Федеральный Закон

Органы исполнительной власти в субъектах Федерации

Ответственность Правительства Российской Федерации

Формы деятельности Правительства Российской Федерации

Полномочия Правительства Российской Федерации

Полномочия Правительства РФ. Правительство РФ, будучи органом управления страной, обладает очень широкими полномочиями в различных сферах общественной жизни. Оно может делегировать исполнение части своих полномочий отраслевым федеральным органам исполнительной власти (министерствам и др.), если эти полномочия не относятся к исключительным полномочиям Правительства. По соглашениям (договорам) с органами исполнительной власти и субъектов РФ Правительство может передавать последним часть своих полномочий, а органы исполнительной власти субъектов РФ — передавать Правительству РФ долю своих полномочий. Однако и то, и другое возможно, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.

Полномочия Правительства РФ закреплены в Федеральном конституционном законе о Правительстве 1997 г. В нем содержится детальный перечень полномочий Правительства по восьми направлениям, включающий около 80 пунктов. Для удобства изучения некоторые из этих направлений можно соединить, группируя их в соответствии с основными сферами жизни общества и особо выделяя международную сферу жизни. Это следующие группы полномочий Правительства: 1) в сфере обеспечения прав и свобод личности, выполнения гражданином своих конституционных обязанностей, обеспечения законности и общественного порядка; 2) в сфере экономики (включая сферу бюджета, финансов, примыкающие к экономике меры в области транспорта, связи, природопользования, охраны окружающей среды); 3) в области социальных отношений; 4) в сфере внутриполитических отношений; 5) в сфере духовной жизни общества; 6) в сфере обороны, государственной безопасности страны и внешней политики.

Выделение этих шести групп является в известной степени условным, ибо государственная политика имеет единую стратегию, и меры области экономики имеют отношение к международной жизни (например, деятельность Правительства РФ по развитию международного экономического сотрудничества), а программы развития социальных отношений (например, по национальному вопросу) неотделимы от политики. Некоторые направления деятельности имеют комплексный характер, относятся одновременно к двум или нескольким сферам общественных отношений (например, создание единого мобилизационного плана экономики России, политика цен, или реализация конституционных прав граждан в области социального обеспечения).

В сфере прав и свобод личности, выполнения гражданином своих конституционных обязанностей, законности и общественного порядка

Правительство РФ осуществляет меры, направленные на обеспечение безопасности личности, общества и государства, законности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно-опасными явлениями; разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров и материально-технической базы правоохранительных органов, по обеспечению деятельности органов судебной власти. Правительство не устанавливает своими актами основные права и обязанности граждан, основы законности, порядок деятельности судов. Главное направление деятельности Правительства в этой сфере — обеспечительное.

В сфере экономики Правительство РФ осуществляет общее регулирование экономических процессов и управляет государственным сектором экономики, федеральной государственной собственностью. Оно обеспечивает единство экономического пространства, свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств в стране, прогнозирует социально-экономическое развитие страны, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики, разрабатывает и осуществляет государственную структурную экономическую и инвестиционную политику, обеспечивает проведение в России единой финансовой, кредитной и денежной политики, разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение и представляет Думе отчет об этом, принимает меры по регулированию рынка ценных бумаг, управляет государственным внутренним и внешним долгом России, осуществляет валютное регулирование и валютный контроль, разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен, осуществляет общее руководство таможенным делом, принимает меры по защите отечественных товаропроизводителей.

Экономическая деятельность теснейшим образом связана с природопользованием и охраной природы. Правительство обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды, экологической безопасности и экологического благополучия, принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, развитию минерально-сырьевой базы, координирует деятельность по предотвращению и уменьшению опасности стихийных бедствий, аварий, катастроф, по ликвидации их последствий.

Главные направления деятельности Правительства в этой сфере — создание условий для функционирования экономики и ур егулирование. В социальной сфере Правительство обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности, принимает меры по реализации трудовых прав граждан, разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ, обеспечивает проведение единой государственной миграционной политики, принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия в стране, содействует решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства, принимает меры по реализации молодежной политики, взаимодействует с общественными объединениями и религиозными организациями, разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта, туризма, санаторно-курортной сферы. Социальная сфера жизни включает культуру, науку, образование. Правительство разрабатывает и осуществляет меры государственной поддержки развития науки, в том числе обеспечивает поддержку фундаментальной науки, приоритетным направлениям прикладной науки, обеспечивает проведение единой государственной политики в области образования, определяет основные направления развития и совершенствования общего и профессионального образования, развивает сферу бесплатного образования, обеспечивает государственную поддержку культуры и сохранение объектов культурного наследия общегосударственного значения и культурного наследия народов России. Основным направлением деятельности Правительства в этой сфере является государственная поддержка.

В сфере духовной жизни общества полномочия Правительства ограничены. Правительство, как говорилось, стимулирует развитие науки, культуры, образования, обеспечивает условия для идеологического плюрализма, оказывает поддержку передовым идеям, но запрещает разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Положений последнего рода нет в законе о Правительстве 1997 г., но они частично сформулированы в Конституции РФ (ч. 5 ст. 13), а частично в других законах (например, закон 1995 г. о праздновании 50-летия Победы в Великой Отечественной войне, запрещающий фашистскую символику в любых ее формах), в указах Президента РФ (например, о координации действий по борьбе с экстремизмом). Основными направлениями деятельности Правительства этой сфере являются стимулирование (по отношению к плюрализму мнений и прогрессивным идеям) и контроль.

В сфере обороны, государственной безопасности, внешней политики и международных отношений Правительство осуществляет меры по обеспечению обороны и государственной безопасности (эти меры Правительство осуществляет под руководством Президента, которому, как говорилось, непосредственно подчинены некоторые министры), организует оснащение вооружением и военной техникой, материальными средствами и услугами Вооруженных Сил РФ, других войск и военных формирований, обеспечивает функционирование военного производства, обеспечивает выполнение целевых программ по вооружениям, подготовку граждан по военно-учетным специальностям, обеспечивает социальные гарантии для военнослужащих, охрану государственной границы, руководит гражданской обороной. Правительство обеспечивает реализацию внешней политики Российской Федерации, представительство РФ в иностранных государствах и международных организациях, в пределах своих полномочий заключает международные договоры, обеспечивает выполнение международных обязательств РФ и наблюдает за выполнением международных договоров другими участниками, отстаивает геополитические интересы России, разрабатывает и реализует государственную политику в сфере международного сотрудничества, защищает граждан РФ за пределами ее территории, осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, международного научно-технического и культурного сотрудничества. Основными направлениями деятельности Правительства в данной сфере являются прямое управление и контроль. Осуществляя деятельность в указанных сферах общественной жизни, Правительство обязано исполнять Конституцию РФ, законы и указы Президента РФ.

Осуществляя свои полномочия, Правительство РФ принимает множество правительственных программ по самым разным вопросам (в сфере образования, здравоохранения, транспорта и т.д.). Они имеют

в основном ориентирующий характер, но в них часто содержатся и конкретные обязывающие положения. Число программ в последнее время сокращается.

Правительству для осуществления его полномочий предоставлено право законодательной инициативы по всем вопросам, включая изменение Конституции РФ. Законопроекты, подготовленные от имени Правительства, вносятся в Государственную Думу только по решению Правительства. Лишь Правительство может вносить законопроект о государственном бюджете. В Правительство направляются все законопроекты и поправки к ним, поступающие в палаты Федерального Собрания, и оно вправе направлять в Совет Федерации и Государственную Думу официальные отзывы на рассматриваемые законопроекты и предложения о их изменениях. Эти отзывы Правительства подлежат обязательному оглашению в Совете Федерации и Думе (обычно — на заседаниях соответствующих комитетов, готовящих к слушанию законопроекты).

Правительство имеет право и обязано давать свои заключения на законопроекты, имеющие финансовый характер. Без заключений Правительства такие законопроекты парламент рассматривать и, следовательно, принимать не может. Это относится к законопроектам о введении или отмене налогов, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, ко всем законопроектам, предусматривающим расходы за счет федерального бюджета. Председатель и члены Правительства вправе присутствовать на любых заседаниях палат, их комитетов и комиссий и имеют право быть выслушанными. Им предоставляется слово для первоочередного выступления.

В палатах парламента имеется постоянное представительство Правительства, которое работает в тесном контакте с парламентом. Кроме того, министры назначают своих заместителей или первых заместителей статс-секретарями, которые представляют министров в парламенте. Они имеют право присутствовать на пленарных заседаниях палаты и участвовать в работе комитетов.

В случае постановки депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации вопросов, касающихся деятельности Правительства, его председателя, членов, они имеют право получить разъяснения о причинах постановки таких вопросов и должны быть приглашены на обсуждение. (Одной из основных форм работы Правительства РФ, как органа коллегиального, являются заседания. На своих заседаниях оно обсуждает, в частности, важнейшие вопросы работы министерств и ведомств, координирует и контролирует их работу, руководит их деятельностью, Заседания и другие формы деятельности Правительства осуществляются на основе Регламента Правительства, утвержденного его постановлением от 18 июня 1998 г. (с изменениями и дополнениями 1999 и 000 гг.). Основные вопросы деятельности Правительства могут быть решены им только коллегиально, на заседаниях. Это — широкий круг вопросов. Исключительно на заседаниях Правительства принимаются решения о представлении в Государственную Думу проекта федерального бюджета и отчета о его исполнении, государственных бюджетов внебюджетных фондов (социального и др.); проекты, связанные с созданием свободных экономических зон; устанавливается номенклатура товаров, в отношении которых применяется государственное регулирование; определяется объем выпуска (стоимость) государственных ценных бумаг; принимаются решения о внесении законопроектов в Государственную Думу; рассматриваются программы приватизации федеральной государственной собственности; вопросы предоставления дотаций, субсидий, иной поддержки за счет средств федерального бюджета на безвозвратной основе или при сроке возврата более двух лет; рассматриваются вопросы приобретения государством акций, вопросы заключения международных договоров РФ, подлежащих ратификации; принимаются решения о подписании соглашений с органами исполнительной власти субъектов РФ; образуется Президиум Правительства; принимаются проекты положений о некоторых федеральных министерствах и других отраслевых федеральных органах исполнительной власти (государственных комитетах, федеральных надзорах и др.); устанавливается порядок создания и обеспечения деятельности территориальных органов, выполняющих полномочия федеральных министерств и ведомств на местах; утверждаются Регламент Правительства и Положение об Аппарате Правительства.

На заседаниях Правительства, как правило, председательствует Председатель Правительства, реже — его первый заместитель. На заседаниях вправе председательствовать также Президент РФ, но на практике это бывало очень редко, лишь в тех случаях, когда обсуждается отчет Правительства перед парламентом, да и то Президент становился, скорее, председательствующим такого заседания со многими приглашенными. Решение на заседаниях Правительства может быть принято голосованием его членов, но голосование проводится крайне редко. Обычно добиваются консенсуса членов Правительства (не всегда готовых твердо голосовать «за», но и не возражающих против решения). К тому же, позицию членов Правительства в решающей степени определяет отношение к тому или иному вопросу со стороны премьер-министра. В редких случаях, если имеется несколько вариантов решения, сначала проводится рейтинговое голосование, а затем осуществляется доработка одного - двух проектов, получивших наибольшее число голосов.

В заседаниях Правительства могут участвовать председатели палат Федерального Собрания, Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Счетной палаты, Генеральный прокурор, иные лица, но в случае, если это установлено федеральными законами или в порядке, определенном Правительством РФ. Заседания Правительства могут иметь открытый и закрытый характер. Представителям прессы обычно разрешается присутствовать только в начале открытого заседания, иначе создаются помехи для работы. Материалы к заседанию Правительства, ход их рассмотрения на заседании, протоколы относятся к служебной информации, порядок распространения которой (в том числе через средства массовой информации) регулируется федеральным законом или самим Правительством.

Оперативные вопросы, относящиеся к деятельности Правительства, может решать на своих заседаниях Президиум Правительства. Обычно здесь также председательствует премьер-министр. Президиум Правительства принимает обязательные решения от имени Правительства, но любое решение Президиума может быть отменено Правительством.

Как говорилось, по проблемам, имеющим межотраслевое (межрегиональное) значение, создаются межведомственные комиссии и советы. Они обсуждают смежные вопросы, вырабатывают проект решения, представляемый Правительству, или рекомендации для министров, входящих в Комиссию (совет). Комиссии (советы) не являются органами исполнительной власти. Их рекомендации (если они принимаются) приобретают юридическую силу после издания соответствующих постановлений Правительства или приказов министров. Иногда комиссии принимали решения (например, комиссия по оперативным вопросам), но их решения могут отменяться Председателем Правительства и действительно в некоторых случаях им отменялись.

Акты Правительства РФ. Решения, принимаемые на заседаниях, иногда записываются лишь в протокол заседания и являются протокольными решениями, но чаще оформляются как акты Правительства — постановления и распоряжения. Как правило, постановления имеют нормативный характер (например, постановление Правительства от 12 октября 2000 г. об обучении по программе подготовки офицеров запаса на военных кафедрах государственных и получивших государственную аккредитацию вузов на основе заключения контрактов со студентами после медицинского освидетельствования), а постановления, издаваемые по частным вопросам, — ненормативные акты (например, постановление о редакции «Российской газеты» от 23 октября 2000 г.). И те, и другие — акты подзаконные, они издаются на основе и во исполнение Конституции и законов, не могут противоречить им, а также указам Президента РФ. Постановления и распоряжения Правительства РФ публикуются (за исключением положений, составляющих государственную тайну или сведения конфиденциального характера), они обязательны для исполнения на всей территории Федерации.

Порядок подготовки проектов постановлений и распоряжений Правительства РФ урегулирован специальным постановлением Правительства. Такие проекты могут вноситься в Правительство его членами, руководителями отраслевых и межотраслевых центральных органов федеральной исполнительной власти (например, ведомствами), а также главами исполнительной власти субъектов Федерации.

Проекты вносятся вместе с пояснительной запиской, где в частности должны содержаться прогнозы об ожидаемых результатах и последствиях принятия акта. Они подлежат предварительному согласованию с другими заинтересованными органами государственной власти, с общественными объединениями. Проекты нормативных актов должны быть обязательно согласованы с Министерством юстиции. В Правительство могут быть направлены различные предложения граждан, организаций, предприятий для принятия решений Правительством, но они не ставятся на обсуждение непосредственно на заседании Правительства, а направляются для предварительного рассмотрения центральным органам федеральной исполнительной государственной власти (в соответствии с характером предложений и профилем работы этих органов) или органам исполнительной власти субъектов Федерации (особенно, если вопрос касается федеральных отношений). В соответствии с заключением этих органов поставленные вопросы вносятся (не вносятся) на заседание Правительства, Министерство (ведомство) может в связи с поставленными вопросами подготовить проект постановления или распоряжения Правительства, решить вопрос приказом (иным актом) министра, отклонить предложение.

Акты Правительства подписываются его Председателем. Порядок их публикации установлен указами Президента РФ от 23 мая 1996 г. и от 13 августа 1998 г. Публикация должна состояться в «Российской газете» в течение 10 дней после подписания (от принятия акта Правительством до его подписания должно пройти не более пяти дней). Акты Правительства могут быть опубликованы, кроме того, в иных изданиях, доведены до сведения населения по телевидению, иными средствами массовой информации. Акты Правительства могут вступать в силу со дня их подписания или опубликования, но если они затрагивают права и обязанности человека и гражданина, — не ранее дня их официального опубликования. Такие акты подлежат государственной регистрации. Правительство РФ должно ежеквартально представлять сведения Президенту РФ о своих нормативных актах. Специфическими актами являются правительственные (государственные) программы, о которых говорилось выше.

Акты министерств и ведомств могут иметь нормативный характер, но, как постановило Правительство РФ 13 августа 1997 г., если такие актызатрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливают правовой статус общественных объединений, имеют межведомственный характер, они подлежат обязательной государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ. Такие акты имеют форму приказов, постановлений, разъяснений о применении того или иного закона (в сфере ведения министерства) и подписываются руководителем министерства (ведомства). Министерство юстиции проверяет их на предмет соответствия законам, актам вышестоящих органов. Лишь после этого они подлежат регистрации (о чем указывается в самом акте) и обязательному обнародованию (публикуются, в частности, в «Российской газете»).

Подробно вопросы организации и деятельности государственного аппарата исполнительной власти изучаются в курсе административного права.

Правительство РФ несет ответственность перед Президентом РФ и перед парламентом (перед Государственной Думой). Ответственность перед Президентом имеет абсолютный характер. Он вправе уволить Правительство в отставку в любой момент по своему усмотрению вне связи с какими-то обстоятельствами, указанными в Конституции. Практически это происходит в связи с увольнением в отставку премьер-министра. Это означает, что увольняется и Правительство как таковое, хотя новый премьер-министр и сам Президент могут сохранить состав прежнего Правительства или его определенных членов. Президент РФ неоднократно увольнял по своему усмотрению Председателя Правительства в отставку, часто даже без объяснения причины (такого объяснения не требуют ни Конституция РФ, ни Федеральный конституционный закон о Правительстве 1997 г.). В 1998—1999 гг. сменилось шесть председателей Правительства.

Президент может также уволить Правительство, как коллегиальный орган, по своему усмотрению, но при наступлении определенных юридических фактов, предусмотренных Конституцией РФ: при отказе Правительству в доверии или при выражении Правительству недоверия. Об этих процедурах говорилось в предыдущей главе, когда рассматривались вопросы контроля парламента в отношении Правительства. Однако в этих случаях Президент может принять альтернативное решение: уволить Правительство в отставку или распустить Государственную Думу.

Министры также несут ответственность перед Президентом РФ. «Силовые» министры, министр иностранных дел, некоторые другие руководители служб и ведомств подчинены Президенту непосредственно и несут ответственность только перед ним. Остальные министры также назначаются Президентом и отвечают перед ним, хотя их деятельностью непосредственно руководит премьер-министр и Правительство в целом. Президент неоднократно увольнял отдельных министров из состава Правительства, объявлял выговоры заместителям министров. Председатель Правительства также делал замечания отдельным министрам.

Ответственность Правительства перед парламентом имеет ограниченный характер. Во-первых, перед Советом Федерации Правительство ответственности не несет. Совет Федерации не вправе отказывать Правительству в доверии и даже ставить этот вопрос. Хотя представители Правительства выступают иногда на заседаниях Совета Федерации — это лишь информация. Во-вторых, ответственность Правительства перед Государственной Думой из-за альтернативного полномочия Президента (права уволить или не увольнять при вотуме недоверия) не безусловна. Государственная Дума не может окончательно уволить Правительство в отставку. Это решает Президент. Кроме того, как говорилось, вотум недоверия только тогда имеет юридическое значение, когда их два и в течение трех месяцев. Если разрыв достигает более трех месяцев, вотумы недоверия недействительны. Вместе с тем, как отмечалось, Государственная Дума и Совет Федерации осуществляют определенный контроль в отношении Правительства, его членов, подчиненной ему администрации. Формы этого контроля (вопрос и запрос депутата, парламентские слушания, деятельность Уполномоченного по правам человека и др.) рассматривались выше.

Акты и действия Правительства РФ могут быть обжалованы в суд. Так, в 1998 г. Верховный Суд РФ, который организационно обеспечивает деятельность судов РФ, обратился в Конституционный Суд РФ с жалобой, что Правительство РФ (Министерство финансов) не выделяет запланированных средств из бюджета для работы судов. Обжаловались в Конституционный Суд некоторые акты Правительства, затрагивавшие конституционные права личности.

Аппарат исполнительной власти. Акты Правительства РФ, министерств, другие стороны их работы реализуются посредством повседневной деятельности различных управляющих органов и должностных лиц. Число «управленцев» растет, это общемировая тенденция, связанная со многими факторами современного развития, увеличением производительности труда в сфере экономики, что создает возможности и ресурсы развивать сферы самого разного обслуживания. Численность управленцев на долю населения в РФ по сравнению с СССР увеличилась. В прежнем СССР на 100 тыс. работающих приходилось 1 тыс. управленцев, в РФ — 1,8 тыс. Надо заметить, однако, что различие между «работающими» и «управленцами» условно и все более стирается. Далеко не все управленцы действуют в сфере исполнительной власти. Управление в повседневной жизни реализуется государственным аппаратом исполнительной власти. Это прежде всего федеральная государственная служба (есть и государственная служба субъектов Федерации, создаваемая по предметам совместного с РФ ведения и по предметам, отнесенным к ведению субъектов РФ). В различных органах федеральной государственной службы в сфере экономики, социальных отношений, политики, духовной жизни общества работает большой отряд государственных служащих. Среди них приблизительно 410 тыс. человек находятся на классифицированной государственной службе РФ. Им присваиваются категории («А», «Б», «В»), квалифицирующие разряды (действительный государственный советник 1, 2, 3 класса, государственный советник 1, 2, 3 класса, советник государственной службы различных классов, референт государственной службы различных классов и др.). Только небольшая часть федеральных государственных служащих (1/10) работает в центре, большинство работают на местах в федеральных территориальных органах министерств и ведомств. Не все федеральные министерства и ведомства имеют территориальные органы, например, их не имеет Федеральная служба по финансовому оздоровлению и банкротству, а некоторые создают межтерриториальные (для ряда субъектов РФ) органы (например Федеральный надзор по ядерной и радиационной безопасности). Действует специальный закон о федеральной государственной службе, он относится не только к государственной службе в сфере исполнительной власти. Другие ветви власти также имеют государственных служащих (аппараты палат Федерального Собрания, суды и др.). Два раза в год проводится аттестация чиновников.

Содержание государственного аппарата во всех странах стоит дорого. В России один чиновник высшей категории «А» (министр, депутат парламента, член Верховного Суда и др.) стоит казне почти 200 тыс. долл. в год (учитывая спецтранспорт, спецсвязь, государственные дачи, зарубежные командировки, отдых ит.д.)¹. Одно из главных зол чиновничества — бюрократизм. С ним не мог справиться ни один царь в России. Мировая практика свидетельствует, что противостоять ему могут только развитые институты общества — парламент, суды, независимые средства массовой информации, партии, профсоюзы, другие общественные объединения, использование форм непосредственной демократии, участие граждан в управлении (партици-пация). Другое зло — коррупция. По оценке антикоррупционного комитета масштаб вреда, который причиняет коррупция чиновников в России, — 20 млн. долл. в месяц^2.

Органы исполнительной власти субъектов Федерации разнообразны. Они бывают неодинаковы даже в субъектах, относящихся к одной и той же разновидности, например, в республиках или краях. Вместе с тем, с точки зрения главных признаков все же можно выделить четыре системы организации исполнительной власти: 1) систему, когда во главе органов исполнительной власти (правительства, министерств, ведомств субъектов Федерации стоит Президент республики. В таких субъектах (а к ним относятся только некоторые республики) президент одновременно глава государства (республики), высшее должностное лицо и глава исполнительной власти; 2) систему, когда во главе органов исполнительной власти стоит правительство или его глава (Республика Карелия); 3) систему, которую возглавляет глава администрации субъекта (губернатор и др.), ему подчинены руководители департаментов, не образующие коллегии Правительства (Владимирская область, Красноярский край и др.); 4) систему, которую возглавляет глава администрации субъекта, ему подчинен коллегиальный орган — правительство субъекта РФ.

В тех республиках, где президент совмещает качества главы государства, высшего должностного лица и главы исполнительной власти акцент сделан на его полномочиях как главы государства. О них сказано выше. Его полномочия в качестве органа исполнительной власти в данном случае невелики (например, президент представляет парламенту проект бюджета республики), они в основном принадлежат правительству. В данном случае правительство (кабинет, совет министров) определяется конституциями как исполнительный и распорядительный орган (кроме Калмыкии, где нет коллегиального правительства), члены правительства назначаются и освобождаются от должности президентом по представлению премьер-министра, премьер-министр назначается им с согласия парламента. Полномочия такого правительства аналогичны полномочиям Правительства РФ с поправкой на то, что речь идет о правительстве субъекта Федерации, предметы ведения которого ограничены.

Вторая система, когда во главе органов исполнительной власти стоит не президент, а правительство и его глава, представлена Карелией. В Карелии, согласно Конституции Республики, Председатель Правительства избирается населением (как президент в других республиках). После этого он представляет на утверждение парламента Республики (Законодательного собрания) структуру исполнительной власти и после ее утверждения назначает большинство министров и глав других ведомств. Исключения составляют заместитель Председателя Правительства и министры финансов, безопасности и внутренних дел. Заместитель Председателя Правительства назначается большинством голосов общего состава Законодательного собрания. Названные три министра назначаются Председателем Правительства с согласия Палаты Республики (одной из палат двухпалатного местного парламента).

Правительство республики независимо от того, строится система ее органов по типу президентской, с некоторыми элементами парламентарной или в определенной мере по типу полупрезидентской республики, всегда решает общие вопросы развития страны, поскольку они, согласно Конституции, не входят в компетенцию парламента или президента. Оно осуществляет регулирование экономических процессов, обеспечивая условия для создания социально ориентированной рыночной экономики, проводит единую политику цен, обеспечивая гарантии законодательно установленного минимального уровня оплаты труды и социального обеспечения. Оно управляет собственностью субъекта Федерации и обеспечивает условия для равноправия всех форм собственности.

Правительство заботится о развитии культуры, совершенствовании и многообразии форм образования, охране здоровья населения, соблюдении законности, охране общественного порядка, защите прав и законных интересов граждан, принимает меры по обеспечению выполнения их обязанностей перед обществом и государством. В тех республиках, где есть президент, оно ответственно перед ним и парламентом, в других республиках — перед парламентом, хотя и в ограниченном объеме (отдельных министров парламент, например, уволить в отставку может не всегда).

Третья система организации исполнительной власти присуща большинству субъектов Федерации, но не существует в республиках (известным исключением является Калмыкия, где есть президент, но нет правительства). Согласно уставам краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов органом исполнительной власти в них является администрация или глава администрации. Последний не имеет характеристик главы государства. Наименование администрации, ее главы (губернатор, мэр и др.) устанавливаются законодательным органом самого субъекта Федерации с учетом местных условий и традиций. Основы правового положения администрации субъекта Федерации определяются федеральным законом 1999 г. об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, а более детально уставами субъектов. Глава администрации избирается гражданами на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права обычно на четыре года (есть и другие сроки). Он не может быть одновременно депутатом местного представительного органа, Государственной Думы (но до Закона 2000 г. входил по должности в Совет Федерации), заниматься иной оплачиваемой работой, кроме научной, педагогической, творческой. Глава администрации является высшим должностным лицом в названных субъектах Федерации, он назначает исполнительные органы субъекта Федерации (начальников департаментов, отделов администрации) и руководит исполнительными органами.

Глава администрации обладает правом законодательной инициативы в представительном органе субъекта Федерации, причем его законопроекты рассматриваются в первую очередь. Он подписывает и обнародует законы, принятые местным законодательным органом, и имеет право отлагательного вето. Вето преодолевается 2/3 голосов общего числа законодательного (представительного) органа. Он вправе опротестовать решение представительного органа в уставном суде (там, где такие суды созданы), а также в суде общей юрисдикции. Законодательный орган вправе обратиться к главе администрации с предложением отменить или изменить акты исполнительной власти в случае противоречия их законам субъекта Федерации, но сам законодательный орган отменять акты главы администрации или вносить в них поправки не вправе. Он (или определенное число депутатов) может обратиться по этому вопросу в уставной или обычный суд, разрешить спор путем согласительных процедур. Законодательный орган имеет право заслушать главу администрации по вопросам исполнения законов данного субъекта Федерации, бюджета, целевых программ, планов социально-экономического развития, но это лишь информация. Принимать обязывающие решения в отношении главы администрации законодательный орган не вправе. Глава администрации — часть единой вертикали исполнительных органов в РФ. По предметам ведения Федерации и по предметам совместного ведения глава администрации субъекта РФ подчиняется Президенту РФ, Правительству РФ. В пределах предметов ведения субъекта и своей компетенции он действует самостоятельно, если это не противоречит Конституции РФ, уставу субъекта Федерации. Он вправе вносить в Правительство РФ проекты постановлений, которые подлежат обязательному рассмотрению. Глава администрации обязан сотрудничать с федеральными министерствами и ведомствами, территориальными федеральными органами, взаимодействовать с органами местного самоуправления и помогать их развитию. Споры и конфликты с федеральными органами местного самоуправления разрешаются путем согласительных процедур, на заседаниях паритетных комиссий или в судебном порядке.

Глава администрации обладает следующими основными полномочиями. Он представляет субъект Федерации в отношениях с федеральными органами, с другими субъектами Федерации, с органами местного самоуправления. В соответствии с федеральным законодательством он может вступать также в экономические, культурные и другие (не политические) отношения с органами и должностными лицами зарубежных государств (своего уровня) и подписывать необходимые документы. Такие отношения установлены многими субъектами Федерации с местными органами власти соседних государств (Китаем, Японией, Литвой и др.). Глава администрации разрабатывает бюджет субъекта Федерации, представляет его на утверждение в законодательное собрание, обеспечивает его исполнение, назначает на должность и освобождает от должности глав административно-территориальных единиц (там, где они не стали муниципальными образованиями), назначает государственных служащих субъекта Федерации, назначает представителей субъекта Федерации при Президенте РФ и Правительстве РФ, а иногда назначает их и в другие субъекты РФ (по взаимному согласию). Глава администрации вправе обращаться непосредственно к Президенту РФ, членам Правительства РФ, руководителям других федеральных органов исполнительной власти. Ответ должен быть дан в течение месяца со дня получения обращения, что, судя по сообщениям средств массовой информации, часто не выполняется. Глава администрации должен быть обеспечен необходимыми документами и информацией со стороны федеральных органов. Глава администрации формирует совещательный орган из глав департаментов. Этот орган, однако, не является правительством и не принимает каких-то обязывающих решений. На его заседании обычно председательствует сам глава администрации и решения принимает также он. В некоторых субъектах Федерации наряду с отраслевыми органами исполнительной власти создаются также территориальные органы исполнительной власти субъекта — представительства отделов и департаментов в городах и районах.

Четвертая система организации исполнительной власти отличается от предыдущей только тем, что наряду с главой администрации и разрозненными службами, департаментами, подчиненными непосредственно главе администрации, существует коллегиальный орган — правительство (например, в Калужской области, в Москве). Однако главой правительства является глава администрации и по существу правительство играет роль совещательного органа при главе администрации, но все-таки такой орган создается. У него есть своя компетенция, закрепленная в уставе.

Особая система организации исполнительной власти существует в субъекте Федерации — Чеченской Республике. Ее возглавляет глава временной администрации, не избранный гражданами, а назначенный, Президентом РФ. Следует отметить, что, назначив главу администрации Чечни, Президент направил свой указ на утверждение в парламент РФ, где он был поддержан. Кроме того, Президент назначил в эту республику уполномоченного по правам человека. Министр по делам Чечни (назначен в 2000 г.) не управляет ею, а в основном ведает социально-экономическими вопросами, координирует их решение.

В соответствии с законом 2000 г. Президент РФ вправе отстранить от должности главу администрации субъекта РФ по представлению Генерального прокурора РФ, если против главы администрации возбуждается дело в суде.

Конституционный Суд РФ неоднократно рассматривал правомерность формулировок уставов субъектов Федерации о подотчетности и подконтрольности администрации области, края (во главе с губернатором) областной думе (законодательному органу). Этот вопрос довольно сложен, если рассматривать положение губернатора по аналогии с Президентом РФ. Решения Суда были неоднозначны (и «за», и «против»), но в целом их смысл таков, что по определенным вопросам подотчетность существует. На практике, однако, во многих субъектах Федерации немногочисленные законодательные собрания находятся в зависимости от главы администрации субъекта РФ.

Конституционный Суд РФ неоднократно рассматривал правомерность формулировок уставов субъектов Федерации о подотчетности и подконтрольности администрации области, края (во главе с губернатором) областной думе (законодательному органу). Этот вопрос довольно сложен, если рассматривать положение губернатора по аналогии с Президентом РФ. Решения Суда были неоднозначны (и «за», и «против»), но в целом их смысл таков, что по определенным вопросам подотчетность существует. На практике, однако, во многих субъектах Федерации немногочисленные законодательные собрания находятся в зависимости от главы администрации субъекта РФ.

Дата добавления: 2015-05-10