Государственное и местное управление 1 страница

Тема 1. Предмет и задачи системы государственного и местного управления.

Вопросы лекции

1. Принципы формирования государственного управления.

2. Уровни государственного управления. Ветви власти.

Содержание системы государственного и местного управления.

1.Общество является сложноорганизованным и многоуровневым образованием. Для того чтобы в полной мере удовлетворять интересы своих членов и иметь возможности для развития, оно должно выработать режим саморегулирования и адаптации к внешней среде. Выработка такой способности означает упорядочивание элементов, процессов, институтов в рамках единой системы, форма которой призвана сделать эту способность главным условием такого саморегулирования.

Условием образования и функционирования такой системы является общественное производство, основной целью которого должно стать максимально полное удовлетворение потребностей людей, возможное лишь при правильной и эффективной организации этого общества с учетом сформированных в нем базовых ценностей. Основу этой организации составляет совокупность социальных систем, образованных вокруг функционально значимых сфер общественной жизни: экономики, политики, религии, морали, науки, культуры и пр. Главным координатором этого процесса может выступать государство, ответственное за достижение конкретных результатов, полученных в ходе функционирования этих систем.

Управление социальной системой означает способность субъекта сделать ее динамику прогнозируемой и направляемой. Поэтому научное управление должно исходить из анализа управляемого объекта и выявления факторов, определяющих режим его внутренней саморегуляции и устойчивости к внешним воздействиям.

Основными принципами формирования системы государственного управления являются:

· принцип разделения властей;

· принцип комплементарности;

· принцип субсидиарности;

· принцип суверенности;

· принцип демократизма;

· принцип гомогенности.

Принцип разделения властей, введенный в 1748 г. французским энциклопедистом Ш.Монтескье (1698-1755), предполагает разделение единоличной госвласти на три сферы:

законодательную, исполнительную и судебную, что должно служить условием эффективного контроля за деятельностью госаппарата. Система издержек и противовесов, представленная реализацией принципа, способствует формированию сбалансированной политической системы, отвечающей признакам справедливости и целесообразности. «Если,- пишет Монтескье в своем сочинении «О духе законов», - власть законодательная и исполнительная будут соединены в одном лице или учреждении, то свободы не будет, т.к. можно опасаться, что этот монарх или сенат станет создавать тиранические законы для того, чтобы также тиранически применять их. Не будет свободы и в том случае, если судебная власть не отделена от власти законодательной и исполнительной. Если она соединена с законодательной властью, то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судья будет законодателем. Если судебная власть соединена с исполнительной, то судья получает возможность стать угнетателем. Все погибло бы, если бы в одном и том же лице или учреждении, составленном из сановников, из дворян или простых людей, были соединены эти три власти: власть создавать законы, власть приводить в исполнение постановления общегосударственного характера и власть судить преступления или тяжбы частных лиц».

Принцип комплементарности характеризуется установкой на непрерывность в структуре власти. Принцип нацеливает на создание условий равномерного распределения властных функций в разрезе всей вертикали управления по различным территориальным уровням. Характерным признаком равномерного распределения власти в структуре управления является выделение властных полномочий как сверху, так и снизу. Такой порядок реализации власти не оставляет места для проявления нелегальных центров управления. Дефицит власти способствует тому, что функцию управления социальной системой берут на себя дисфункциональные структуры. Деятельность таких структур способствует разрушению общества, утрате им способности пропорционально удовлетворять основополагающие потребности всех его представителей.

Принцип субсидиарности определяет процедуру распределения и перераспределения полномочий между управленческими уровнями госвласти. Действие принципа определяет устойчивую последовательность исполнения властных полномочий управленческими органами и порядок распределения ответственности этих органов перед населением. Передача полномочий на более высокий уровень управления, в соответствии с этим принципом, может быть осуществлена только при условии невозможности их исполнения на низшем уровне. Смысл принципа субсидиарности замечательно иллюстрируется одним из положений в Конституции США: «Полномочия, не делегированные Конституцией Соединенным Штатам и не запрещенные в соответствии с нею штатам, соответственно являются закрепленными за штатами или за народом». Принцип также обусловливает необходимость в предварительном распределении управленческих функций между уровнями управления.

Принцип субсидиарности имеете два измерения: вертикальное и горизонтальное. Вертикальное измерение включает распределение властных полномочий между уровнями власти в направлении от местной власти к государственной. Динамичный характер происходящих в городах процессов требует учета соответствия имеющихся потребностей населения и властных полномочий, вверенных уровням государственного и муниципального управления. Горизонтальное измерение охватывает процедуру распределения полномочий между ветвями власти на федеральном, региональном или местном уровнях. В триаде исполнительная- законодательная- судебная ветви власти горизонтальное измерение принципа субсидиарности устанавливает устойчивую последовательность в организации социальной политики: если законодательная ветвь задает правовые рамки такой политики, а исполнительная ветвь определяет ее реальные направления, то судебная- контролирует механизмы ее реализации в конкретных социальных и политических условиях. В соответствии с принципом субсидиарности, власть должна быть распределена между властными структурами главным образом в связи с сокращением дистанции между властью и представляющим ее населением. Увеличение численности населения способствует увеличению числа управленческих уровней и определению их взаимосогласованной политики, главным критерием эффективности которой является максимальное удовлетворение потребностей всего населения, а также строгое распределение сфер ответственности между субъектами власти.

Принцип суверенности предполагает наличие фактической независимости как сущностного признака государства. Государственный суверенитет означает «верховенство и независимость власти, подчиненной праву, монополию на принуждение в рамках государственных правомочий и независимость в рамках международного правопорядка». Будучи атрибутивным признаком государства, суверенитет предполагает набор специальных институтов, обеспечивающих данному государству статус самостоятельного субъекта международных отношений.

Принцип демократизма нацеливает на необходимость активного участия городского населения в принятии решений государственного и муниципального значения: избрании государственных и муниципальных органов власти, разработке программ территориального развития, базирующихся на овладении механизмами вовлечения общественности в текущие дела региона либо муниципалитета, выделении хон полномочий за организованными на территориях общественными объединениями.

Принцип гомогенности отображает преимущество федерального права перед региональным. Сущность принципа гомогенности проявляется в соответствии и соподчиненности регионального законодательства федеральному, чем обеспечивается единство государства и всеобщая подчиненность всех институтов власти его Основному закону.

Всякая система управления имеет как субъектную, так и объектную природу и может быть рассмотрена только с учетом многоуровневых взаимодействий со средой. Есть субъект, который определяет характер управленческого воздействия, и есть объект, в отношении которого это воздействие осуществляется. Специфика государственного управления заключена в том, что субъектом этого управления выступает специально уполномоченный представительный аппарат, осуществляющий свои функции исключительно на профессиональной основе. Однако информацию о последствиях реализации этого воздействия на объект он получает лишь через значительный промежуток времени из неопределенно локализованного источника. Этим объясняется то обстоятельство, что зачастую меры государственной реакции на внутригосударственные процессы бывают неадекватными.

При этом в сфере государственного управления можно выделить следующие способы воздействия субъекта на объект: постоянное и эпизодическое, силовое и мягкое, радикальное и постепенное, прямое и опосредованное.

К перечню объектов госуправления следует отнести социально-экономические процессы, общественные институты, а также различные социальные группы, действующие на территории данного государства. Объектом управленческого воздействия может являться не только внешний по отношению к субъекту элемент, но и любая составляющая самого субъекта. В ходе же воздействия субъекта на объект реакция последнего может быть различной и зависеть как от характера этого воздействия, так и от состояния самого субъекта. Объект сам способен обрести свойства субъекта и активно противодействовать его намерениям. Чтобы воздействие субъекта на объект было максимально эффективным, необходимо своевременное и точное представление о поведении объекта, которое может дать организация прямых и обратных связей, вызванной реакцией между сторонами этого взаимодействия. Действие обратной связи, вызванной реакцией объекта госуправления, может иметь и конструктивный для субъекта характер, если его активность определяется, к примеру, добровольным участием населения в правительственных мероприятиях. В западной литературе этот феномен получил название партиципации и стал одним из проявлений гражданской самоорганизации населения, положенной в основу общественного самоуправления.

Рассмотрение объекта управления через призму этих характеристик позволяет максимально полно отобразить объект в единстве его статического и динамического содержания. Подобная теоретическая реконструкция объекта в терминах системного подхода закладывает основу для решения вполне конкретных практических задач. К числу этих задач можно отнести следующие:

· Описание функций соответствующих подразделений и групп;

· Определение и разъяснение технологии реализации этих функций;

· Разработка направлений деятельности хозяйственных подразделений и групп;

· Разработка и анализ организационных схем выполнения функций.

Специфика этих задач такова, что их достижение неразрывно связано с предварительной реконструкцией встающих перед организацией проблем в определении приоритетов в управленческой деятельности.

Однако управленческая деятельность имеет несколько онтологических уровней, освоение которых обеспечивает режим особой компетенции, формируемой в процессе профессиональной подготовки. Речь идет о макроуровне, включающем сферу государственного управления, и микроуровне- области управления автономными торгово-производственными подразделениями. Не следует забывать о формирующемся значении мезоуровня- уровня современного муниципального управления, в пределах которого осуществляется синтез государственных и частных, национальных и территориальных интересов.

Система государственного и муниципального управления является одной из ключевых дисциплин управленческого цикла. Особенностью этой дисциплины является анализ и обобщение практики государственного строительства в развитых демократических странах, опирающихся на институты гражданского общества. Предметом системы госуправления является территориальное образование. Территориальное образование может выступать в роли государства, региона, а также наделенного формальной способностью к самоуправлению. Основу системы управления территориальными образованиями составляют вертикальные и горизонтальные связи, создающие устойчивые для каждого образования структуры управления, определяющие характер работы составляющих эти структуры социальных институтов.

2.Вертикальные связи включают в себя разделение территориальных образований на уровни власти, тогда как горизонтальные- на ветви власти.

Уровни власти – это горизонтально упорядоченные ранги исполнительской деятельности, разделенные в соответствии с режимом делегирования полномочий от высших управленческих звеньев низшим. Количество уровней свидетельствует о степени субординации в принятии управленческих решений и порядке передачи командной информации.

Уровни власти задают способ разделения административной ответственности между должностными функциями в организационной структуре. Причем число уровней тем больше, чем более обширным становится количество этих функции и чем выше степень их специализации.

Ветви власти (зоны управления)- вертикально упорядоченные направления управленческой деятельности, определяемые в соответствии с принципом разделения властей, используемым в условиях демократического политического режима. Традиционно к ветвям власти относят исполнительную, законодательную и судебную. Идентификационными признаками, на основе которых определяется содержание ветви власти, являются следующие:

· Наличие специализированных органов государства, наделенных широкими полномочиями;

· Юридическое закрепление места, которое занимает эта власть в иерархии системы управления государством;

· Структура органов власти, приходящихся на каждую ветвь, является иерархической и сквозной, охватывающей все имеющиеся уровни и ориентированной на комплексные общие цели;

· Цели, ставящиеся перед ветвью власти, имеют общегосударственный характер и не могут быть приписаны ни одному из ведомств отдельно.

Разделение системы государственного и муниципального управления на вертикальные и горизонтальные составляющие призвано обеспечить бесперебойное функционирование управляемой системы на основе принципов пропорциональности и непрерывности в согласованной работе всех ее подразделений.

Однако горизонтальные связи в сфере госуправления не следует сводить только к разделению функций между ветвями власти. Так, признаки координации, взаимодействия и взаимопомощи также характерны и для отношений внутри той или иной ветви.

Система государственного и муниципального управления, как видно из названия, содержит два основных уровня управления: государственный и муниципальный. Функции обоих уровней существенно различаются, но в совокупности способны определять эффективный режим развития общества.

Государственное управление призвано регулировать социальные отношения, обеспечивающие защиту и воспроизводство целостности государства и его основных институтов. Преимущественным направлением вектора государственного управления является направление «сверху-вниз» в связи и с чем государство берет на себя право реализации общественного интереса в развитии составляющих его территориальных образований.

Госуправление – это процесс регулирования отношений внутри государства посредством распределения сфер влияния между основными территориальными уровнями и ветвями власти. В основе госуправления лежит государственный интерес, направленный на защиту целостности государства, его ключевых институтов, поддержку уровня и качества жизни его подданных. Среди приоритетных направлений в реализации общественного (государственного) интереса лежит необходимость исполнения нескольких функций: защитной, оборонной, социальной, правовой, экономической, политической и арбитражной.

Госуправление становится возможным благодаря существованию государственной власти. Государственная власть является органом легитимного принуждения в интересах большинства населения при условии соблюдения государственного интереса. Распространяется госвласть на объекты, находящиеся как на территории самого государства, так и за его пределами, если этого требуют государственные интересы. Главным признаком госвласти является ее целостность, неделимость и суверенность.

Системный характер госуправления заключается в том, что он обеспечивает единство распорядительного (командно-административного) и партнерского (социально-консолидированного) начал в практике регулирования социальных отношений и процессов. В качестве системы госуправление реализует несколько функций:

1. институциональную- через утверждение необходимых при решении государственных вопросов социально- экономических, политических и гражданских институтов для распределения властных полномочий.

2. регулятивную- через системы норм и законов, которые призваны установить общие правила, регулирующие поведение субъектов.

3. целепологающую- через разработку и выбор приоритетных направлений социально-экономического и политического развития путем реализации поддерживаемых большинством населения программ.

4. функциональную- через разработку и реализацию действий, направленных на поддержку всей хозяйственной инфраструктуры государства в лице ее ведущих отраслей.

5. идеологическую- через формирование общенациональной идеи, призванной консолидировать общество в границах государства.

При разделении власти на государственную и муниципальную необходимо учитывать глубокое внутреннее различие между публичной и социальной (общественными властями). Особенностью публичной власти является непременное наличие санкционных возможностей, делегируемых учредителями ее центрального аппарата представительному органу управления. Публичная власть обладает верховенством в решении вопросов государственного значения, публикуя распоряжения, обязательные для исполнения.

Вектор муниципального управления имеет направление «снизу-вверх», будучи призванным адаптировать местный территориальный интерес к государственному.

Смысл этой адаптации состоит в обустройстве среды непосредственного обитания человека, удовлетворении его первоочередных потребностей и налаживании межхозяйственных связей между территориями. Все это составляет суть муниципального интереса, способствующего кристаллизации фундаментальных институтов гражданского общества и служащего отправной точкой в организации местного самоуправления. Объектом муниципального интереса являются вопросы местного значения, характер и особенности которых могут быть адекватно осознаны только людьми, непосредственно проживающих на данной территории. Удовлетворение муниципального интереса есть обязательное условие для удовлетворения общественного (государственного) интереса.

Госуправление представляет собой сложный процесс взаимодействия основополагающих элементов, результатом которого становится особая система государственного управления, обусловливающая способ и характер взаимодействия составляющих ее социальных институтов. Основу системы госуправления составляют четыре элемента: власть, управление, территория и экономическая система. Блок- схема взаимодействия между этими элементами изображена на рис.1.

Власть определяет порядок избрания и характер осуществления функций управления государством, структуру взаимодействия между ключевыми политическими институтами. В системе госуправления власть реализуется через форму правления, задающую типовые особенности функционирования исполнительных и представительных органов власти.

Управление, будучи производной от власти, выражает комплекс правительственных акций, направленных на регулирование текущих социально- экономических и политических процессов. Управление воплощается в характере государственного вмешательства в экономическую жизнь, обеспечении политических прав граждан, содержании институтов гражданского общества и пр. составным элементом госсистемы управления является политический режим, вбирающий в себя совокупность методов реализации функций госвласти.

Пространственные особенности территории оказывают особое влияние как на саму систему госуправления, так и на характер экономической политики государства. Если территория государства занимает значительную площадь, то это требует создания большого числа управленческих уровней по территориальным образованиям в сравнении со странами, занимающими меньшую площадь. Кроме того, не последнюю роль в механизме госуправления имеют географические особенности территории: рельеф, наличие водных артерий, климат и пр. важнейшим средством ассимиляции территориальных особенностей в характер системы госуправления является форма госустройства, определяющая структуру госвласти с учетом региональных, этнических и географических особенностей местности.

И наконец, экономическая система государства, служащая функциональной подсистемой госуправления, способствует обеспечению функций рационального управления хозяйственной жизнью страны, удовлетворению базовых потребностей ее граждан, поддержке жизненно важных сфер производства и распределения продукции. Особенности экономической системы государства отражает избранная государством хозяйственная модель, основанная на обобщении методов экономической политики государства и воплощаемая в качестве ее основных макроэкономических показателей.

Оказывая решающее воздействие на выбор методов госрегулирования социально- экономических и политических процессов, форма хозяйствования находится под влиянием территориального своеобразия страны, ее ресурсной базы, а также действующей структуры госвласти.

Тема 2. Формы государственного управления.

Вопросы лекции

1.Назначение форм государственного управления.

2. Основные научные школы, изучающие систему государственного управления.

1. Государственное управление может быть реализовано через

ну из своих форм, именуемых формами правления, на выбор кото­рой оказывают влияние политические, экономические факторы, а так­же особенности социокультурного и исторического развития террито­рии. Форма правления — это общественно признанный на территории способ избрания и функционирования высшей государственной вла­сти. Традиционно выделяют республиканскую и монархическую фор­мы правления.

Республика — это форма правления, основанная на принципах представительной демократии. При республиканской форме правления все высшие органы власти либо избираются, либо контролируются представительскими учреждениями. Республиканская форма правле­ния имеет три разновидности: парламентская, президентская и сме­шанная.

Основным критерием различия между парламентской и президент­ской формами правления являются полномочия правительства. Пар­ламентская характеризуется провозглашением принципа верховенства парламента, перед которым правительство несет полную ответствен­ность за свою деятельность. В рамках этой формы победившая в ходе избирательной кампании партия обычно получает право на формиро­вание правительства, которое обязано подать в отставку, как только правящая партия лишится большинства в парламенте. Поэтому в пар­ламентской форме правления нет строгого разделения на законода­тельную и исполнительную ветви власти. Формальным признаком парламентской формы правления стала должность премьер-минист­ра. Премьер-министр вместе с остальными членами правительства од­новременно является депутатом нижней палаты парламента. Вся от­ветственность за исполнительную власть ложится на него, даже если в республике есть президент, выполняющий по Конституции функ­ции главы государства и служащий символом единства нации. Прези­денту в парламентской республике предоставлены ограниченные по сравнению с премьер-министром полномочия. Правительство в пар­ламентских республиках ответственно перед парламентом, который, в свою очередь, имеет право выразить правительству недоверие. Вы­несение недоверия нижней палатой парламента может повлечь за со­бой как отставку правительства, так и роспуск нижней палаты, если премьер-министр рекомендует номинальному главе государства сде­лать это.

Президентская республика, классический образец которой представ­лен в США, предполагает строгое разделение властей на законодатель­ную и исполнительную. Данная форма предусматривает подконтроль­ность правительства лично президенту страны. Президент является главой исполнительной власти и не несет политической ответствен­ности перед парламентом. При этом президент может как возглавлять исполнительную власть, так и находиться над ветвями власти, явля­ясь гарантом их разделения. Президент, как правило, обладает правом отлагательного вето на законопроекты, принимаемые парламентом, но это право может быть преодолено парламентом с помощью квалифи­цированного большинства голосов. Кроме того, президентская форма правления предполагает наличие института импичмента — права возбудить против президента процедуру отрешения его от должно­сти, если будет доказан факт нарушения им норм конституции.

Смешанная республика, представленная в таких странах, как Франция, Португалия или Финляндия, соединяет в себе элементы президентской и парламентской форм правления. Главным свойством президентской республики является институт избираемого народом президента, на­деленного правами главы исполнительной власти. А главным свойством парламентской республики является парламентская ответственность правительства, возглавляемого премьер-министром. Характерным при­знаком смешанной системы республиканского правления выступает ситуация тесного взаимодействия между президентом и правительством, которые, в свою очередь, могут принадлежать к различным партиям и, соответственно, контролироваться ими.

Монархия — это форма правления, основанная на выделении в си­стеме государственного управления должности главы государства, по­лучающего соответствующие полномочия в порядке престолонасле­дия. Исключением является только Малайзия, где монарх избирается на определенный срок советом правителей, представляющих федера­цию. Основными разновидностями монархической формы правления являются абсолютистская, теократическая, конституционная монар­хии. В абсолютистской монархии нет разделения властей, и монарх является единственным носителем высшей государственной власти. Теократическая монархия наделяет функциями высшего должностно­го лица государства монарха, ее высшего духовного лидера. Консти­туционная монархия имеет две разновидности: дуальную и парламен­тарную. В конституционной монархии власть монарха существенно ограничивается конституцией. И если в дуальной монархии монарх лишается, как правило, законодательных и судебных прерогатив, то в парламентарной монарх вообще не имеет полномочий ни в одной из ветвей государственной власти, оставаясь только номинальным гла­вой государства. В дуальных монархиях законодательную власть во­площает избранный народом парламент, а исполнительную — прави­тельство, ответственное перед монархом. Дуальная монархия является своеобразной переходной формой от абсолютистской монархии к пар­ламентской и поэтому редко встречается в современный период. Пар­ламентарная конституционная монархия сегодня является наиболее распространенной формой монархии и существует в таких странах, как Австралия, Бельгия, Великобритания, Нидерланды, Дания, Нор­вегия, Швеция и Япония. Неотъемлемым атрибутом парламентарной монархии является институт контрасигнатуры, означающий, что под­пись монарха действительна лишь при наличии подписи премьер-мини­стра или другого компетентного представителя исполнительной власти.

Широкое распространение в современном мире такого несколько архаичного института, как монархия, можно объяснить либо стрем­лением сохранения экономических и культурных связей между исто­рически родственными государствами (страны Британского содруже­ства), либо стремлением объединить враждующие политические или этнические группы (Испания, Афганистан). Не случайно, что про ко­роля Бельгии Бодуэна I говорили, что он является единственным на­стоящим бельгийцем, поскольку все остальные жители страны либо фламандцы, либо валлоны.

Политический режим представляет собой ту сторону государствен­ного управления, которую рассматривают с точки зрения использу­емых средств, методов политического влияния на общественные ин­ституты. Значение политического режима в механизме формирования системы государственного управления состоит в том, чтобы адапти­ровать сложившуюся в обществе совокупность общественных инсти­тутов целям государства, в частности, заложенным в их основу цен­ностям и приоритетам. Наиболее характерными для современных государств являются демократический, авторитарный и тоталитарный режимы.

Демократический политический режим предполагает наличие раз­витых институтов гражданского общества, поддерживаемых государ­ством и вступающих с ним в равноправные отношения. Атрибутивными признаками демократии являются соблюдение принципа разделения властей, прежде всего, на высших уровнях государственной власти, полноправное участие граждан в формировании органов власти всех уровней, наличие политических свобод (свобода слова, многопартийность, всеобщее и равное избирательное право и др.). В рамках демо­кратического режима принято различать непосредственную и предста­вительную формы демократии. Непосредственная демократия, чьей организационной формой является народное собрание (вече), означа­ет возможность граждан непосредственно участвовать в решении стоя­щих перед ними проблем. Но такая форма демократии возможна лишь в малонаселенных пунктах и реализуется, прежде всего, в институте местного самоуправления. Представительная демократия предусмат­ривает выборы представителей от населения, облаченных полномо­чиями в принятии общезначимых решений. Представительная де­мократия воплощается как в коллегиальной форме (парламент), так и единоличной (президент, губернатор, мэр).

Дата добавления: 2015-04-29