Б. Оценка эффективности регулирующих мер по затратам (cost-effectiveness analysis)

Ранжирование рассматриваемых вариантов решения проблемы, выделение из них наиболее предпочтительного варианта.

Сбор необходимой информации. Объем и источники информации, используемые в ходе СВА в каждом конкретном случае, определяются требованиями к глубине анализа, задаваемыми социальной значимостью проблемы. К числу источников данных относятся:

- результаты ранее проведенных СВА по сходным проблемам;

- доступные для регулирующего органа массивы внутренней информации либо информации, собранной иными органами государственной власти;

- официальная статистическая информация;

- информация, предоставленная представителями групп интересов в ходе взаимодействия с регулирующим органом;

- информация, предоставленная иными странами (актуально, например, для ЕС);

- экспертные исследования, проводимые привлеченными организациями (при этом следует учитывать, что ответственным за обоснованность используемых данных несет орган, проводящий СВА), и др.

При оценке достоверности предоставленной информации следует учитывать возможную заинтересованность лиц, предоставляющих сведения, в принятии определенного решения, неспособность представителей некоторых групп интересов убедительно представить информацию и не смешивать риторический эффект с релевантностью и обоснованностью данных. В любом случае независимо от глубины выбранного метода анализа (количественного либо качественного) СВА должно основываться на достоверных сведениях.

Определение проблемы, подлежащей решению. На первой стадии СВА необходимо сформулировать проблему, требующую решения, определить ее природу, установить социальные группы и сферы отношений, на которые оказывает влияние указанная проблема, а также привести необходимые доказательства указанных фактов. Кроме того, следует обосновать необходимость государственного регулирующего вмешательства. Как правило, государственное регулирование требуется в случаях провалов рынка (отсутствия конкуренции, недостаточного предложения товаров, отсутствия рынков определенных товаров, асимметрии информации и др.), несоответствия положения вещей стратегическим целям и приоритетам государства.

Затем формируется базовый сценарий развития событий на случай отсутствия регулирующего вмешательства. При этом следует учитывать широкий перечень факторов, в том числе уже существующие меры государственного регулирования и их эффективность (включая недавно принятые, но еще не реализованные правовые предписания и программы), прогнозы социально-экономического развития, существующие тенденции. Базовый сценарий должен основываться на достоверных данных и по возможности описываться при помощи количественных показателей.

При формировании базового сценария необходимо учитывать возможные риски (включая вероятность их возникновения, а также социальные группы, на которые лягут негативные последствия реализованных рисков) и неопределенность показателей, от которых зависит развитие сценария. Соответственно, в некоторых случаях необходимо сформировать несколько базовых сценариев, учитывающих разброс возможных значений указанных переменных.

Основная функция базового сценария заключается в том, что в сравнении с ним будут определяться позитивные и негативные последствия различных вариантов решения проблемы и, соответственно, нетто-эффект мер регулирующего воздействия.

Определение целевых показателей регулирующего вмешательства. Без четкого определения целей и целевых показателей регулирующего вмешательства будет невозможно оценить его эффективность на стадии принятия решения, а также впоследствии при проведении мониторинга ex post. На рассматриваемой стадии необходимо определить:

- наиболее общие цели регулирующего вмешательства (часто устанавливаются международными договорами, программными документами). Такие цели должны иметь отношение к показателям регулирующего воздействия;

- специальные цели регулирующего вмешательства, конкретизирующие цели верхнего уровня. Как правило, такие цели касаются отдельного участка решения проблемы и должны непосредственно корреспондировать с выбранными показателями регулирующего воздействия;

- операциональные цели регулирующего вмешательства, пошагово конкретизирующие достижение целей среднего уровня и непосредственно увязанные с выбранными показателями регулирующего воздействия.

Формирование системы целей, как правило, происходит не одномоментно, а постепенно по мере проведения СВА.

Целевые показатели регулирующего вмешательства должны соответствовать ряду требований, в том числе быть специфичными, измеримыми, достижимыми в течение разумных сроков. Кроме того, их достижение должно зависеть от действий лиц, ответственных за реализацию меры регулирующего воздействия.

Определение перечня возможных способов решения проблемы. Исходя из перечня целевых показателей предполагаемого регулируемого вмешательства должны быть определены возможные варианты решения проблемы. Помимо различных вариантов государственного регулирующего вмешательства следует рассмотреть возможность решения проблемы посредством использования:

- форм обеспечения более эффективной реализации уже имеющихся мер регулирующего воздействия;

- рычагов саморегулирования;

- рычагов квазирегулирования (например, в форме опубликования наилучших практик в определенной сфере);

- рычагов сорегулирования (использование методов саморегулирования на основе и в соответствии с существующими мерами государственного регулирования);

- форм обеспечения информацией;

- образовательных программ;

- экономически ориентированных механизмов (налогообложение, субсидирование и т.п.);

- механизмов сертифицирования, лицензирования;

- рычагов стандартизации, контроля качества;

- публичных реестров и др.;

- отсутствия каких-либо действий.

Обширный перечень возможных форм реагирования на проблему должен быть сужен на основе ряда критериев, в том числе:

- так называемого принципа пропорциональности, требующего отказа от рычагов воздействия, явно несоразмерных масштабу проблемы;

- критерия законности, а также наличия у государственного органа соответствующих регулятивных полномочий;

- предварительной (качественной) оценки результативности и эффективности по затратам (например, исключаются варианты, требующие несоразмерно высоких расходов).

В отношении оставшихся вариантов решения проблемы проводится анализ позитивных и негативных последствий их применения (СВА в собственном смысле слова).

Определение перечня позитивных и негативных последствий для различных способов решения проблемы. Предметом анализа является каждый из оставшихся в перечне альтернативных вариантов решения проблемы. Необходимо определить максимально широкий перечень последствий, позитивных и негативных, ожидаемых и ненамеренных. При этом в качестве точки отсчета используется базовый сценарий. Кроме того, необходимо оценить именно последствия предполагаемых мер, а не изменения положения вещей вообще, которое может быть следствием действия иных факторов (например, снижение инфляции может быть результатом кредитного сжатия и снижения платежеспособного спроса, а не целенаправленных действий правительства). Практически это означает, что последствия регулирующего воздействия определяются по сравнению с положением вещей, когда соответствующее воздействие не было бы оказано.

Анализ последствий различных вариантов регулирующих мер проводится, как правило, в три этапа:

- 1-й этап: определение перечня позитивных и негативных последствий для различных способов решения проблемы <1>;

--------------------------------

<1> О типологии последствий нормативного регулирования и способах их прогнозного выявления см. § 3 настоящей главы.

- 2-й этап: качественная оценка существенных последствий;

- 3-й этап: углубленный качественный и количественный анализ наиболее существенных последствий.

При определении возможного перечня последствий также необходимо учитывать распределение выгод и издержек принятого решения между различными социальными группами (т.е. определить "выигравших и проигравших"). Учет социальной дифференциации позволяет более точно установить и конкретизировать перечень возможных эффектов.

Предварительная оценка наиболее важных последствий регулирующей меры (2-й этап) осуществляется на основе качественных критериев. При этом оцениваются вероятность возникновения эффектов, их приблизительная значимость, обратимость. Кроме того, необходимо иметь в виду распределение эффектов во временной перспективе, совокупность факторов, влияющих на их проявление. Целесообразно обратить особое внимание на последствия регулирующих мер для малого бизнеса, социально незащищенных групп населения, в форме увеличения административных барьеров и некоторых других сфер (в зависимости от актуальности тех либо иных вызовов для конкретного государства).

На третьем этапе наиболее существенные эффекты квантифицируются (если это возможно) и становятся объектом углубленного СВА.

Количественное измерение возможных позитивных и негативных эффектов. Выявленные последствия по возможности измеряются в денежных показателях (так, например, необходимость составления отчета в среднем может потребовать определенное количество часов рабочего времени, которые оцениваются в соответствии со средним уровнем оплаты работников, обладающих квалификацией, достаточной для выполнения данной работы).

Некоторые из эффектов с трудом поддаются денежной оценке. К числу препятствий для денежной оценки последствий следует отнести:

- отсутствие рынка соответствующих товаров, на которые оказывается регулирующее воздействие (например, сложно оценить уровень загрязнения, уровень шума либо стоимость пейзажа, открывающегося из окна);

- неизвестность либо неопределенность размера последствий;

- сложности в денежной оценке таких благ, как безопасность, здоровье, доступ к культурным ценностям и т.п.

В любом случае на первом этапе необходимо максимально квантифицировать такие эффекты при помощи так называемых материальных показателей (например, использовать показатель количества выбросов, показатель изменения вероятности наступления вредных последствий и т.п.). В дальнейшем данные показатели при помощи ряда техник, как правило, могут быть переведены в денежные. В основе данных техник лежит показатель готовности заплатить за определенное благо. При этом значения показателей могут определяться как при помощи анализа реального поведения участников оборота (например, посредством исследования разницы в ценах на квартиры в аналогичных местах, но с разным уровнем шума, готовности согласиться на снижение зарплаты в обмен на более безопасные условия труда, реальной готовности платить за более безопасные автомобили, готовность совершить путешествие на определенное расстояние, чтобы отдохнуть в экологически чистом месте и т.п.), так и путем опросов. При этом, однако, следует иметь в виду, что во втором случае речь больше будет идти о личном восприятии респондента, которое может сильно отличаться от его реальной готовности заплатить за благо.

Дисконтирование. Учитывая, что позитивные и негативные последствия распределены во времени, задача обеспечить их соотнесение и подсчет нетто-эффекта требует проведения процедуры дисконтирования. В ее основе лежит тезис о том, что выгоды, полученные в момент t, имеют большую ценность, чем приобретенные позже, в момент t + 1. Наоборот, издержки, которые будут иметь место в будущем, менее значимы, нежели расходы, понесенные сейчас. По этой причине каждый стремится получить выгоду как можно раньше и отсрочить издержки на более поздний период времени.

Соответственно, для того, чтобы сопоставить выявленные выгоды и издержки, необходимо применить к ним определенные ставки, размер которых в различных странах существенно отличается и зависит от ряда учитываемых факторов, в том числе учетной ставки банковского процента, уровня инфляции, размера альтернативных издержек. Так, для стран ЕС рекомендована единая ставка, равная 4%. В Австралии применяется более сложный метод, учитывающий все перечисленные факторы. Соответственно, с учетом уровня рисков, рекомендуется рассчитывать последствия с учетом ставки в 3, 7 и 11%.

Приведенные к общему знаменателю позитивные и негативные последствия затем суммируются в зависимости от их продолжительности и распределения во времени. На этой основе определяется нетто-эффект.

Расчет нетто-эффекта для каждого из вариантов решения проблемы. Нетто-эффект для каждого из вариантов решения проблемы рассчитывается путем вычитания издержек из суммы выгод. Соответственно, если значение нетто-эффекта является положительным, то предлагаемая мера регулирующего воздействия считается эффективной, и наоборот, отрицательные значения нетто-эффекта дают основания для вывода о неэффективности предлагаемого решения проблемы.

Учет рисков и неопределенности. Распределение последствий между социальными группами. Проведение большинства процедур СВА сопровождается оценкой рисков, которые могут повлиять на показатели эффективности, а также неопределенности, связанной с влиянием на эффективность варианта решения проблемы некоторых факторов, значения показателей которых с трудом поддаются прогнозному расчету. Учет таких факторов возможен в случае, если последствия принятия меры регулирующего воздействия рассчитываются для различных сценариев развития событий.

Распределение последствий (выгод и издержек) между различными социальными группами учитывается далеко не всеми методиками проведения СВА. Тем не менее в любом случае информация о "выигравших и проигравших" впоследствии используется при принятии итогового решения о выборе предпочтительной формы решения проблемы. В большинстве правопорядков наиболее явные формы социальной несправедливости считаются неприемлемыми.

Ранжирование различных вариантов решения проблемы. В различных правопорядках используются разные критерии выбора наиболее эффективного варианта решения проблемы. В странах, тяготеющих к классической методологии СВА (США), основным критерием для выбора является максимальная нетто-эффективность предлагаемого решения. В странах, использующих мягкий вариант СВА (прежде всего странах ЕС), допускается использование дополнительных критериев. Более того, в ряде случаев на итоговое решение могут повлиять именно качественные критерии, не связанные с соображениями экономической эффективности.

В качестве наиболее общих критериев, как правило, используются признаки результативности (effectiveness), эффективности по затратам (efficiency) и соответствия основным началам конституционного строя, стратегическим задачам и приоритетам государственной политики.

На первом этапе оценивается результативность различных вариантов решения проблемы, т.е. их способность обеспечивать достижение целевых показателей, а также величина издержек, связанная с различными вариантами. Часто уже на этом этапе становится очевидным лидерство одних вариантов и непривлекательность других. Однако в некоторых случаях, например, когда большая результативность требует больших расходов, выбор между вариантами может потребовать принятия определенного политического решения. Однако даже в этом случае СВА обеспечивает транспарентность такого выбора, поскольку ответственное должностное лицо будет вынуждено дополнительно обосновывать свое решение.

На втором этапе учитывается перечень позитивных и негативных последствий различных вариантов решений, в том числе нежелательных побочных эффектов. Как правило, речь идет о презентации количественно измеримой нетто-эффективности. Кроме того, на данной стадии также указываются последствия, не поддающиеся количественному измерению. Варианты решения проблемы, имеющие отрицательную нетто-эффективность, как правило, отклоняются.

В странах ЕС для целей ранжирования различных вариантов решения проблемы часто используется следующая таблица (см. таблицу 1 <1>).

--------------------------------

<1> European Commission (2009), Impact Assessment Guidelines, 15 January 2009 (SEC(2009) 92). P. 48.

Таблица 1

Ранжирование различных вариантов решения проблемы

	Результативность	Эффективность по затратам	Соответствие приоритетам государственной политики
Вариант A	Достижение показателей A и B	Необходимо X ресурсов для достижения эффекта Y	Оптимальное соотношение позитивных и негативных эффектов в экономической и социальной сферах, а также в сферах охраны окружающей среды
Вариант B	Достижение только показа- теля A	Необходимо 2X ресурсов для достижения эффекта Y	Позитивный экономический эффект; негативное влияние на сферу охраны окружающей среды...
Вариант C	...	...	...

Основные "ловушки" методологии СВА. В рекомендациях по СВА <2> указываются основные методологические ошибки ("ловушки"), совершаемые должностными лицами при проведении процедур СВА. В их числе:

--------------------------------

<2> См., в частности: Australian Government, Best Practice Regulation Handbook, August. 2007. P. 133.

- недостаточное внимание к нефинансовым позитивным и негативным последствиям регулирующих мер, как правило, в силу затрудненности их квантификации;

- повторный учет позитивных последствий (например, позитивный эффект от регулирования сферы транспорта, выражающийся в уменьшении времени на поездку до дома, не должен повторно учитываться в форме повышения стоимости жилья);

- отождествление последствий меры регулирующего воздействия и изменений в регулируемой сфере, которое может быть обусловлено иными факторами;

- недостаточный учет рисков.

Оценка эффективности регулирующих мер по затратам (cost-effectiveness analysis, CEA) считается методикой, альтернативной СВА. Расчет эффективности по СЕА концентрируется на измерении затрат на достижение известного позитивного результата, при этом указанный результат предполагается одинаковым для любых из имеющихся вариантов решения проблемы. В этой связи сфера применения методики СЕА ограничена случаями, когда результат является заданным, либо если посчитать положительный эффект меры регулирующего воздействия по методике СВА невозможно. Методика СЕА не учитывает всего спектра позитивных и негативных последствий принимаемого решения, а потому не позволяет выбрать оптимальный вариант решения проблемы исходя из совокупности возможных эффектов. Злоупотребление методологией оценки эффективности по затратам способно привести к экономии бюджетных средств в ущерб реальной эффективности государственной политики.

Эффективность по затратам позволяет измерить эффект от принятого решения в форме объема затрат, необходимых для достижения единицы результата (например, стоимость образования одного ребенка, стоимость одной спасенной жизни и т.п.). Соответственно, эффективность по затратам считается по формуле:

C

CE = ───,

E

где СЕ - это эффективность по затратам, С - затраты, выраженные в денежных единицах, Е - результат, выраженный в материальных показателях.

Кроме того, СЕА может применяться для сравнения двух программ (например, той, что уже реализуется и программы, которая должна прийти ей на замену). В этом случае эффективность по затратам новой программы определяется по формуле:

(Cn - Cc)

ICER = ──────────,

(En - Ec)

где Cn - затраты на реализацию новой программы,

Cc - затраты на реализацию текущей программы (в случае ее сохранения),

En - результат новой программы,

Ec - результат текущей программы (в случае ее сохранения).

Дата добавления: 2014-12-25