Рентоориентированное управление и коррупция 2 страница

Если после детального исследования мы приходим к выводу, что действительно имеем дело с экономической патологией, это еще не значит, что ее обязательно и любым способом именно в данный момент нужно уничтожать. Так, следуя принципу «Не навреди», легко убедиться, что на основе практиковавшегося в русской общине уравнительно-чересполосного наделения каждого землепользователя разнокачественными землями вполне было возможно существенное ограничение рентных отношений. Однако в условиях интенсификации земледелия, с появлением мощной земледельческой техники чересполосица и уравнительное землепользование способны порождать такую форму экономической патологии, как перепотребление средств производства, негативные последствия которой на определенном этапе могут оказаться заметно существенней, чем потери от дифференциальной ренты. Поэтому, лишь всесторонне соизмеряя экономические результаты использования различных способов «лечения» рентных отношений, в качестве оптимального варианта мы выходим на тот, который меньше «калечит», полнее отвечая принципу «Не навреди».

Рентоориентированный менеджмент (Rent-seeking Management) является экономической патологией, увеличивающей затраты на ресурсы.

Рентоориентированный менеджмент – система социально-экономических отношений, являющихся формой реализации дополнительных, в подавляющем большинстве случаев нетрудовых доходов, на основе использования должностного положения в государственных структурах, бюджетных учреждениях, во внешних экономических связях предприятий, внутри самого предприятия.

Рентоориентированный менеджмент может существовать внутри экономического субъекта. Тогда данная патология принимает форму перепотребления руководством предприятия ресурсов, выделяемых на управление. Достаточно упомянуть, что перевод государственных структур в акционерные общества, такие как РАО ЕС, Газпром, РЖД, Сбербанк и другие – позволил увеличить зарплату и бонусы руководителей в десятки раз и тем самым сделать несравнимыми доходы рядовых сотрудников и руководства.

В 2006 г. правление «Газпрома» (18 человек) получило 526,8 млн руб. (29,3 млн руб. на человека). Эта сумма включает заработную плату, премии, компенсации расходов. В РЖД вознаграждение членам правления (25 человек) скромнее: в 2006 г. — 373,6 млн руб., т. е. по 14,9 млн руб. на человека. Нужно учитывать, что члены правления получают не один оклад: каждый из них возглавляет департамент либо руководит дочерней структурой «Газпрома» за отдельные деньги. Но основной доход большинству топ-менеджеров «Газпрома» приносит не зарплата, а участие в советах директоров «дочек» монополии. Например, председатель правления компании «Газпром» входит в советы директоров Газпромбанка, «Согаза», «Газпром-нефти», «Газпром-медиа», «Газфонда», Nord Stream. От участия в совете директоров первых трех компаний А. Миллер мог получить 124,2 млн руб. за 2006 г. (рассчитано как среднее вознаграждение члена совета). Заместитель Миллера А. Ананенков как член совета директоров Газпромбанка мог получить 84,9 млн руб. (расчет такой же). Президент РЖД Владимир Якунин тоже зарабатывает как член совета директоров «дочек». Как председатель совета Транскредитбанка он по итогам 2006 г. получил 21 млн руб., а старший вице-президент РЖД Федор Андреев и советник Якунина Сергей Орлов, которые тоже входили в совет банка, — по 19,3 млн руб. Представим в таблице 24 доходы руководителей других известных госкорпораций.

Таблица 24. Зарплаты и бонусы руководителей госкорпораций

Сравним приведенные цифры с официальными данными о зарплате госслужащих.

«Понятно, что у чиновников зарплата маленькая, а с созданием госкорпорации <...> она увеличится в 100 раз», — с возмущением заметил как-то глава антимонопольной службы Игорь Артемьев.

Официальные доходы федеральных служащих подсчитала ФБК. Зарплаты выглядят фантастически низкими: президент страны и премьер получают соответственно 232861 руб. и 186289 руб. в месяц, у вице-премьера оклад составляет всего 30890 руб., а у министра — 28514 руб. Однако низкое жалованье компенсируется надбавками и гарантированными поощрениями, увеличивающими его в 5-14 раз. С их учетом вице-премьер получает уже 161657 руб., министр — 149221 руб. А размер негарантированных поощрений за выполнение особо важных и сложных заданий вообще не ограничен. Лишены надбавок и поощрений только президент и премьер.

Коррупция является одним из видов рентоориентированного менеджмента «плохо» оплачиваемых чиновников. Однако нельзя с определенностью утверждать, что «перепотребление» чиновников в виде коррупции, в отличие от «перепотребления» топменеджеров госкорпораций, носит устойчивый характер.

Коррупцией обычно называют незаконное обогащение должностного лица, служащего или руководителя, за счет предоставления каких-то преимуществ или просто выполнения своих обязанностей.

Существует большое количество работ, исследующих историю коррупции в России, дающих оценку ее объема и оценку экономических последствий.

Кроме упомянутого выше «легального» рентоориентированного менеджмента существует коррупция в виде поборов, взяток и подарков от нижестоящих работников предприятия или государственных структур. Кроме того, в 90-е гг. был широко распространен и нелегальный рентоориентированный менеджмент государственных предприятий, колхозов и совхозов в виде «откатов» руководителям предприятий при продаже продукции своего предприятия по искусственно заниженным ценам; по продаже продукции частным фирмам-посредникам, находящимся под собственным контролем. Но основные коррупционные потоки сосредоточены при получении прав на ведение бизнеса, аренду участков и захват бизнеса или охрану уже существующего бизнеса от посягательств конкурентов.

Коррупция, как и любое другое экономическое преступление, будет процветать в случае, если экономические выгоды от совершения коррупционных сделок намного превышают возможные экономические потери от введения в действие антикоррупционных мер. В математическом виде сказанное выше может быть представлено в виде неравенства

, (5)

где – экономическая выгода от коррупционного поведения;

– экономические потери от коррупционного поведения;

– вероятность наказания за коррупционное поведение;

– вероятность ухода от наказания за коррупционное поведение.

Рентоориентированный менеджмент в виде коррупции присущ не только органам государственной власти, но и государственным учреждениям, осуществляющим общественную функцию воспроизводства человеческого капитала: учебным заведениям среднего и высшего звена, лечебным учреждениям. Но можно ли в полной мере причислить коррупцию в данной сфере к экономической патологии? Скорее нет, чем да. Данное явление может быть компенсационной реакцией системы на следствия такой экономической патологии, как недопотребление, сужение воспроизводства человеческого капитала в сфере науки, культуры, образования и здоровья из-за нехватки государственных ресурсов даже на простое воспроизводство в этих отраслях.

Катастрофическое снижение качества образования, квалификации преподавателей и врачей, эмиграция сотен тысяч лучших ученых молодого и среднего возраста из страны – это реальные следствия политики государства на минимизацию затрат в данных сферах, ведущей к суженному воспроизводству человеческого капитала. Однако и в случае компенсационной реакции коррупции при недопотреблении негативные последствия коррупции заключаются в моральном разложении наиболее образованной части общества и, как следствие, в деградации экономической жизни общества в последующих поколениях.

Современная наука выделяет менеджмент как специфическую профессиональную сферу деятельности. Для дальнейших рассуждений нам понадобится кратко описать известную модель агентских отношений. Предполагается, что в отношение вступают два действующих лица. Первое из них называют принципалом. Принципал обладает и распоряжается некоторыми ресурсами (власть, деньги, основные и оборотные средства и т.п.) и намерен действовать для достижения определенных целей. Для этого он нанимает второе лицо – агента. При найме принципал формулирует цели, которые должен реализовывать агент; передает часть своих ресурсов для достижения указанных целей; устанавливает вознаграждение за работу агента по достижению своих целей; назначает санкции за нарушение агентом контракта. В соответствии с тем же контрактом агент обязуется: работать на достижение целей принципала; использовать переданные ему и принадлежащие принципалу ресурсы исключительно для достижения установленных принципалом целей.

За этим описанием угадывается множество различных ситуаций: купец и приказчик, акционеры и совет директоров компании, избиратели и президент, государство и чиновник и т.д., и т.п. Понятно, что любой наемный менеджер, работает ли он в частной компании или является заместителем министра, подпадает под эту модель, будучи агентом некоего принципала.

Принципал не может быть универсальным специалистом, и поэтому привлекает агентов, полагая, что каждый из них может быть лучшим, чем он, специалистом в решении той конкретной задачи, которую ставит перед ним принципал. По мере усложнения управленческих задач специфическая квалификация агента становится все важнее, но одновременно возрастает зависимость принципала от агента, порождаемая проблемами агентских отношений. Главные из них:

¾ цели агента могут вступать в конфликт с целями принципала;

¾ у агента может возникнуть соблазн использовать ресурсы принципала для достижения своих целей, а не целей принципала (такое поведение называют оппортунистическим).

Коррупция является разновидностью оппортунистического поведения агента, которое проявляется в основном в процессе распределения общественного богатства и, как правило, в форме взятки: в денежной, товарной или в форме приобретения иных благ.

В случае, если принципал является собственником, то оппортунистическое поведение агента заключается в отчуждении собственника от собственности через аппарат управления.

Отношения принципала и агента сопровождаются эффектом, называемым асимметрия информации: агент, по сравнению с принципалом, располагает большей информацией о решаемой задаче, методах ее решения, обстоятельствах, в которых решается задача, затраченных ресурсах и результатах решения задачи. От того, как воспользуется этим агент, зависит его эффективность с точки зрения принципала и эффективность работы экономической системы с точки зрения глобальных критериев: расширенного воспроизводства и сопряженного критерия удовлетворения спроса (минимизации совокупной функции полезности на каждом этапе воспроизводства).

Принципал для повышения эффективности агента должен решать следующие задачи: снижать асимметрию информации, подбирать эффективных агентов, препятствовать их оппортунистическому поведению, частным случаем которого является коррупция.

Агентская модель позволяет систематизировать усилия по повышению эффективности управления. Они должны направляться на уменьшение асимметрии информации и снижение потерь принципала.

Мерами, уменьшающими асимметрию информации в государственном управлении, являются:

1. Контроль над расходами государственных служащих и членами их семей, в том числе и после окончания их карьеры как госслужащих.

2. Активное привлечение институтов гражданского общества к деятельности по противодействию коррупции, обеспечению прозрачности, открытости и честности в государственном управлении: cоздание общественного наблюдательного совета при общефедеральном органе по предупреждению коррупции; поддержка практики общественного мониторинга, осуществляемого авторитетными антикоррупционными общественными организациями, за выполнением политиками предвыборных обещаний в сфере борьбы с коррупцией.

3. Проведение открытых конкурсов на замещение должностей в государственном аппарате. Тогда чиновники не будут «обязаны» своему руководству за назначение на должность.

4. Законодательное обеспечение информационной прозрачности процесса принятия решений органов исполнительной власти, использования ими бюджетных средств, в том числе через доступ к финансовым документам государственных органов со стороны негосударственных организаций и средств массовой информации (определение перечня документов, подлежащих обязательному обнародованию, и проч.).

5. Законодательное введение механизмов общественного влияния на деятельность ведомств (независимая экспертиза общественно значимых проектов решений, информирование, обратная связь и др.).

6. Установление законодательных рамок для сужения сферы применения разрешительного принципа в различных его формах, а где он сохраняется – прозрачности при принятии решений (например, при лицензировании, сертифицировании, аккредитации, регистрации и т.д.). В том числе: введение принципа «позитивного административного молчания» (если в определенный срок нет отказа или дополнительного запроса от государственного, муниципального органа, заявление считается решенным положительно); прохождение основных инстанций, необходимых для ведения бизнеса (регистрация, лицензирование, сертификация, разрешение на импорт и т.д.), в одном месте, т.е. централизованно, с затратой минимума времени и минимума контактов с государственными или муниципальными служащими.

7. Ликвидация возможностей выбора должностным лицом одной из нескольких санкций, предусмотренных за одно и то же правонарушение (в отличие от «вилок» наказаний, предусмотренных в открытом и состязательном судебном процессе, такие же «вилки» в административном производстве – прямое условие для коррупции).

8. Запрет непосредственного наложения мер административной ответственности контролирующими инстанциями (в частности, инспекторами дорожно-постовой службы, пожарными, санитарными инспекторами и т.д.).

9. Изменение принципов государственной (публичной гражданской) службы, в том числе путем:

¾ четкого определения должностного статуса (прав, обязанностей, социальных гарантий) лиц, избираемых или назначаемых на должности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации (категории «А»);

¾ четкого определения статуса «политических назначенцев» (служащих категории «Б»), условий принятия их на службу и увольнения с нее, социальных гарантий после отставки;

¾ установления строгих и контролируемых условий, не позволяющих должностным лицам категории «А» заниматься предпринимательской деятельностью в течение срока их полномочий;

¾ определения оснований и порядка управления от имени государства пакетами акций в акционерных обществах с наличием государственной собственности, ответственности за это государственных служащих;

¾ установления механизмов, гарантирующих прозрачность динамики имущественного положения лиц в период прохождения ими государственной службы;

¾ установления твердых и понятных социальных и материальных гарантий для каждой категории государственной службы, в том числе при отставке;

¾ введения более четких оснований для дисциплинарных наказаний (мер ответственности) в системе государственной службы;

¾ установления в соответствии с рекомендациями Совета Европы четких критериев реализации права государственных служащих на обнародование информации, составляющей служебную тайну, в случае, когда ее сокрытие противоречит интересам общества;

¾ введения ограничений для перехода на работу после увольнения с государственной службы в коммерческие организации, которые были прежде подконтрольны данному должностному лицу (государственному служащему) или были связаны с ним в соответствии с его компетенцией. Подобное ограничение должно распространяться и на лиц, избираемых в законодательные органы;

¾ обеспечения ротации служащих, в чьи функции входят прямые контакты с населением и бизнесом;

¾ распространения ограничений, установленных для государственных служащих, на менеджеров государственных предприятий и предприятий с определенной долей государственного участия;

¾ введения института парламентских расследований, в том числе законодательное установление: оснований для проведения расследований; порядка проведения расследований; полномочий комиссий по расследованию; правовых последствий расследований;

¾ создания доступной системы судебного обжалования административных решений, нарушающих как частные, так и публичные интересы, либо фактов непринятия необходимых решений государственными и муниципальными служащими.

Как уже было отмечено, следствием рентоориентированного менеджмента является неэффективность управления, ведущая к экономическим потерям принципала: общества в целом, предприятия или потребителя (домохозяйства).

В качестве примера приведем[24] таблицу, показывающую, что богатство страны очень высоко и положительно коррелирует с эффективностью управления.

Таблица 25. Зависимость между ВВП на душу и показателями эффективности управления

Показатель коррупции	Линейная корреляция	Доверительная вероятность	N
Решения государства реализуются эффективно	0,708	0,00000001
Эффективность управления	0,851	4Е-17

В таблице 25 эффективность управления была представлена двумя переменными:

1 – «Решения государства реализуются эффективно» (The World Competitiveness Yearbook of International Institute Development, 2000), (максимальное значение – Сингапур, минимальное – Венесуэла);

2– «Эффективность управления» (World Bank Aggregate Governance Indicators, 2000) (экстремальные страны те же).

Так как управление в богатых странах более эффективное, то чем богаче страна, тем меньше средств в относительном выражении она тратит на содержание чиновников[25].

Из сказанного выше напрашивается следующая логика сведения общей категории к более простым: богатство страны → эффективность управления → эффективность менеджеров → эффективность стимулирования. В качестве экономической патологии – мешающего фактора в данной цепочке связей выступает рентоориентированный менеджмент, в частности, коррупция, которая распространена там, где есть задачи управления и где часть права на это управление делегируется сверху вниз.

Между тремя категориями – эффективность управления, коррупция и стимулирование – существуют связи, которые сходным образом проявляются в разных ситуациях управления.

Рис. 6. Диаграмма рассеяния двух переменных; каждой точке соответствует одна из 29 стран. (Ось X – ВВП на душу; ось Y – отношение общих затрат на зарплату государственным служащим к богатству страны, выраженному в величине ВВП).

Перейдем к существующим методам оценки уровня коррупции.

Наиболее известным индикатором является «Индекс восприятия коррупции» («Corruption Perceptions Index», далее ИВК), разработанный специалистами Transparency International (TI). Это узкоспециализированный интегральный индекс, обеспечивающий ранжирование государств по уровню совокупной коррумпированности — то есть учитывающий разные виды и формы коррупции. Это обеспечивается самим способом построения индекса. ИВК рассчитывается с 1995 года на основе анализа данных различных исследований, проводящихся независимыми институтами в различных странах мира.

Количество государств, входящих в Индекс, зависит от наличия достаточного количества надёжной информации по конкретной стране. В 2007 году положение России в «Индексе восприятия коррупции», в очередной раз ухудшилось. Согласно опубликованному сегодня исследованию, Россия получила 2,3 балла и разделила 143−е место с Гамбией, Индонезией и Того. В 2006 году Россия получила 2,5 балла (127−е место). Ее соседи по прошлогоднему рейтингу Гондурас, Непал и Филиппины сохранили свои 2,5 балла, а Руанда «заработала» 2,8 балла. В 2004 году Россия получила 2,8 балла (90−е место из 146 стран), а в 2005 году — 2,4 балла (126−е место из 159 стран).

«Индекс восприятия коррупции» составляется на основе опросов экспертов, оценивающих уровень коррупции в государственных секторах. В 2007 году в него включены 180 стран (в 2006 году — 163). Страны ранжируются по шкале от 0 до 10 баллов: ноль обозначает наибольший уровень восприятия коррупции, 10 — наименьший. Первые три места с 9,4 балла поделили Дания, Финляндия и Новая Зеландия, на 4−м и 5−м местах с 9,3 балла расположились Сингапур и Швеция.

Ранее ООН в 1990–1994 гг. проводила сравнительные исследования коррупции на основе сопоставления статистических данных из государственных источников. Эта работа столкнулась с определёнными сложностями. Во-первых, в законодательстве различных стран бытуют различные определения коррупции, что ведёт к неоднозначному пониманию самого явления. Поэтому более коррумпированными становились страны, где коррупция определялась шире. Во-вторых, государственные статистические данные зависят от интенсивности борьбы с коррупцией — чем она интенсивнее, тем больше фиксируется случаев коррумпированности. Поэтому коррумпированность была выше в странах, которые успешно с ней боролись, а не в тех, где о ней предпочитали молчать. Наконец, ещё одна проблема связана с природой такой информации: в основном, это данные правоохранительных органов — статистика возбуждённых уголовных дел и уголовных дел с вынесенным обвинительным приговором суда. Вопрос в том, какие данные следует считать более точными. В первом случае есть опасность завышения, а во втором — занижения уровня коррумпированности. Следовательно, кроме субъективного восприятия практически нет иного источника информации по коррупции, который удовлетворял бы требованию межгосударственной сопоставимости. А этот аспект принципиален как для ИВК, так и для других исследований.

В некоторых работах предлагается разделять коррупцию на непотизм (т.е. служебное покровительство родственникам и своим людям, кумовство, блат) и собственно финансовую, денежную коррупцию. Основания такого деления очевидны. Тем не менее, в данных исследованиях не проводится жёсткого разграничения между такими типами коррупции. Она рассматривается более-менее обобщённо.

Также не производится жёсткого разграничения между административной и политической коррупцией. Исключением является лишь исследование Мирового банка (WB), которое базируется на предположении, что в некоторых странах доминирует высшая политическая коррупция, в то время как в других – низовая административная.

Ещё одна проблема связана с оценкой уровня коррупции. Рассмотрим ситуацию, когда 10% государственных служащих берут взятки 5 раз в год по 200 долл., что приводит к получению взяткодателями выгоды в 500 долл. в каждом случае.

Вопрос в том, что считать уровнем коррумпированности:

1) частоту взяточничества — 10% государственных служащих 5 раз в год;

2) количество, объём взяток — 10% государственных служащих 5 раз в год по 200 долл.;

3) выгоды для взяткодателей — 10% государственных служащих 5 раз в год по 500 долл.

Кроме того, предположим, что несколько высших чиновников берут очень большие взятки, а на низшем уровне множество чиновников берут незначительные суммы. Очевидно, что наверху всё это делается реже, но в объёмах, сопоставимых с суммой всех взяток на всех низших уровнях. Исследования Мирового банка показали, что на практике нет чёткой зависимости между уровнями развитости этих видов коррупции. Нельзя утверждать однозначно, что развитие одного вида коррупции возможно исключительно за счёт другого. Поэтому при оценивании масштаба коррупции возникает множество проблем.

Кроме того, под эгидой Мирового банка проводится серия работ, которые можно объединить под общим названием «Агрегированные характеристики государственного управления». Задачей этих исследований было построение набора индикаторов, дающих разностороннюю оценку качества управления государством. Необходимо иметь в виду, что речь идёт о восприятии тех или иных явлений непосредственными участниками событий. Государственное управление (Governance) определялось как совокупность традиций и институтов, посредством которых власть осуществляется на всеобщее благо. Сюда включается:

1) процесс формирования и смещения правительства;

2) способность правительства эффективно формулировать и проводить экономическую, финансовую и прочую политику;

3) уважение граждан и государства к институтам, осуществляющим экономическое и социальное взаимодействие между ними.

Было сформулировано шесть комплексных переменных — так называемых индикаторов государственного управления:

Право голоса и подотчётность — в этот индикатор вошли данные из 7 независимых исследований; были использованы различные переменные, оценивающие гражданские свободы, ответственность государства перед народом, прозрачность механизмов управления, демократичность избирательной системы и т.п.

Политическая нестабильность и насилие — используются 25 вопросов из 9 независимых исследований, описывающих различные формы государственного воздействия в политике, этнических вопросах, социальной сфере; учитываются факторы нестабильности.

Эффективность управления — характеристики принятия и реализации решений, структурные характеристики управления (персонал, чиновничество, его структура, ротация и пр.) из 9 источников (31 вопрос).

Регулятивное бремя — необоснованное вторжение государства в нетипичные для него сферы деятельности и контроля, а также конкуренция, банковская система, ценовой контроль и т.п. в той мере, в какой определяются государством (61 вопрос в 7 исследованиях).

Власть закона — сила закона и уважение к нему; развитость неофициальных и незаконных видов деятельности; характеристики судебной системы (11 исследований, 42 вопроса).

Коррупция — данные обобщены по 13 источникам, включающим в общей сложности более 15 вопросов, охвачены различные типы и проявления коррупции.

Исследователями была доказана взаимосвязь между успешным управлением и процветанием государства. Были получены сравнительные результаты для очень большой выборки стран (более 170 для некоторых индикаторов и не менее 150 для остальных). Эти результаты наглядно демонстрируют, что повышение эффективности управления (например, изменение уровня верховенства закона с российского до чешского или уменьшение коррупции с индонезийского уровня до корейского) приводит к двукратному или даже четырехкратному улучшению такого показателя как доход на душу населения, отражается на существенном снижении детской смертности и повышает уровень грамотности среди взрослых на 20%. Это ни в коем случае не означает наличия простой зависимости между упомянутыми факторами и экономическим развитием. Скорее следует говорить о наличии сложной причинной связи. Очевидно, слишком упрощённый подход не позволил учесть множество индивидуальных особенностей каждой страны, особенностей, обусловленных соответствующим социокультурным наследием и различными геополитическими факторами.

Рассматриваемые другими организациями показатели тесно связаны между собой, как показывает таблица 26.

Таблица 26. Коэффициенты линейной корреляции между следующими переменными: 1 — Индекс восприятия коррупции Transparency International (1999); 2 — Рейтинг развития демократии, определяемый Freedom House в рамках программы Nations in Transit (NIT); 3 — Рейтинг развития экономики, определяемый Freedom House в рамках программы Nations in Transit (NIT); 4 — Индекс экономической свободы Heritage Foundation. Рассчитано для 22 стран с переходной экономикой

Индекс восприятия коррупции	Рейтинг уровня демократии	Рейтинг развития экономики	Индекс экономической свободы
	Индекс восприятия коррупции TI (99 г.)	1,000	-0,812	-0,764	-0,808
	Рейтинг уровня демократии (NIT)	-0,812	1,000	0,954	0,917
	Рейтинг развития экономики (NIT)	-0,764	0,954	1,000	0,886
	Индекс экономической свободы (HF)	-0,808	0,917	0,886	1,000

Данная таблица показывает, что необходимым условием борьбы с коррупцией является участие широких масс населения в управлении государством в виде демократических свобод и институтов, создание условий для свободной экономической деятельности с минимальными государственными барьерами вхождения в рынок и инвестиционной деятельности. Тогда, наряду с преодолением коррупции, развивается быстрыми темпами экономика.

Дата добавления: 2015-05-09