Источник: OECD (2004), Regulatory Impact Analysis (RIA) Inventory, Paris

Так, например, в Великобритании ОРВ применяется по отношению к любым регуляторам, включая исходящие от органов ЕС, которые могут оказывать воздействие на частный сектор, сферу благотворительности, малый бизнес.

В Австралии проведение одной из разновидности ОРВ (Regulatory Impact Statement, RIS) обязательно в отношении законов и подзаконных актов, оказывающих воздействие на сферу бизнеса и конкуренции, т.е. в случаях, когда указанные акты влияют на: (а) доступ к рынкам, (б) цены и предложение, (в) регулируют качество, доступность товаров (услуг), (г) ограничивают возможности распространения информации о товаре (рекламы и т.п.), (д) регулируют цены на сырье, используемое для производства товаров, (е) возлагают существенные издержки на бизнес либо предоставляют преимущества отдельным компаниям. При этом ведомство, предлагающее принятие соответствующей меры регулирующего воздействия, согласовывает решение о проведении ОРВ с центральным координирующим органом <1>.

--------------------------------

<1> OECD (2004). Regulatory Impact Analysis (RIA) Inventory. Paris.

В. В ряде стран используется двухступенчатый подход к проведению ОРВ. Речь идет о дифференцированной интенсивности и глубине ОРВ в отношении мер регулирующего воздействия различных видов. Предварительный (неполный) ОРВ проводится в отношении всех мер регулирующего воздействия, и на его основе определяются те акты, которые подлежат углубленному (полному) ОРВ. При этом используются как объективные критерии (как правило, это размер издержек, связанных с принятием меры регулирующего воздействия <1>, либо наличие последствий в определенных сферах (конкуренция, открытость рынков, занятость, инновации, инвестиции и т.п.), так и субъективные (оценочные) признаки ("существенные последствия" и т.п.). В некоторых странах используется система исключений из ОРВ. В частности, в ряде правопорядков ОРВ не проводится в отношении проектов документов, принятие которых диктуется международными обязательствами.

--------------------------------

<1> Так, в США такой порог составляет 100 млн. долл., в Канаде - 50 млн. долл.

Двухступенчатый подход в условиях ограниченности ресурсов позволяет организовать проведение ОРВ по отношению к наиболее значимым проектам, т.е. тем, которые этого действительно требуют. В любом случае она рекомендуется для стран, только приступающих в внедрению системы ОРВ и испытывающих недостаток финансовых ресурсов, наработанных практик и специалистов.

Г. Наконец, следует отметить, что механизмы ОРВ могут применяться как к проектам правовых предписаний, так и к уже действующему законодательству. Более того, проведение правового мониторинга выполняет важную методологическую и контрольную функции в отношении процедур оценки эффективности ex ante: именно анализ факторов, на практике повлиявших на эффективность правового предписания, дает основания для формирования прогнозной оценки эффективности законодательства. Кроме того, учет того обстоятельства, что в будущем результаты ОРВ будут проверены, стимулирует государственных служащих и экспертов к более качественной оценке возможных последствий мер регулирующего воздействия.

Общие подходы к оценке последствий меры

регулирующего воздействия

Методологии определения и оценки последствий меры регулирующего воздействия, используемые в различных странах, существенно отличаются друг от друга в зависимости от принятого общего подхода к оценке последствий и целей ОРВ, которые, в свою очередь, определяются приоритетами государственной политики, доступными ресурсами, укорененностью определенных практик ОРВ.

Подходы к измерению последствий мер регулирующего воздействия в странах ОЭСР:

Различные подходы к оценке регулирующего воздействия определяются углом зрения на проблему и различиями в сферах анализа, объектах ОРВ и приоритетах:

- в Нидерландах используется система Business Effects Analysis, учитывающая последствия решений для сферы предпринимательской деятельности;

- в Чехии механизмы Analysis of Financial Impacts and Impacts on the Economy рассчитаны на оценку социально-экономических эффектов;

- во Франции методология ОРВ ex ante позволяет измерять вызванные мерами регулирующего воздействия издержки для бизнеса и публичной власти;

- в Австрии и Португалии рассчитывается влияние правовых предписаний на государственные бюджеты;

- в Финляндии существует система отдельных механизмов оценки последствий для бюджета, экономической сферы, окружающей среды, общества, сферы здравоохранения и др. Данные механизмы не связаны друг с другом, соответствующие процедуры проводятся различными министерствами;

- в Бельгии проводится оценка рисков неэффективности правовых предписаний в сфере здоровья населения, безопасности и охраны окружающей среды;

- в Греции, Ирландии, Испании и Швеции используются перечни последствий, которые может иметь принятие мер регулирующего воздействия;

- в Мексике используются три типа ОРВ: наиболее полный вариант ОРВ, обычная ОРВ и периодическая ОРВ.

Соответственно, в разных странах, использующих механизмы ОРВ, применяются различные методологии (техники) установления и оценки возможных последствий принятия мер регулирующего воздействия. Кроме того, в ряде стран несколько различных методик применяются параллельно, при этом выбор методологии зависит от особенностей конкретного случая.

К числу наиболее распространенных методологий относятся:

- различные формы анализа позитивных и негативных последствий (выгод и издержек) регулирующих мер, именуемые cost-benefit analysis (CBA), integrated impact analysis (IIA) и др.;

- различные формы анализа эффективности по затратам (cost-effectiveness analysis);

- формы финансовой оценки последствий (financial evaluation);

- некоторые разновидности анализа отдельных видов последствий (оценка административного бремени, оценка последствий для отдельных групп населения и групп интересов (бизнес, потребители, социально незащищенные группы и т.п.));

- оценка рисков (в действительности применяется наряду с перечисленными выше методиками).

Рассмотрим некоторые из перечисленных методологий более подробно.

А. Анализ позитивных и негативных последствий регулирующих мер (cost-benefit analysis, CBA) <1>.

--------------------------------

<1> Анализ методологии СВА выполнен на основе документов ЕС, ОЭСР и Австралии. См., в частности: Best Practice Regulation Handbook. Australian Government, 2007. Better Policy Making: A Guide to Regulatory Impact Assessment // Cabinet Office, London: Regulatory Impact Unit, 2003. Commonwealth of Australia, Handbook of Cost Benefit Analysis, January 2006. Commonwealth of Australia, Introduction to Cost-Benefit Analysis and Alternative Evaluation Methodologies, January 2006. European Commission (2009), Impact Assessment Guidelines, 15 January 2009 (SEC (2009) 92). Australian Government, Best Practice Regulation Handbook, August 2007. European Commission (2009), Impact Assessment Guidelines, Part III: Annexes to impact assessment guidelines, 15 January 2009.

СВА представляет собой основную методологию оценки регулирующих мер, используемую в странах, дальше всех продвинувшихся по пути внедрения ОРВ. Более того, в документах ОЭСР использование СВА определяется в качестве цели, к которой должны стремиться страны, внедряющие механизмы ОРВ. СВА, в отличие от других методик:

- предоставляет регулирующим органам количественную информацию о последствиях принятия регулирующего решения и его альтернативах;

- заставляет регулирующие органы учитывать весь спектр позитивных и негативных эффектов от принятия решения, затрудняет принятие решений, обслуживающих интересы лишь отдельных социальных групп;

- используя единую методологию квантификации эффектов регулирующих мер, позволяет сравнивать альтернативные варианты решения проблемы, обеспечивает последовательность государственной политики;

- учитывая разнообразные взаимосвязи между мерой регулирующего воздействия и различными сферами общественной жизни, позволяет регулирующему органу принять максимально эффективное решение;

- позволяет учитывать и сравнивать затраты на реализацию различных решений;

- основываясь на использовании количественных критериев, позволяет минимизировать субъективный характер оценок.

СВА первоначально стал применяться в 70-х годах XX в. в США в качестве аналитического метода измерения последствий регулирующих мер, а также основы для определения наиболее эффективного решения среди имеющихся альтернатив. В основе выбора между различными вариантами решений лежал критерий экономической эффективности, "отсекающий" менее эффективные, с экономической точки зрения, варианты государственной политики. Это стало поводом для плотной критики методологии СВА <1>, упрекаемой прежде всего за игнорирование моральных ценностей, сложности с измерением ряда последствий и, соответственно, их недостаточный учет, а также за социальную несправедливость стандарта СВА, не учитывающего распределение выгод и издержек между различными социальными группами, чувствительность групп с разным достатком к необходимости платить за некоторые блага (это имеет непосредственное отношение к правдоподобию результатов использования методики, основанной на показателе "готовности платить", применяемом для расчета ряда последствий регулирующих мер).

--------------------------------

<1> См., в частности: Frank R.H. Op. cit. P. 77 - 94; Richardson H.S. Op. cit. P. 135 - 168; Nussbaum M.C. Op. Cit. P. 169 - 200; Commonwealth of Australia, Handbook of Cost Benefit Analysis, January 2006. P. 93 - 96.

Под воздействием указанной критики СВА за несколько десятилетий существенно трансформировался в сторону расширения перечня учитываемых последствий (в том числе не поддающихся количественному измерению), учета распределения последствий регулирующих мер между различными социальными группами ("определение выигравших и проигравших"), использования качественных критериев оценки, допущения возможности выбора решения, не отвечающего критерию максимальной экономической эффективности. Потерявшись в математической точности анализа, рассматриваемая методология стала свободной от ряда из отмеченных выше недостатков.

Фактически в настоящее время на базе аналитических методов СВА в ряде стран сформирована более общая модель ОРВ, интегрирующая в себя ряд иных методологий оценки последствий, именуемая интегрированным анализом последствий (integrated impact analysis (IIA)), или "мягким" СВА <1>. Соответственно, в рамках рассматриваемой методологии существенное значение приобретают аспекты, ранее находившиеся за пределами СВА, а именно правила определения проблемы, подлежащей разрешению, целей регулирующего органа и отражения их в системе показателей, определения альтернативных вариантов решения проблемы, оценки рисков и анализа "чувствительности" результатов регулирующей меры к различным факторам. Другими словами, в странах, дальше всех продвинувшихся на пути проведения регулятивной реформы, ОРВ существует в форме СВА, методология которого охватывает все стадии ОРВ.

--------------------------------

<1> Jacobs S.H. Op. cit. P. 28.

Именно поэтому сегодня затруднительно говорить о какой-либо единой методологии СВА, применяемой в большинстве правопорядков. Имея в своей основе единую логику, процедуры и методы СВА существенно отличаются, в частности, по возможности использования качественных методов анализа последствий, по степени учета последствий, с трудом поддающихся количественному измерению, по используемым методологиям квантификации таких последствий, по степени учета эффектов распределения выгод и издержек между различными социальными группами, правилам и критериям выбора между альтернативными вариантами решений, по возможности использования в рамках СВА альтернативных методологий анализа и др.

Также следует учитывать, что в большинстве стран глубина СВА определяется характером решаемой проблемы. Если, как ожидается на основе предварительного анализа, мера регулирующего воздействия не связана с возложением существенных издержек на те либо иные группы населения, СВА проводится по сокращенному сценарию, не предполагающему масштабных исследований возможных эффектов.

Ниже мы рассмотрим основную логику СВА, присущую для большинства стран, использующих данный метод оценки последствий регулирующих мер <1>.

--------------------------------

<1> Анализ методологии СВА выполнен на основе документов ЕС, ОЭСР и Австралии. См., в частности: Best Practice Regulation Handbook. Australian Government, 2007; Better Policy Making: A Guide to Regulatory Impact Assessment // Cabinet Office, London: Regulatory Impact Unit, 2003; Commonwealth of Australia, Handbook of Cost Benefit Analysis, January 2006. Commonwealth of Australia, Introduction to Cost-Benefit Analysis and Alternative Evaluation Methodologies, January 2006; European Commission (2009), Impact Assessment Guidelines, 15 January 2009 (SEC (2009) 92); Australian Government, Best Practice Regulation Handbook, August 2007. European Commission (2009), Impact Assessment Guidelines, Part III: Annexes to impact assessment guidelines, 15 January 2009.

Логика выбора регулятивного решения на основе метода СВА характеризуется следующей последовательностью этапов:

1) определение проблемы, в том числе конкретизация базового сценария, по которому будут развиваться события в отсутствие регулирующего вмешательства;

2) определение целей регулирующего вмешательства, формирование системы количественно измеримых показателей, которые будут характеризовать степень достижения указанных целей;

3) определение перечня возможных мер регулирующего воздействия, а также варианты альтернативного решения проблемы, не связанного с государственным регулированием; выделение среди альтернатив наиболее перспективных вариантов, последствия которых должны быть тщательно проанализированы;

4) определение для указанных вариантов перечня позитивных и негативных последствий; определение для них количественно измеримых показателей (индикаторов);

5) формирование прогноза распределения позитивных и негативных последствий во времени (по годам после принятия решения);

6) монетизация последствий рассматриваемых вариантов решения проблемы;

7) дисконтирование выгод и издержек;

8) расчет нетто-эффекта рассматриваемых вариантов решения проблемы;

9) проведение анализа "чувствительности" различных вариантов решения проблемы к ряду переменных, значение которых на момент проведения анализа предсказать затруднительно; анализ рисков неэффективности рассматриваемых вариантов решения проблемы;

Дата добавления: 2014-12-25