Развитие конституционализма в России

История возникновения конституций

Первые конституции появились в XVIII в. и были призваны найти оптимальное соотношение между властью и свободой. В 1787 г. появилась Конституция США. Создатели Конституции попытались обойтись без раздела о правах и свободах граждан, с опорой на английский принцип “что не запрещено, то дозволено”. Но народ быстро заставил законодателей поправить положение, вследствие чего спустя два года был принят “Билль о правах” (первые десять поправок к Конституции). Во Франции была принята первая Конституция в 1791 г. Ряд правовых документов, фактически носящих характер конституционных актов, появился еще раньше — в 1215, 1628, 1679, 1689 гг. в Англии.

Буржуазные революции XIX в. вызвали появление конституций в большинстве стран Европы. В современном мире лишь несколько государств (Великобритания, Израиль, Саудовская Аравия, Бутан, Оман и др.) не имеют конституционных сводов законов.

В нашей стране долгое время существовало нигилистическое отношение к конституции. Славянофилы, например, считали, что у России — особый путь и ей чужды западный политический порядок и конституция. Со своими конституционными проектами выступали многие мыслители дореволюционной России. Например, М. М. Сперанский (1772 — 1839 гг.) мечтал о конституционной монархии, которая бы позволила “и правление доселе самодержавное учредить на непременном законе”. Известна как проект радикальных государственных преобразований "Конституция" декабриста Н. М. Муравьева. Формой правления, наилучшей именно для России, Н. М. Муравьев считал конституционную монархию, основанную на принципе разделения властей.

Либералы-государствоведы второй половины XIX в. Б. Н. Чичерин (1828 — 1904 гг.), Н. М. Коркунов (1853 — 1904 гг.), М. М. Ковалевский считали, что идеалом для России может быть только конституционная монархия, так как именно в ней наиболее очевидно соглашение различных общественных элементов. Но только революция 1905 г. привела к превращению неограниченной самодержавной власти в конституционную монархию. 17 октября 1905 г. издается Манифест Николая II “Об усовершенствовании государственного порядка”, ставший первым конституционным актом. 23 апреля 1906 г. появились “Основные законы Российской империи”, но они, к сожалению, уже не смогли обеспечить эволюционный путь развития России к новым формам жизни. Перестройка абсолютной монархии в конституционную шла в России медленно и мучительно, сопровождаясь нарастанием в стране революционного движения, террористическими актами и ответными репрессиями правительства.

Манифест 17 октября 1905 г. провозгласил незыблемыми свободы совести, слова, собраний, союзов, неприкосновенность личности. Монарх как бы принимал на себя обязательство не нарушать и охранять провозглашенные права и свободы. Это был, конечно, ограниченный, но все же первый в истории России акт о гражданских свободах. Весь мир приветствовал эту победу первой русской революции, и только большевики проигнорировали Манифест, объявив его ловушкой, пустым, формальным актом. Манифест провозгласил также создание законодательного органа, несколько ограничивающего власть самодержавного монарха. Возник двухпалатный парламент. Верхней парламентской палатой являлся Государственный Совет, нижней палатой — Государственная Дума.

Для избрания Государственной Думы вводилось избирательное право, основанное на привлечении к выборам широких слоев населения, хотя и на неравных условиях. Государственной Думе предоставлялось право утверждения всех законов, ее депутаты были неподотчетны избирателям. Государственный Совет имел те же права, что и Дума. Он рассматривал все законопроекты, принятые первой палатой и лишь в случае их одобрения верхней палатой законопроект передавался на утверждение царя. Состав Государственного Совета наполовину назначался царем, а другая его половина избиралась от духовенства, Академии наук и университетов, от земских собраний, от дворянских обществ, от торговцев и промышленников.

За императором оставались широкие полномочия, без его одобрения ни один закон не приобретал силы. I Государственная Дума оказалась бесплодной и просуществовала 72 дня, II — сто два дня. Монарх активно пользовался правом издания указов законодательного характера “во время прекращения занятий Государственной Думы”, а также правом роспуска Думы. Между Думой и Советом постоянно возникали разногласия, Государственным Советом был отклонен ряд важных законопроектов, принятых Думой. Происходили частые смены главы и состава правительства, акты исполнительной власти стали доминировать.

В ходе Февральской революции 1917 г. монархия была свергнута. Государственная Дума сформировала Временное правительство и вскоре прекратила свою работу. Временное правительство принимает ряд правовых актов, значительно расширяющих демократические права и свободы граждан. Были упразднены жандармерия, полиция, цензура, запрещены аресты без суда, отменена смертная казнь (восстановленная затем в августе для военнослужащих), проведена политическая амнистия. Временное правительство при содействии Юридического Совещания разработало ряд проектов конституционных законов, которые предполагалось внести на рассмотрение в Учредительное собрание. Учредительное собрание и должно было решить вопрос о будущей форме правления в России. Главой государства и правительства должен был стать президент республики с сильными полномочиями, от имени которого должны были вноситься законопроекты в Учредительное собрание. Оно тем самым превращалось в законодательный орган. Проект создания сильной исполнительной власти не был реализован. Октябрьская революция разрушила как все эти проекты, так и действующую систему власти, управления и суда.

После Октябрьской революции 1917 г. начинает складываться тоталитарное государство. Общий подход большевиков к государству был далек от распространенной на Западе концепции. Государство рассматривалось как главное орудие построения коммунизма, закреплялось государственное руководство обществом, контроль огромной бюрократической машины распространялся на каждое действие человека. В июле 1918 г. была принята Конституция РСФСР, которая не оставляла никаких надежд на демократическое государственное устройство.

Новая структура власти практически исключила свободу выборов. Глава 13 Конституции лишала избирательного права лиц, использующих наемный труд, живущих на проценты с капитала, частных торговцев, священнослужителей, служащих и агентов бывшей полиции, охранного отделения и жандармов. Это нарушало основной признак избирательного права — всеобщий характер. Представительство от разных социальных групп не было равным, при выборах в высшие органы власти преимущества имел сравнительно малочисленный рабочий класс (рабочие и другие жители городов избирали на съезд Советов одного представителя от 25 тысяч избирателей, а крестьяне — одного депутата от 125 тысяч избирателей). Выборы были не прямыми, многоступенчатыми (для отсева "чуждых элементов").

Конституция 1918 г. утверждала Россию как Республику Советов. В. И. Ленин объявил, что парламентская республика была бы “шагом назад”. Не шло речи ни о каких парламентских учреждениях, ответственном правительстве, признании прав оппозиции. На словах декларировались гражданские права, но государству никаким образом не предписывалось их охранять или воздерживаться от вмешательства в индивидуальную свободу. Было обосновано единство исполнительной и законодательной власти. Высшим органом власти Конституция 1918 г. провозглашала Всероссийский съезд советов рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов, который избирал ВЦИК — Всероссийский Центральный исполнительный комитет. ВЦИК формировал Правительство РСФСР — Совет Народных Комиссаров, состоявший из народных комиссаров, возглавлявших отраслевые народные комиссариаты (внутренних дел, по военным и морским делам, финансов, иностранных дел, юстиции, по делам национальностей и т. д.). Съезды Советов созывались нерегулярно, большевики манипулировали ими, как хотели, и практически не ставили на их обсуждение вопросов первостепенного значения. Фактически высшим органом власти являлись не съезд и не ВЦИК, а Совнарком. Совнарком мог издавать декреты без предварительного обсуждения их с ВЦИК и работал при закрытых дверях.

Большевики быстро разделались с другими политическими партиями, они были запрещены, а их лидеры репрессированы. Советы оказались под руководством партийного аппарата. Произошло сращивание партийной и государственной власти и ее полная централизация. На съездах Коммунистической партии и на пленумах ЦК открыто обсуждались и решались коренные вопросы жизни страны, затрагивающие права и интересы всех граждан, независимо от их партийной принадлежности. Все назначения в советский аппарат, общественные организации, прессу и т. д. осуществлялись только через партийные решения. Диктатура пролетариата, провозглашенная Конституцией 1918 г., как социальная основа новой государственности, превратилась таким образом в диктатуру одной партии, а через нее — в диктатуру вождей.

После образования в 1922 г. СССР потребовалась новая Конституция, которая была утверждена Вторым съездом Советов в январе 1924 г. Она содержала Договор и Декларацию об образовании СССР. За исключением Договора и Декларации, новая Конституция представляла собой слепок с Конституции РСФСР 1918 г. Однотипное содержание имели и принятые вслед за этим конституции всех союзных республик. Изменение статуса союзных республик в процессе образования СССР выразилось в том, что они становились частью федерального союза и попадали в подчинение его органов власти и управления. К ведению органов власти Союза были отнесены международные связи, руководство вооруженными силами, внутренняя и внешняя безопасность, общее управление народным хозяйством, финансами. Интересы республики были представлены в структурах союзных органов (Президиум ЦИК СССР, Совет национальностей) ее представителями. Однако Конституция 1924 г. не меняла суть советской государственности.

В 30-е годы в нашей стране складывается режим личной власти Сталина; партийный аппарат распространяет свое влияние на все сферы действия государственных органов, наблюдается ужесточение законодательства и вообще карательной политики. В 1933 г. организовывается Прокуратура СССР. В 1934 г. ОГПУ сливается с НКВД. Последний становится всесильным ведомством. Страна покрывается густой сетью лагерей, лагпунктов, колоний и спецпоселений. Происходят также существенные экономические и социальные изменения. Многоукладная экономика была реконструирована, произошло свертывание рыночных отношений, усилился государственный плановый сектор. Были ликвидированы остатки "эксплуататорских классов", сильные изменения произошли в среде крестьянства. В феврале 1935 г. Пленум ЦК ВКП(б) выступил с инициативой внести изменения в Конституцию с учетом тех перемен, которые произошли в обществе. Так появилась Конституция 1936 г. Конституция была вполне демократической для того времени, однако действительность резко противоречила ее содержанию. Она отменяла откровенную дискриминацию в избирательном праве, провозгласив принцип равноправия всех граждан.

Высшим органом власти в стране провозглашался Верховный Совет СССР, избираемый на основе прямого тайного голосования, но о свободных выборах в условиях сталинского режима говорить не приходилось. Выборы в Советы, например, свелись к голосованию за единственного кандидата от так называемого “блока коммунистов и беспартийных”.

В марте 1936 г., незадолго до принятия Конституции, И. В. Сталин изложил собственное видение свободы при социализме, отвергая мысль, что социализм отрицает личную свободу: “Это общество мы построили не для ущемления личной свободы, а для того, чтобы человеческая личность чувствовала себя действительно свободной. Мы построили его для действительной личной свободы, свободы без кавычек... Настоящая свобода имеется только там, где уничтожена эксплуатация, где нет угнетения одних людей другими, где нет безработицы и нищенства, где человек не дрожит за то, что завтра может потерять работу, жилище, хлеб. Только в таком обществе возможна настоящая, а не бумажная, личная и всякая другая свобода”.

В соответствии с таким подходом первое место среди зафиксированных Конституцией прав занимали социально-экономические права: на труд, на отдых, на материальное обеспечение в старости, в случае болезни и потери трудоспособности, на образование. Это были не столько индивидуальные права, сколько направления государственной социальной политики. Гарантии этих прав опирались только на государственные меры, исключающие какие-либо частные системы (страхования, школ, бирж труда, санаториев и т. д.).

В Конституции были записаны политические права и свободы (слова, печати, собраний и митингов, уличных шествий и демонстраций, на объединение), которые в условиях жесткой однопартийности и уголовной репрессии на могли быть воплощены.

Лицемерием и цинизмом были пронизаны положения Конституции, связанные со свободой совести. Сталинская Конституция, провозгласив свободу антирелигиозной пропаганды, исключила свободу религиозной пропаганды, сведя свободу совести к свободе отправления религиозных культов. При Совете Министров СССР был создан Совет по делам Православной церкви, без разрешения которого церковь не могла ступить ни шагу; она также была поставлена под контроль органов государственной безопасности. Продолжалось уничтожение и закрытие храмов и монастырей, о церковном образовании и издательской деятельности не могло быть и речи. Конституция 1936 г. закрепила неприкосновенность личности, жилища и тайну переписки. Это была абсолютно формальная декларация, поскольку ни свободного правосудия, ни контроля за карательными органами в стране не существовало. По иронии судьбы подобные конституционные нововведения совпали по времени с чудовищными репрессиями против миллионов людей, которые без суда и следствия лишались свободы, подвергались заключению в концлагеря.

Совершенно формальным являлся советский федерализм, легший в основу государственного устройства СССР. Фактически СССР представлял собой унитарное государство, где центр мог полностью контролировать республики. В 1937 г. была принята Конституция РСФСР (копия Конституции СССР 1936 г.).

Некоторое обновление государственно-правовых институтов происходит после XX съезда КПСС (1956 г.), когда была сделана попытка отбросить наиболее одиозные стороны сталинизма. Произошла демократизация правосудия, были несколько расширены гражданские свободы, но над всеми процессами давил контроль партаппарата, не желавший расстаться с властью. Государственно-правовая политика в 60–70-х гг. отличалась двойственностью. С одной стороны, происходили судебные процессы против инакомыслящих, сотни диссидентов были лишены свободы, отправлены в лагеря и психбольницы, высланы из страны, происходило идеологическое оболванивание народа. С другой стороны, правящие круги СССР решились на ратификацию принятых ООН в 1966 г. Пактов о правах человека. В 1975 г. Л. И. Брежнев подписал Хельсинский документ, в котором провозглашалась незыблемость общепринятых демократических прав и свобод человека.

Конституция СССР 1977 г. сохранила в неприкосновенности антидемократическую машину власти, но несколько попыталась расширить перечень прав и свобод. Конституция 1977 г. констатировала построение “развитого социализма” и создание “общенародного государства”, закрепляла новые формы “непосредственной демократии”; всенародное обсуждение и референдум; новые гражданские права; право на обжалование действий должностных лиц, на судебную защиту от посягательства на честь и достоинство и на критику действий государственных и общественных организаций. Впервые были закреплены права на охрану здоровья, жилища, на пользование достижениями культуры, свободу творчества. Однако права и свободы, закрепленные Основным Законом, не соответствовали международным стандартам и подчинялись целям конституционного строительства. В Конституцию была включена пресловутая ст. 6, закрепившая руководящую роль КПСС в общественной и государственной жизни. Советам как представительным органам отводилось место придатка к государственным органам. Конституция РСФСР, принятая в 1978 г., в основном повторяла положения Союзного Основного Закона.

С конца 80-х годов в Советском Союзе начался процесс реформ, который затронул и государственное право. Была разрушена монополия КПСС на руководство обществом и государством, произошла отмена ст. 6 Конституции СССР, а затем и соответствующей статьи Конституции РСФСР. Была сделана попытка повысить роль представительных органов (Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР). Был введен пост Президента СССР. Начался процесс расширения прав союзных республик. В апреле 1990 г. был провозглашен суверенитет РСФСР, а 12 июня 1991 г. впервые всенародно избран ее Президент — Б. Н. Ельцин. В декабре 1991 г. в Беловежской пуще руководители России, Украины и Белоруссии договорились о роспуске СССР и создании Содружества Независимых Государств (СНГ). После этого были упразднены все союзные структуры власти и управления. Российская Федерация была провозглашена правопреемницей союзного государства.

После провозглашения России суверенным государством произошли определенные изменения в государственном устройстве и организации государственной власти. Появляются новые органы власти (двухпалатный Верховный Совет и Конституционный Суд), расширились права местных органов власти. И в то же время в политической жизни страны сохранялось еще немало противоречий:

· прежние герб и гимн;

· отсутствие четкого принципа разделения властей, что порождало разногласие между исполнительной властью и Советами всех уровней — Съезд народных депутатов стоял над Верховным Советом и мешал его работе;

· Палаты Верховного Совета РФ (Совет Республики и Совет Национальностей) не обладали независимостью, ибо управлялись одним органом — Президиумом Верховного Совета.

В 1992–1993 гг. между Президентом и Верховным Советом стали назревать серьезные разногласия, которые завершились острым конституционным кризисом. Кризис был разрешен исполнительной властью силовым путем: роспуском Советов народных депутатов в центре и в регионах.

Одновременно шла работа над созданием новой Конституции РФ. Еще 22 июня 1990 г. была образована Конституционная Комиссия, создавшая проект Конституции. В мае 1993 г. проект Конституции был опубликован и одобрен Верховным Советом РФ. Это был фактически проект парламентской республики, который ставил Президента под контроль Верховного Совета. В мае 1993 г. было созвано Конституционное Совещание, составившее новый проект Конституции. Этот проект давал, напротив, чрезмерные права Президенту. В конституционный проект было внесено 500 поправок, 40 новых норм, после чего он был вынесен на всенародное обсуждение. 12 декабря 1993 г. состоялось всенародное голосование по проекту Конституции. Новая Конституция РФ была принята 58,4 % избирателей, принявших участие в голосовании. Одновременно были проведены выборы в новые органы власти (Государственную Думу и Совет Федерации). Этим завершился конституционный кризис, а в стране установилась новая форма правления.

Итоги референдума вызвали неоднозначную оценку, в частности, из-за несоответствия его проведения процедуре, установленной Законом о референдуме 1990 г., согласно которому для внесения изменений в Конституцию, а следовательно, и для принятия новой Конституции необходимо было получить абсолютное большинство голосов избирателей, включенных в списки для голосования. Однако снижение избирательной активности в последние годы сделало нереальным проведение конституционного референдума по жесткой формуле прошлых лет. Отсутствие всеобщего одобрения можно рассматривать как нормальное, типичное для свободных выборов явление. Ни Федеральное Собрание, ни субъекты федерации не опровергли правомерность результатов этого референдума. Даже критикуя отдельные положения Конституции, необходимо соблюдать и уважать ее.

Дата добавления: 2015-06-28