Законодательное регулирование 2006 г

В 2006 г. федеральная нормативно-правовая база в сфере местного самоуправления была достаточно стабильной. Перечень вопросов местного значения муниципальных районов и поселений оставался практически неизменным.

Единственное существенное изменение было связано с вопросом распоряжения землями, государственная собственность на которые не разграничена. Федеральный закон от 17 апреля 2006 г. № 53-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" уточнил, что распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Тем самым на уровне поселений применительно к землям, государственная собственность на которые не разграничена, устанавливаются правила землепользования и застройки, а также выдаются разрешения на строительство, при этом распоряжение этими землями (т.е. выделение земельных участков) является прерогативой муниципального района. Очень важно, чтобы в этой ситуации органы местного самоуправления муниципальных районов и поселений вели согласованную земельную политику и избегали конфликтов, когда, например, органы местного самоуправления поселений отказываются выдавать разрешение на строительство на участке, выделенном районом.

Кроме того, данным законом устанавливалось, что земельными участками в поселениях, являющихся административными центрами, столицами субъектов РФ, распоряжаются органы местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов РФ не установлено, что распоряжение этими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.

Итак, подведем итоги.

Основу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» составляет административно-территориальная реформа на местном уровне. Вводится три типа (уровня) муниципальных образований: поселение, муниципальный район, городской округ. Значительные нововведения предложены по структуре и функциям органов местного самоуправления. Целый ряд предложений касается межбюджетных отношений. Сбалансированность полномочий и ресурсов на различных уровнях государственной власти и местного самоуправления, сокращения нефинансируемых мандатов отвечают насущным потребностям общества.

Однако суть закона вызывает серьезное беспокойство. В целом он не отвечает духу российской Конституции, которая рассматривает местное самоуправление как стратегический институт развития демократии, и Европейской Хартии местного самоуправления, подчеркивающей независимость местного самоуправления – право «управлять, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».

В законе наблюдается тенденция к огосударствлению местного самоуправления, которое понимается не как право граждан, а как их обязанность, в том числе обязанность исполнять на местном уровне государственные полномочия и другие задачи, установленные федеральным законом. Закрытым и обязательным к исполнению является список вопросов местного значения. Тем самым неоправданно ограничивается самостоятельность в решении местных проблем. Например, в список вопросов местного значения входит «строительство, предоставление … и содержание социального жилого фонда». Таким образом, органы местного самоуправления обязаны обеспечить строительство, но не могут предоставить малоимущим гражданам субсидии на приобретение жилья.

Ответственности органов местного самоуправления перед государством посвящена целая глава, а ответственности перед населением – только одна статья. De facto местное самоуправление выстраивается как третий уровень государственной власти, его эффективность определяется «сверху» – то есть государством, а не гражданами.

Закон фокусирует внимание на организационно-политических аспектах реформы местного самоуправления, хотя реальные проблемы сегодняшнего дня – это не границы муниципальных образований и даже не структура органов местного самоуправления, а хронический недостаток финансов, в том числе за счет не вовлечения в экономический оборот земли и недвижимости.

Финансовые основы местного самоуправления в законопроекте понимаются крайне узко, акцент сделан на межбюджетных отношениях, в первую очередь на выравнивании финансового положения одних муниципалитетов за счет других. Закон не стимулирует органы местного самоуправления к приращению собственных ресурсов и повышению эффективности своих расходов. Он не направлен на изменение налоговой системы, позволяющей обеспечить финансовую автономию местных бюджетов.

Существенное достижение законопроекта – это меры по сокращению не финансируемых федеральных мандатов. Финансирование исполнения государственных полномочий предлагается осуществлять только за счет субвенций (статья 19). Органы местного самоуправления могут также самостоятельно устанавливать размеры и условия оплаты труда работников муниципальных бюджетных организаций, то есть не ограничены единой тарифной сеткой (статья 54).

Вызывает сомнение, повторим, и соответствие закона не только духу, но и букве Конституции Российской Федерации и Европейской Хартии о местном самоуправлении:

1. Представительные органы муниципального района формируются как прямым голосованием, так и на основе делегирования выборных представителей от поселений (статья 35, п.3). Это противоречит статье 3 Европейской хартии, которая гласит, что право на местное самоуправление осуществляется «путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования». Это также противоречит статье 130 Конституции, которая устанавливает, что местное самоуправление осуществляется гражданами «путем референдумов, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления», то есть прямо указывает на обязательность прямого волеизъявления. Более того, статья 57 законопроекта определяет, что порядок формирования представительных органов муниципального района устанавливает закон субъекта Федерации, то есть выбор между прямыми или непрямыми выборами на местном уровне делает государство, а не сами граждане.

2. Статьи 34 – 39 устанавливают жесткую и обязательную к исполнению структуру органов местного самоуправления, включая нормативы численности депутатов в зависимости от численности населения, исключительную компетенцию конкретных органов и т.п. Это противоречит статье 131 Конституции, согласно которой структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

3. Органы местного самоуправления могут решать другие вопросы местного значения, не вошедшие в обязательный список, только если докажут «наличие собственных материальных и финансовых ресурсов» (статьи 14-16), причем исключительно за счет средств местного бюджета. Это противоречит статье 4 Европейской Хартии, которая запрещает ограничения для органов местного самоуправления «для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти».

4. Статья 132 Конституции также гарантирует самостоятельность в управлении муниципальной собственностью. Однако законопроект ограничивает это право, предусматривая, что состав объектов муниципальной собственности определяется федеральным законом (статья 51).

5. Закон вводит обязательное членство муниципальных образований в региональных ассоциациях, а региональных ассоциаций - в Конгрессе муниципальных образований (статья 8), что противоречит существующему законодательству об общественных объединениях и некоммерческих организациях.

^[i][1] Данные представлены Министром регионального развития Яковлевым на заседании Правительства РФ 27 сентября 2005 года

^[ii][2] В соответствии с частью 3 статьи 83 Закона, статья 13, предусматривающая согласие населения на изменение статуса городского поселения, вступала в силу со дня опубликования Закона. В то же время выявление мнения населения предполагалось осуществлять путем голосования, процедура которого регулировалась частью 3 статьи 24. Однако данная статья вступала в силу с 1 января 2006 г. Это позволило фактически игнорировать прямое требование Закона об использовании процедуры голосования при решении о предоставлении самостоятельным муниципальным образованиям городского типа статуса городского поселения, а не городского округа, содержащееся в части 3 статьи 84.

^[iii][3] Аналогичные процедуры были установлены и для тех существующих муниципальных образований, в которых изменение границ привело к увеличению числа избирателей более чем на 10% либо были осуществлены процедуры преобразования муниципальных образований.

^[iv][4] Местный референдум (сход граждан в муниципальных образованиях с численностью менее 100 человек) проводится органами государственной власти субъекта Федерации в случае, если в течение месяца после установления границ соответствующего муниципального образования с инициативой о проведении местного референдума выступит группа, составляющая не менее 3% от общей численности избирателей муниципального образования. Принятое на референдуме решение должно устанавливать структуру (перечень) и наименования органов местного самоуправления, а также порядок избрания и полномочия главы муниципального образования. Процедура организации местного референдума о структуре органов местного самоуправления урегулирована частью 5 статьи 34 Закона 131-ФЗ.

Дата добавления: 2015-07-02