Организационная основа местного самоуправления

Вопросы для контроля.

1. Каковы принципы территориальной организации местного самоуправления?

2. Назовите категории муниципальных образований.

3. Какие требования установлены законодательством к территориям поселений?

4. Какие требования установлены законодательством к территориям муниципальных районов?

5. Какие требования установлены законодательством к территориям городских округов?

Структура органов местного самоуправления

Конституция Российской Федерации установила, что «местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления»[28]. Кроме того, Конституцией Российской Федерации определено, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»[29] и «структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно»[30]. Таким образом, из Конституции Российской Федерации следует, что имеются выборные и другие органы местного самоуправления, а окончательно вопрос о структуре органов местного самоуправления решается населением.

Федеральный закон 131-ФЗ называет некоторые элементы структуры органов местного самоуправления: глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, – в том числе, обязательно формируемые: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация[31].

Европейская хартия местного самоуправления, ратифицированная Федеральным Собранием Российской Федерации в апреле 1998 г., определяя понятие местного самоуправления, говорит о праве и реальной способности «органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею …», причем, «это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы»[32]. Из этих положений следует, что обязательным является наличие советов и собраний, состоящих из выборных лиц, то есть, в терминологии российского законодательства, представительных органов муниципальных образований, причем, наличие подотчетных им исполнительных органов (в нашей терминологии исполнительно-распорядительных органов – местных администраций) возможно, но не обязательно.

Окончательно, в структуру органов местного самоуправления входят (рис. 11):

- представительный орган муниципального образования (обязательно, кроме отдельных случаев, установленных законом);

- глава муниципального образования (обязательно);

- местная администрация (обязательно);

- контрольный орган муниципального образования (необязательно);

- иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (необязательно).

Рисунок 11. Состав структуры органов местного самоуправления

Представительный орган муниципального образования

Представительный орган муниципального образования, как следует из его наименования, призван представлять интересы населения и от его имени принимать принципиально важные для функционирования и развития муниципального образования решения по вопросам местного значения в соответствии с его компетенцией, установленной законодательством и уставом муниципального образования.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации, Европейской Хартией местного самоуправления, федеральным законодательством он входит в число обязательно формируемых органов местного самоуправления. Исключение составляет лишь один случай: представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан[33].

Депутаты представительного органа поселения избираются на муниципальных выборах[34]; представительный орган муниципального района может как избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, так и формироваться из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства[35].

В случае формирования представительного органа муниципального района на муниципальных выборах число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района[36].

Немаловажным для эффективной работы представительного органа является вопрос его численности. Объективных критериев для определения оптимальной численности представительного органа муниципального образования не существует. Общие соображения по этому поводу состоят в том, что при слишком большой численности имеются трудности с упорядочением работы представительного органа и согласованием позиций депутатов и их объединений, при слишком малой численности возникает проблема с представлением интересов разных слоев населения, социальных групп, политических формирований, а также опасность «управляемости» представительного органа как со стороны внешних групп интересов, так и со стороны местной администрации. Федеральный закон № 131-ФЗ установил минимально допустимую численность для представительных органов муниципальных образований в зависимости от статуса муниципального образования и численности его населения[37].

Местная администрация

Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления) также входит в состав обязательно формируемых органов местного самоуправления, в связи с чем ей посвящен ряд норм в Федеральном законе № 131-ФЗ[38].

Местная администрация наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий[39].

Местная администрация осуществляет свою деятельность на принципах единоначалия. Она формируется ее руководителем (главой местной администрации) в соответствии со структурой, утверждаемой представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации; в структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации[40].

Главой (руководителем) местной администрации может быть либо глава муниципального образования либо лицо, назначаемое по контракту[41]. Глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации, избирается населением муниципального образования на муниципальных выборах[42]. Если глава местной администрации назначается на должность по контракту, то контракт заключается по результатам конкурса на замещение указанной должности[43]. Условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются представительным органом поселения, а для главы местной администрации муниципального района (городского округа) – представительным органом муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта Российской Федерации – в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации[44]. При этом уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) – уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации[45].

Члены конкурсной комиссии поселения назначаются представительным органом поселения. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе) две трети ее членов назначаются представительным органом муниципального района (городского округа), а одна треть – законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)[46].

Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса; контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования[47].

Глава муниципального образования

Глава муниципального образования, входящий в структуру органов местного самоуправления в обязательном порядке, «является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования … собственными полномочиями по решению вопросов местного значения»[48].

Занятие должности главы муниципального образования осуществляется одним из двух способов[49]:

- избрание на муниципальных выборах;

- избрание представительным органом муниципального образования из своего состава.

В зависимости от способа занятия должности определяется место главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления[50]:

а) в случае избрания на муниципальных выборах:

- либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя;

- либо возглавляет местную администрацию;

б) в случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя.

Поскольку в процессе реформирования местного самоуправления окончательно закрепился принцип разделения властей на местном уровне, законодательством введен прямой запрет на одновременное исполнение главой муниципального образования должностей председателя представительного органа муниципального образования и главы местной администрации[51], за исключением глав сельских поселений, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения, в которых предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования[52].

Выше отмечалось, что в муниципальном районе представительный орган может формироваться из глав и депутатов представительных органов поселений. Для этого случая место главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления определено однозначно: он исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального района[53].

Как высшее должностное лицо, независимо от способа занятия должности глава муниципального образования подконтролен и подотчетен и населению и представительному органу муниципального образования[54].

Порядок определения структуры органов местного самоуправления

Согласно Конституции Российской Федерации «структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно»[55]. Эта конституционная норма не отвечает на вопрос, каким образом население определяет структуру органов местного самоуправления. Федеральным законом № 131-ФЗ вопрос определения структуры органов местного самоуправления решается путем установления соответствующих процедур[56].

Необходимость определения структуры органов местного самоуправления возникает в двух случаях: при создании вновь образованного муниципального образования и изменении (фактически, определении новой) структуры органов существующего муниципального образования.

Вновь образованное муниципальное образование может быть создано либо на межселенных территориях либо при преобразовании существующего муниципального образования. При этом возможны три способа определения населением (непосредственно или опосредованно) структуры органов местного самоуправления:

- на местном референдуме;

- на сходе граждан (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек);

- представительным органом муниципального образования.

Условием проведения местного референдума по вопросу определения структуры органов местного самоуправления является инициатива жителей вновь образованного муниципального образования.

При отсутствии такой инициативы структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания (на сходе граждан в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек).

Численность и срок полномочий депутатов представительного органа первого созыва вновь образованного муниципального образования, а также порядок избрания, полномочия и срок полномочий первого главы данного муниципального образования в случае отсутствия инициативы граждан о проведении местного референдума устанавливаются законом субъекта Российской Федерации.

Решением местного референдума (схода граждан) по вопросу определения структуры органов местного самоуправления устанавливаются:

- перечень и наименования органов местного самоуправления;

- порядок избрания и полномочия главы муниципального образования.

Второй возможный случай рассмотрения вопроса о структуре органов местного самоуправления – изменение структуры органов местного самоуправления – урегулирован менее детально: это изменение осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования. При этом порядок внесения изменений в устав муниципального образования определяется самим уставом[57].

Органы местного самоуправления как юридические лица

Необходимость осуществления органами муниципального управления (органами местного самоуправления) финансово-хозяйственной деятельности влечет их участие в той или иной форме в гражданских правоотношениях.

Гражданским кодексом Российской Федерации установлено, что муниципальные образования «участвуют в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами»[58]. При этом к данным субъектам гражданского права «применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов»[59]. Упоминание об особенностях муниципальных образований как субъектов гражданских правоотношений существенно, так как они являются, в первую очередь, субъектами публичного права, то есть властных отношений, что, в свою очередь, ставит их в привилегированное положение по отношению к другим субъектам гражданских правоотношений.

По аналогии с юридическими лицами, от имени которых выступают их органы управления, «от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности … органы местного самоуправления в рамках их компетенции …»[60], а также (по их специальному поручению) юридические лица и граждане[61].

Федеральный закон № 131-ФЗ предусматривает возможность наделения правами юридического лица не муниципальных образований, а органов местного самоуправления[62]. Органы местного самоуправления в качестве юридических лиц являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций.

Как и все юридические лица, они в названном качестве подлежат государственной регистрации. Основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.

В случае отсутствия устава муниципального образования (такое, как правило, возможно в начальный период деятельности органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования) основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются:

- для представительного органа муниципального образования – протокол заседания представительного органа муниципального образования, содержащий решение о наделении этого представительного органа правами юридического лица;

- для иных органов местного самоуправления – решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.

Отраслевые и территориальные органы местной администрации также могут наделяться правами юридического лица. Основаниями для их государственной регистрации в качестве юридических лиц являются решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа и утверждение положения о нем этим представительным органом муниципального образования.

Особое место в структуре органов местного самоуправления как юридических лиц занимают представительный орган муниципального образования и местная администрация, являющиеся обязательно создаваемыми (за оговоренными исключениями) во всех муниципальных образованиях. Это заключается в том, что, во-первых, представительные органы городских поселений, муниципальных районов, городских округов и местные администрации обладают правами юридического лица по факту их существования[63]; во-вторых, представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют не на основании отдельных положений о них, а на основании общих для организаций данного вида положений Федерального закона № 131-ФЗ в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации применительно к учреждениям. Исключение сделано для представительного органа сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, которые могут обладать, но не обязательно обладают правами юридического лица в соответствии с уставом муниципального образования.

Дата добавления: 2014-10-17