Деятельность международных организаций по противодействию терроризму: анализ правовых актов

Итак, самой важной структурой, в рамках которой развивается сотрудничества по решению актуальных глобальных проблем современности, является Организация Объединенных Наций. Проблема международного терроризма не является исключением. В прошлом параграфе были подробно рассмотрены законодательные акты ООН по борьбе с терроризмом – конвенции и резолюции. Поэтому имеет смысл обратиться к анализу нормативно-правовой базы других международных структур.

В рамках ООН создан специализированный Контртеррористический комитет Совета Безопасности на основе Резолюции 1373 (2001)[49], положения которой он и призван контролировать. Стимулом для его основания послужили события 11 сентября 2001 года в США. Комитет состоит из 15 членов СБ и отчитывается непосредственно перед Советом Безопасности.

Резолюция 1373 (2001) была принята с целью укрепления правовых мер и институциональных возможностей в области борьбы с терроризмом как на уровне национальных государствах, так и во всем мире.

Кроме всего прочего, Резолюция 1373 (2001) призывает государства-членов ООН:

· ввести уголовную ответственность за финансирование терроризма;

· безотлагательно заблокировать любые средства, связанные с лицами, которые замешаны в террористических актах;

· не предоставлять ни в какой форме финансовую поддержку террористическим группам;

· не допускать предоставления убежища, помощи или поддержки террористам;

· вести обмен информацией с другими правительствами в отношении любых групп, совершающих или планирующих совершить террористические акты;

· сотрудничать с другими правительствами в расследовании, обнаружении, аресте, выдаче и преследовании лиц, замешанных в таких актах; и

· установить в национальном праве уголовную ответственность за активное и пассивное содействие терроризму и предавать нарушителей суду[50].

Позже, на основе Резолюции 1535 (2004)[51], был создан Исполнительный директорат Контртеррористического комитета (ИДКТК), который должен содействовать работе самого Комитета, а также помогать государствам-членам ООН решать проблемы по борьбе с терроризмом.

Хотя заседания Комитета проводятся за закрытыми дверями, процесс осуществления резолюций является постоянным и КТК стремится развивать диалог с государствами-членами с перспективой укрепления потенциала в области контртеррористической деятельности на национальном уровне и расширения международного сотрудничества между системой Организации Объединенных Наций, государствами и межправительственными органами.

Комитет начал этот процесс через представление докладов стран по мерам, предпринимаемым или планируемым ими по осуществлению Резолюции 1373 (2001), причем более 600 из которых было уже получено.

Предполагается, что предварительная оценка осуществления (ПОО) будет служить инструментом для диалога между Комитетом и государствами-членами, представляя картину положения в отношении борьбы с терроризмом в каждой стране на основании информации, полученной от самой страны, международных организаций и других открытых источников, и предоставляемой только этой стране. ПОО подготовлены по всем 192 государствам-членам ООН, и каждой стране предоставляется возможность их изучить и представить замечания или обновить данные, с тем чтобы Комитет мог получить более точное представление о том, что происходит в каждой стране.

На основании информации, содержащейся в ПОО, ИДКТК в 2008 году подготовил первый глобальный обзор осуществления Резолюции 1373 (2001) в различных регионах мира. В обзоре предпринимается попытка показать, где был достигнут прогресс, а где остаются пробелы, и содержатся указания на то, где международное сообщество может с наибольшей эффективностью сосредоточить свои усилия в ближайшем будущем. В обзоре также содержатся глобальные оценки по основным тематическим областям, рассматриваемым в резолюции: законодательство по борьбе с терроризмом, пограничный контроль, обеспечение правопорядка, борьба с финансированием терроризма, международное сотрудничество и защита прав человека при борьбе с терроризмом.

Также следует отдельно отметить работу Конгресса ООН по предупреждению преступности и уголовному правосудию, который организуется каждые пять лет. Последний конгресс прошел в апреле 2005 года. На нем вопросам борьбы с терроризмом было уделено серьезное внимание. Генеральный секретарь Конгресса А.М. Коста отметил, что «ни одна страна или организация не может быть неуязвимой перед лицом терроризма, что мы со страхом и недоверием уже могли наблюдать»[52]. Особенностью рассмотрению проблемы терроризма является решение ее с точки зрения различных аспектов организованной преступности.

Кроме ООН важнейшую роль в обеспечении стратегии борьбы с международным терроризмом может сыграть НАТО, и не в качестве военной силы, а скорее как формата с учетом обновляемой в настоящее время стратегии Североатлантического альянса, с вероятным созданием так называемых специализированных антитеррористических возможностей альянса.

Для противодействия терроризму НАТО использует в основном уже существующие законодательные акты. В частности, события 11 сентября 2001 года Альянс отнес к Статье 5 Вашингтонского договора, где излагаются положения о коллективной обороне и расценил их как нападение против всех государств-членов НАТО.

Еще в 1999 году НАТО приняло Стратегическую концепцию, в которой терроризм стал трактоваться как один из рисков безопасности Североатлантического альянса. В этом документе говорится: «интересы безопасности союза могут быть затронуты иными факторами риска более широкого характера, такими как террористические акты»[53].

За все решения, принимаемые в НАТО в сфере противодействия терроризму, отвечает Североатлантический Совет, основной руководящий орган Альянса. Также в работе участвуют и специализированные органы и комитеты НАТО, которые отвечают за конкретные вопросы.

В частности, за разработку новых современных антитеррористических технологий отвечает Конференция национальных директоров по вооружениям (КНДВ). В ее работе обычно принимают участие высшие должностные лица государств-членов НАТО, отвечающие за закупки вооружений[54].

ЗА военные вопросы антитеррористической деятельности отвечают органы военного управления. Контртеррористическими операциями НАТО руководит Главное командование операций ОВС НАТО, а преобразованием Альянса, чтобы он был готов отражать новые современные угрозы безопасности, включая терроризм, руководит Главное командование трансформации ОВС НАТО[55].

В апреле 2009 года НАТО планирует обновить свою военную доктрину, где будут отражены также угрозы террористов.

Активно дей­ствует на антитеррористическом поле ОБСЕ, особенно в рамках Фо­рума по сотрудничеству в области безопасности.

В Стратегии ОБСЕ по противодействию угрозам безопасности и стабильности в XXI веке содержатся разделы 9 и 10, где идет речь терроризме, однако они имеют в большей степени декларативный характер и смысл их сводится к привлечению внимания мирового сообщества к проблеме терроризма в целом.

Например, в разделе 10 написано: «Одной из основных причин нынешней нестабильной обстановки в сфере безопасности является терроризм. Он направлен на подрыв тех самых ценностей, которые объединяют государства-участники в регионе ОБСЕ. Терроризм будет оставаться в числе главных вызовов миру, стабильности и государственной власти, особенно в силу его способности прибегать к асимметричным методам для обхода традиционных систем безопасности и обороны. Терроризму не может быть никаких оправданий. Вместе с тем терроризм требует глобального подхода, учитывающего не только его проявления, но и социально-экономический и политический контекст, в котором он возникает»[56].

Наращивается антитеррористическая составляющая в рамках СНГ, ШОС и других региональных структур международного сотрудничества. Наконец, детальное сотрудничество вырабатывается в рамках двусто­ронних отношений, где диапазон практически не ограничен: от вопро­сов вклада гражданского общества в общее дело борьбы с террориз­мом до специфических вопросов сотрудничества правоохранительных органов и спецслужб.

Средства массовой информации и системы образования также могут вносить свой позитивный вклад. Так «если бы в рамках ЮНЕСКО была разработана унифицированная учебная про­грамма для школ, вузов, других образовательных учреждений, посвя­щенная угрозе терроризма и борьбе с этим вызовом, она могла бы стать своеобразной интеллектуальной антитеррористической вакци­ной для будущих поколений от опасной идеологии терроризма и на­силия»[57].

В рамках «Большой восьмерки» были сформулированы и основные направления антитеррористической деятельности:

· призыв ко всем государствам приложить усилия, чтобы присоединиться к существующим международным договорам, касающимся борьбы с терроризмом;

· содействовать взаимной правовой помощи и выдаче;

· развивать обмен разведывательными данными и информацией о террористической деятельности;

· принимать меры, направленные на предотвращение использования террористами ядерных, химических и биологических материалов;

· призывать все государства отказываться от предоставления существенных уступок лицам, захватившим заложников, и стремиться к тому, чтобы лица, ответственные за такие действия, были переданы в руки правосудия;

· препятствовать передвижению террористов и принимать повышенные меры по предотвращению подделки документов;

· усиливать защиту от терроризма систем воздушных, морских и других видов транспорта;

· бороться с террористическими актами, направленными против инфраструктуры и объектов административного и коммунального назначения;

· лишать террористов доступа к финансовым средствам;

· развивать подготовку и содействие в области борьбы с терроризмом[58].

В рамках Европейского Союза и Совета Европы могут эффективно решаться многие вопросы, например, совершенствование правоохранительной системы, правосудия, миграционной политики и практики, создание единой погранслужбы, защита прав человека и в целом влияние на сам характер борьбы с терроризмом благодаря в том числе и нормотворческой деятельности, унификация законодательства. Деятельность Евросоюза по противодействию терроризму и особенно его законодательная база в этой сфере будет проанализирована в следующей главе.

Как уже говорилось, отдельно выделена проблема финансирования терроризма, которой посвящены специальные законодательные акты, а также и работа определенных международных структур. Здесь, прежде всего, следует остановиться на работе такой организации как:

· Специальная группа по борьбе с отмыванием денег (ФАТФ - Financial Action Task Force on Money Laundering). Она была создана в 1989 году. Ее деятельность более подробно будет рассмотрена далее.

· Группа международных финансовых действий (Groupe D'Action Financiere International - GAFI), созданная в 1989 году по инициативе президента Франции Ф.Миттерана. Ее целью является оценка результатов сотрудничества по предотвращению использования банков и финансовых институтов для отмывания денег и его последующего углубления. В настоящее время членами GAFI являются Германия, Австралия, Австрия, Бельгия, Канада, Дания, Испания, США, Финляндия, Франция, Греция, Гонконг, Ирландия, Италия, Япония, Люксембург, Норвегия, Новая Зеландия, Нидерланды, Португалия, Великобритания, Сингапур, Швеция, Швейцария и Турция.. Членами группы являются также Европейская комиссия и Совет по сотрудничеству стран Персидского залива. В рамках совещаний GAFI, проводящихся с 1990 года на регулярной ежегодной основе, вырабатываются конкретные рекомендации по развитию национального и уголовного законодательства, предложения по расширению международного сотрудничества в области борьбы с отмыванием денег.

· Международная организация уголовной полиции - Интерпол осуществляет координацию деятельности правоохранительных органов стран-участниц в предупреждении и расследовании отмывания денег, разрабатывает и принимает рекомендации (Резолюция AGN/64/P. RES/25)[59].

Международная группа финансовых действий по борьбе с отмыванием доходов (ФАТФ) (Financial Action Task Force on Money Laundering - FATF) была учреждена в июле 1989 года в Париже по инициативе «Большой семерки», председателя Комиссии Европейских сообществ (КЕС) в рамках Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР)[60].

29-30 октября 2001 года в Вашингтоне состоялось чрезвычайное заседание ФАТФ, посвященное борьбе с финансированием терроризма, в ходе которого были одобрены Специальные рекомендации по противодействию финансированию терроризма. Они обязывают членов ФАТФ (их было восемь):

1. принять немедленные меры по ратификации и применению соответствующих конвенций ООН;

2. признать уголовным преступлением финансирование терроризма, террористических актов и террористическим организаций;

3. замораживать и подвергать конфискации активы террористов;

4. сообщать о подозрительных сделках, связанных с терроризмом;

5. оказывать максимально возможное содействие правоохранительным и регулирующим органам других стран, расследующим случаи финансирования терроризма;

6. ввести «антиотмывочные» требования в отношении альтернативных систем денежных переводов;

7. ужесточить меры по идентификации личности клиента в международных и национальных системах безналичных платежей;

8. не допускать, чтобы юридические лица, в особенности некоммерческие организации, использовались для финансирования терроризма[61].

Позже, в октябре 2004 года, этот перечень был дополнен девятой рекомендацией: «лишить террористов и преступников возможности финансировать свою деятельность или отмывать полученное преступным путем, посредством перевозки наличных денег и оборотных документов на предъявителя через государственные границы»[62].

Для эффективной борьбы с отмыванием денег и финансированием терроризма во многих странах были созданы специализированные государственные структуры, занимающиеся проблемой отмывания денег. Они получили название «подразделения финансовой разведки» (ПФР)[63].

Создание подразделений финансовой разведки вначале рассматривалось как изолированное явление. С 1995 года ПФР стали работать вместе в неформальной организации, известной как Группа «Эгмонт»[64] (названа так по месту первой встречи во дворце Эгмонт-Аренберг в Брюсселе). Целью этой группы стало создание форума ПФР, который будет оказывать поддержку национальным программам по борьбе с отмыванием денег, в том числе по расширению обмена финансовой информацией, повышению квалификации персонала, содействию развитию каналов связи с использованием новых технологий. Группа «Эгмонт» объединяет ПФР 106 государств и имеет представительства на всех континентах[65].

На первой учредительной конференции в Брюсселе были созданы рабочие группы для изучения вопросов развития практического сотрудничества между ПФР Группы «Эгмонт», особенно в области обмена информацией и опытом. На четвертом заседании Группы «Эгмонт» в ноябре 1996 году в Риме было сформулировано определение «подразделение финансовой разведки», регламентирующее минимальные требования к таким подразделениям[66].

Согласно этому определению, подразделение финансовой разведки является центральной государственной структурой, ответственной за получение (и, в рамках закона, затребование), анализ и передачу компетентным органам следующей финансовой информации:

· касающейся доходов, подозреваемых в криминальном происхождении;

· требуемой в соответствии с национальным законодательством для осуществления борьбы с отмыванием денег[67].

Еще одной международной структурой, занимающейся решением проблем по финансированию терроризма, является Комитет экспертов Совета Европы по оценке мер противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма (МАНИВЭЛ).

Комитет был создан в 1997 году и действует по мандату Совета Европы и одновременно является региональной организацией по типу Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ) и отчитывается также перед ФАТФ по итогам работы. В его составе - страны Совета Европы, не являющиеся членами ФАТФ. Страны Совета Европы, бывшие членами Комитета, но впоследствии ставшие членами ФАТФ, также имеют право остаться членами Комитета. В соответствии с Положением о Комитете каждая страна представлена в нем тремя экспертами[68].

Одной из основных форм работы Комитета является проведение взаимных оценок стран-участниц на основе 40+9 Рекомендаций ФАТФ. Российская Федерация прошла три раунда таких оценок (в июне 2000 года, в сентябре 2003 года, в ноябре 2007 года). С января 2006 года представитель Российской Федерации является заместителем председателя бюро МАНИВЭЛ[69].

Евразийская группа по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма (ЕАГ) была создана 6 октября 2004 года[70] по инициативе Российской Федерации, поддержанной ФАТФ, МВФ, Всемирным банком и рядом государств. ЕАГ является региональной группой по типу ФАТФ.

Государствами-членами ЕАГ являются Белоруссия, Казахстан, Китай, Кыргызстан, Россия, Таджикистан и Узбекистан.

Среди наблюдателей ЕАГ можно выделить: Армения, Афганистан, Великобритания, Германия, Грузия, Италия, Молдова, США, Турция, Украина, Франция, Япония, Литва, Идия, Польша, Туркменистан, а также ФАТФ, Управление ООН по наркотикам и преступности, Всемирный банк, Международный Валютный Фонд, Исполком СНГ, ШОС, ОДКБ, ЕврАзЭС, Интерпол, Совет Европы (Манивэл), ОБСЕ, ЕБРР[71].

Основными задачами ЕАГ являются: содействие в распространении международных стандартов в сфере противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма (ПОД/ФТ) с учетом особенностей регионов; разработка и проведение совместных мероприятий в пределах компетенции подразделений финансовой разведки; оценка эффективности мер, принимаемых в целях противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма; координация программ сотрудничества с международными организациями, рабочими группами и заинтересованными государствами; анализ тенденций (типологий) в сфере легализации преступных доходов и финансирования терроризма, а также обмен опытом противодействия таким преступлениям и оказание технического содействия государствам-членам[72].

Велико также значения еще нескольких международных структур по регулированию финансовой деятельности по обеспечению безопасности и блокированию финансирования транснационального терроризма и транснациональной организованной преступности:

· Организации экономического сотрудничества и развития[73];

· Базельского комитета по надзору за банковской деятельностью с целью пресечения попыток «отмывания денег», полученных незаконным путем[74];

· Международной ассоциации инспекций по страхованию рисков[75];

· Международной ассоциации комиссий по безопасности[76].

Таким образом, в настоящее время многие международные организации уделяют свое внимание решению глобальной проблемы противодействию терроризму. В их документах борьба с терроризмом чаще всего носит больше декларативный характер, так как не всегда указываются конкретные шаги как противостоять этой угрозе. Однако уже большим достижением является признание со стороны многих государств важности многостороннего сотрудничества по противодействию международному терроризму.

Глава 3. Правовые основы борьбы с терроризмом в ЕС

Дата добавления: 2017-02-01