективность правовых предписаний. Кроме того, после принятия нормативного акта мониторинг его эффективности выполняет функцию проверки адекватности и качества оценки ex ante и позволяет уточнить методологию прогнозной оценки эффективности.

--------------------------------

<1> Данный тезис не следует воспринимать буквально. В действительности критерии прогнозной оценки эффективности нормативных актов могут формироваться и дедуктивно, на основе выработанных ранее теоретических позиций, и даже априорно (например, на основе принятых ценностей). Однако данные методы имманентны и для так называемых эмпирических высказываний. Правдоподобие и функциональность системы критериев эффективности ex ante обеспечивается процедурой проверки, прежде всего оценкой эффективности ex post, с учетом которой корректируются сделанные ранее выводы. Налицо применение к частному случаю общего стандарта научной рациональности, характерного для утонченного фальсификационизма.

С другой стороны, полученные при проведении процедуры прогнозной ОРВ результаты (четко артикулированная проблема, требующая решения, сформированные цели нормативного регулирования, показатели результативности (в том числе с разбивкой на периоды) и, наконец, рассчитанный уровень выгод и издержек для различных социальных слоев) могут быть положены в основу последующего мониторинга принятой меры регулирующего воздействия, задавая рамки ex post оценки.

Таким образом, в той мере, в какой целью проводимых процедур служат выявление и оценка последствий нормативного регулирования, ОРВ ex ante и мониторинг действующего законодательства тесно связаны друг с другом как методологически (в части интерпретации целей регулирования, общих критериев эффективности, методов сбора информации, методов анализа, проводимых процедур), так и функционально. Более того, в рамках ряда существующих в зарубежных правопорядках систем ОРВ процедуры оценки ex ante и мониторинг проводятся взаимосвязанно на основе единых методик. В этой связи излагаемые ниже методологические принципы проведения ОРВ, как правило, применимы при проведении правового мониторинга, с учетом большей доступности информации о реальных социальных последствиях нормативного регулирования. Развернутая методология правового мониторинга должна учитывать опыт оценивания, наработанный в рамках процедур ОРВ.

§ 2. Оценка регулирующего воздействия как способ

анализа последствий правовых актов

Понятие ОРВ

Поводом для внедрения ОРВ в странах ОЭСР в рамках проведения так называемой регулятивной реформы стало осознание роста неэффективности правовых систем и иных общественных регуляторов, выражающейся в чрезмерности бремени издержек, возлагаемых на бизнес и связанных с выполнением правовых предписаний, в росте количества неэффективных и "мертворожденных" законов, хаотичности законодательного процесса, противоречивости правовых предписаний. Попытки преследовать благие цели за счет бизнеса стали оборачиваться снижением деловой активности, объема международной торговли и замедлением экономического роста. К аналогичному эффекту приводят неопределенность и нестабильность правовых позиций участников оборота, обусловленные произвольным принятием правовых актов, возлагающим на участников оборота дополнительные обязанности.

Первоначально основной целью ОРВ была дерегуляция и уменьшение бремени, возлагаемого на частный сектор. В дальнейшем перечень целей ОРВ был расширен. Стало очевидным, что целью реформы не может быть само по себе уменьшение объема регулирования, которое рассматривается в качестве некоего зла per se. Вопрос заключается в том, превышают ли выгоды, получаемые от принятия нормативного акта, дополнительные издержки, возлагаемые на частный сектор. Соответственно, ОРВ стала принимать форму анализа соотношения выгод и издержек (Cost-benefit analysis, CBA). Следующим шагом стало расширение сферы применения CBA. Если раньше методология оценки выгод и издержек была "настроена" на то, чтобы измерять влияние мер регулирующего воздействия на предпринимательскую деятельность, то впоследствии стал учитываться эффект влияния на экономику в целом, а также на социальную сферу и окружающую среду. Таким образом, имел место перенос акцентов с минимизации регулирующего воздействия на формирование более эффективного регулирования <1>.

--------------------------------

<1> Kirkpatrick C., Parker D. Regulatory impact assessment: an overview // Regulatory impact assessment / Ed. by C. Kirkpatrick, D. Parker. Cheltenham (UK), Northampton (MA, USA), 2007. P. 1.

По мере интернационализации реформ, связанных с внедрением системы ОРВ, центр тяжести стал все больше смещаться с рекомендаций по применению некоторых конкретных методов оценки последствий принятия правовых предписаний, имплицирующих ряд вполне определенных целей правового регулирования, основанных на известных ценностях, а потому небесспорных, на использование методов, способствующих самой по себе рационализации процесса подготовки и принятия правовых предписаний, вне зависимости от конкретных критериев эффективности, и основанных на конвенционалистской парадигме, т.е. способствующих достижению консенсуса вовлеченных в обсуждение проекта закона представителей групп интересов, о целях регулирования, о наиболее эффективных способах достижения этих целей, о применяемых при этом критериях эффективности. Соответственно, в настоящее время ОРВ - это не просто один из методов оценки последствий принятия правовых предписаний. В большей степени это процедура принятия правовых решений, основанная на началах открытости, транспарентности, доступности для обсуждения <1>.

--------------------------------

<1> Как справедливо отмечается в одном из документов ОЭСР, "самым важным вкладом ОРВ в обеспечение качества принимаемых решений является не точность проводимых при этом расчетов, а процесс анализа как таковой: рассмотрение возможных вариантов, осмысление реальных эффектов воздействия регулирования и исследование выдвинутых гипотез". Цит. по: Правовой мониторинг: Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова и Д.Б. Горохова. М., 2009. С. 86.

Соответственно, в разных правопорядках наблюдается использование различных механизмов ОРВ (как содержательных методик, так и применяемых процедур), так что единое определение ОРВ с необходимостью имеет самый общий характер. В частности, в документах стран - участниц ОЭСР ОРВ определяется как "система механизмов, предназначенных для установления и измерения выгод, издержек и последствий принимаемых либо существующих мер регулирующего воздействия" <1>, система оценки (проверки) нормотворческих предложений <2>, как аналитический доклад (документ), составляемый с целью повышения эффективности процессов принятия решений <3>, инструментарий, позволяющий принимать решения с учетом их выгод, издержек и рисков <4>.

--------------------------------

<1> Building an Institutional Framework for Regulatory Impact Analysis (RIA) / OECD, 2008. P. 14. http:// www.oecd.org/ document/ 12/ 0,3343, en_ 2649_ 34141_ 42247372_ 1_ 1_ 1_ 1,00.html

<2> Ibid.

<3> Ibid.

<4> Better Policy Making: A Guide to Regulatory Impact Assessment // Cabinet Office. London: Regulatory Impact Unit, 2003.

В основе логики ОРВ лежит модель рационализации процесса принятия законодательных решений, заставляющая должностных лиц на всех стадиях нормотворческого процесса ставить вопросы, от ответа на которые зависит эффективность правового предписания (прежде всего, о последствиях правового предписания), искать необходимую информацию, проводить анализ, позволяющий обосновывать ответы на указанные вопросы, подвергать их систематической проверке, в том числе с участием независимых экспертов.

Методология ОРВ

Как уже стало очевидным из предыдущего изложения, ОРВ не сводится к применению какого-либо конкретного аналитического метода измерения последствий принятия меры регулирующего воздействия, как минимум в силу небесспорности имплицируемых при этом предпосылок. В подавляющем большинстве стран ОРВ представляет собой более общую систему механизмов, позволяющих рационализировать процессы выработки и принятия регулирующих решений, учесть мнения заинтересованных групп и достичь консенсуса в отношении целей регулирования и наиболее действенных и эффективных путей их реализации. Как отмечается в одном из документов ОЭСР, "ОРВ - это больше о том, как задавать правильным людям правильные вопросы... нежели о подготовке технически точных расчетов последствий мер регулирующего воздействия".

Соответственно, методология ОРВ в настоящее время в большей мере характеризуется описанием процедур оценки и поднимаемых при этом вопросов, нежели анализом конкретных аналитических методов расчета последствий принятия правовых предписаний. Более того, далеко не во всех существующих модификациях системы ОРВ используются инструменты точного измерения последствий принимаемых мер регулирующего воздействия.

Общая логика ОРВ

В самом общем виде процесс ОРВ предполагает наличие следующих основных стадий, выражающих основную логику достижения целей ОРВ:

- определение и описание основных проблем, которые предполагается решить при помощи меры регулирующего воздействия, основных целей данной меры, контекста, в котором приходится достигать указанных целей; определение оправданности регулирующего вмешательства;

- установление возможных путей решения указанных проблем, как связанных с использованием мер регулирующего воздействия, так и предполагающих использование механизмов фактического порядка, например, отказа от регулирования, дерегуляции, использования экономических стимулов и т.п.;

- оценка позитивных и негативных эффектов указанных путей решения проблемы, включая неожиданные и лежащие в отдаленных сферах общественных отношений. В наиболее совершенном варианте ОРВ требуется расчет выгод и издержек, которые лягут на бизнес, потребителей и иные заинтересованные группы. Кроме того, следует оценить иные последствия, в том числе влияние на конкуренцию, малый бизнес, внешнюю торговлю, инвестиционный климат и т.д.;

- оценка вероятного распределения позитивных и негативных эффектов от принятия меры регулирующего воздействия между различными социальными группами (определение "выигравших" и "проигравших");

- разработка стратегий реализации каждого из предложенных вариантов достижения поставленных целей, включающую в себя прогнозную оценку их результативности (Effectiveness), понимаемой как степень достижения целей меры регулирующего воздействия, и эффективности (Efficiency), предполагающей оценку затрат, необходимых для получения указанного результата;

- оценка рисков неэффективности меры регулирующего воздействия;

- проведение публичных консультаций с представителями основных групп интересов с целью получения необходимых эмпирических данных, содействия в проведении ОРВ, проверки результатов ОРВ, подготовленных регулирующим органом, обеспечения консенсуса и поддержки в отношении меры регулирующего воздействия. При этом предполагается использование следующих методов: уведомления о намерении введения меры регулирующего воздействия, направления предложений о предоставлении необходимой релевантной информации, обнародования проектов правовых предписаний и отчетов, содержащих анализ регулирующего воздействия, организации публичных консультаций, подготовки ответов на публичные комментарии;

- обоснованный выбор меры регулирующего воздействия из имеющихся альтернатив, аргументация сделанного выбора;

- разработка механизмов мониторинга реализации меры регулирующего воздействия, а также учета полученной посредством мониторинга информации для целей корректировки мер регулирующего воздействия и внесения корректив в методологию и практику ОРВ.

При этом надо понимать, что описанная здесь логика не должна интерпретироваться в качестве единственно возможной. Механизмы ОРВ, существующие в разных странах, существенно отличаются друг от друга.

Объекты и цели ОРВ

Необходимость точного определения целей и объектов ОРВ диктуется ограниченностью ресурсов (финансовых, профессиональных, временных), которыми располагает власть. Процедура ОРВ требует значительного времени, денежных средств, предполагает привлечение большого числа экспертов. Кроме того, эффективная ОРВ должна сопровождаться готовностью общества затрачивать ресурсы на взаимодействие с регулирующим органом. В этой связи необходимо реалистично оценить имеющиеся в наличии ресурсы и сконцентрировать усилия на проведении эффективных процедур ОРВ лишь там, где это действительно возможно и необходимо. Цели и объекты ОРВ определяются в конкретных правопорядках с учетом указанных факторов.

А. Прежде всего необходимо определить вид нормативного акта (закон, подзаконный акт), в отношении которого следует применять ОРВ. Однако, учитывая, что в некоторых случаях государственные органы могут использовать ограничение сферы ОРВ законами для обхода требований о необходимости ОРВ, в большинстве правопорядков рассматриваемая процедура применяется как к законам, так и к подзаконным актам, если они оказывают существенное влияние на условия осуществления экономической деятельности. Также следует учитывать, что механизм ОРВ может применяться не только к нормативных правовым актам, но и к другим видам регуляторов, оказывающих влияние на экономику, социальную сферу, окружающую среду. При этом перечень таких регуляторов не является предустановленным и зависит от специфики конкретного правопорядка.

Б. Соответственно, сфера применения ОРВ конкретизируется на основе содержательных, а не формальных критериев. В большинстве стран первоначально ОРВ применялась лишь по отношению к некоторым социально значимым проектам, регулирующим ограниченный перечень сфер общественной жизни, в частности, оказывающим влияние на малый бизнес, возможности трудоустройства, доступность кредита и т.п. Впоследствии, по мере появления успешных практик ОРВ, подготовки необходимых кадров перечень таких сфер расширялся.

Также следует отметить, что выбор сфер применения ОРВ, как правило, специфичен для каждой из стран и определяется актуальностью стоящих перед нею задач. Так, например, в странах, главной темой для которых является борьба с бедностью, ОРВ концентрируется на определении таких эффектов мер регулирующего воздействия, как динамика цен на потребительские товары, возможности трудоустройства, доступность потребительского кредита, влияние на группы риска (инвалидов, пожилых людей, несовершеннолетних, безработных) и т.п.

В странах, где требуется проведение ОРВ в отношении практически всех мер регулирующего воздействия, также существуют определенные "фильтры", сужающие перечень объектов ОРВ.

Дата добавления: 2014-12-25