Система державного управління в галузі захисту об'єктів довкілля 1 страница

ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ У ГАЛУЗІ ЗАХИСТУ ОБ'ЄКТІВ ДОВКІЛЛЯ

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИЙ СТАТУС

РОЗДІЛ 2.

Великий тлумачний словник української мови [79] пояснює, що під терміном "система" (від грец. systema - ціле, що складється із частин) слід розуміти безліч елементів, що перебувають у відносинах і зв'язках один з одним, яке утворює цілісність, єдність. Структура - це сукупність стійких зв'язків об'єкта, що є збереженням основних його властивостей при різних зовнішніх і внутрішніх змінах. Зазвичай поняття "структура" співвідноситься з поняттями системи й організації. В попередніх розділах ми акцентували увагу на тому факті, що посилання ст. 20 ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища" на існування системи органів СУ ЦОВВ з питань екології та природних ресурсів є безпідставними, оскільки сам ЗУ не містить жодних пояснень щодо статусу спеціальних підрозділів, які мають входити у систему цих органів. Не свідчить на користь зазначеного і численність контролюючих органів з тотожними функціями.

Автори праці "Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики" [167, с. 353] вважають, що на сьогодні в Україні немає структурно визначеної системи органів державного контролю у сфері ОВВ; існують окремі систе­ми таких органів з надвідомчими та відомчими повноваженнями, між якими практично відсутній зв’язок, та єдиний, регулюючий центр на рівні всієї системи органів виконавчої влади. Органи контролю не мають єди­ного організаційного центру, який би спрямовував, координував і здійснював регулятивний вплив на органи контролю в системі ОВВ. На їх думку, необхідне формування цілісної системи органів контролю у сфері ОВВ. Підтверджуючи факт значного зростання кількості контролюючих органів, що з’явилися останнім часом в Україні, автори вважають, що необхідність координації їх діяль­ності та здійснення управління функцією контролю у сфері виконавчої влади потребує доцільності вирішення питання про створення спеціального органу державного контролю з наданням йому регулятивних та координа­ційних повноважень щодо діяльності існуючих органів контролю у сфері ОВВ. "Існує необхідність законодавчого визначення і регулювання функції контролю у сфері виконавчої влади. З цією метою слід прийняти За­кон України "Про державний контроль у сфері виконавчої влади", який закріпив би правові основи державного контролю у сфері виконавчої влади [167, с. 355].

З наведеним важко погодитись, оскільки пропозиції авторів щодо встановлення додаткового "контролю" над "контролем" (за умов відсутності пропозицій щодо скорочення такої чисельності), що власне в інший формі на сьогодні і так існує, суперечать сутності адміністративної реформи, якою передбачається скорочення чисельності працівників адміністративних органів і видатків на їх утримання. Попри все слід погодитись з авторами, що система ОВВ виявляє себе через функції та повноваження конкрет­них ОВВ [167, с. 104]. На нашу думку, найбільш вагомою ознакою системи є її визначеність та цілісність.

Голова РПУ В. Симоненко [168] констатує, що майже половина коштів державного бюджету щороку використовується вкрай неефективно. Основна причина нераціональних витрат - це неефективна система державного управління, її громіздкість і недосконалість, наявність серйозних суперечностей практично в усіх підсистемах. Автор констатує очевидний факт, що соціально-економічну ситуацію в Україні викликано не так діями окремих фігур (що також має місце), як неправильною побудовою системи державної влади й управління народним господарством, надмірним розбуханням її апарату, що породжує некерованість. Статистика, як зазначає автор, безапеляційно зафіксувала кінцевий результат цього процесу: чисельність органів виконавчої влади (без місцевих адміністрацій) у 1992 р. становила 63,8 тис. чоловік; 2001р. - 170 тис. На кінець 2002 р. обсяг видатків на утримання ОВВ за рахунок загального фонду Державного бюджету України збільшився у 3 рази [169]. Ряд платежів, що зараховуються до спеціального фонду Державного бюджету України, не включено до переліку загальнодержавних податків і зборів (обов'язкових платежів), визначених Законом України "Про систему оподаткування" та іншими законами України про оподаткування [169]. До цього надзвичайно важливого питання ми ще звернемось у дослідженні.

О.О. Майданник констатує, що з часу прийняття Декларації про державний суверенітет України та впродовж до 5 червня 2001 р. включно, ВРУ прийнято 1895 законів, що свідчить про її досить активну діяльність. "В той же час проблемою є якість прийнятих законів… 90 відсотків законів - це доповнення і зміни до вже чинних і теж нових законів..." [170, с. 121-122].

Проведений нами аналіз нормотворчої діяльності, починаючи з 2001 р. та включно по 20 травня 2009 р. свідчить про наступне: прийнято всього законів – 2031; прийнято законів про внесення змін та доповнень – 1138. Як ми бачимо, якість виконання ВРУ взятих на себе зобов'язань замінюється кількісним показником прийнятих нормативно-правових актів… Щодо підзаконних актів, виданих для реалізації законодавчих положень, - за означений період прийнято: правил – 642; інструкцій – 1594; положень – 5047; роз'яснень – 1219 [171], і які, зазвичай, не в повній мірі узгоджуються з матеріальними нормами. Одним з яскравих прикладів, м'яко кажучи, системності та якості законодавчої діяльності можна назвати постанову ВРУ, якою затверджені "Правила застосування Закону України "Про оподаткування прибутку підприємств" [172]. За висловлюванням А. А. Кененова та Г. Т. Чернобель, така діяльність є ознакою "морального рейтингу чинного законодавства" [173].

З огляду на зазначене, вкрай актуальним є зауваження В.І. Курило, що стрижневою проблемою реалізації державної виконавчої влади в Україні є "проблема вироблення та встановлення сучасних принципів державного управління як домінантних її складових " [174, с. 68].

В.Б. Авер'янов [175, с. 19-27] (1999 р.) відзначає, що у вітчизняній та зарубіжній літературі ще не склалося сталого й загальновизнаного поняття державного управління. З позицій юридичної науки, зауважує автор, державне управління визначається як виконавча й розпорядча діяльність держави. На його думку, це визначення в достатній мірі не розкриває матеріальної суті управлінської діяльності. В.Б. Авер'янов вказує на те, що раніше у наукових публікаціях домінуючою позицією були положення, за якими державне управління розглядалося як управління людьми. Автор вважає, що державне управління – це, насамперед, організація дій по координації, об'єднанню в систему спеціалізованих зусиль групи людей. При цьому він зауважує, що управлінський вплив спрямований, насамперед, на поведінку людей. Відзначимо, що це досить суперечливі твердження.

В. Селіванов наголошує, що "… лише тоді можна говорити про соціальну цінність управління, коли воно відображає сутність діалектики взаємодії приватних і публічних соціальних потреб та інтересів…" [176, с. 9]. Автор робить висновок, що "будь-яка ідея, зокрема, управлінська" має сприяти задоволенню загальносоціальних потреб, і з цим слід погодитись, оскільки, починаючи з часу проголошення незалежності, здійснюється задоволення не загальносоціальних потреб, - а інтересів саме ОВВ, що цілком підтверджується численними висновками РПУ, іншими джерелами тощо.

Обумовлена чинним законодавством сутність державного управління, а відтак і ідеологія сучасного адміністративного права, яка, за словами В. Б. Авер'янова, є "… суто "управлінською" і "каральною" і яка "… фактично консервує властиву тоталітарному суспільству ідеологію домінування держави над людиною, в якій людині відводиться лише місце керованого об'єкту, на який спрямовані владнорозпорядчий вплив і адміністративний примус з боку державних органів" [177, с. 72], посилюється, як ми вже відзначали, прийняттям нормативно-правових актів, які: грубо порушують права людини та приписи статей 1, 3, 8, 50 Конституції України; відповідним чином впроваджують ці негативи у зміст діяльності ОВВ, що не узгоджується з ЗУ "Про державну службу" [178, ст. 10], який зобов'язує не допускати порушень прав і свобод людини та громадянина.

З огляду на взаємопов'язані факти (стан законодавства у сфері захисту довкілля від негативних чинників, кризовий стан довкілля та чисельність контролюючих органів) доречно навести міркування В.Б. Авер'янова, який відзначає, що у державі до цього часу існує "державоцентристська" ідеологія, в якій державницькі інтереси (так би мовити, "благо держави") превалюють над інтере­сами людини і, зрештою, всього суспільства" [179, с. 11]; існуюче державне управління "однозначно орієнтоване" на потреби функціонування дер­жавного апарату управління, створення умов для "зручного" (з точки зору чиновників) адміністру­вання [179, с. 12]. Автор зазначає, що "Зведення ж практично усіх врегульованих адміністративним правом суспільних відносин до "управління" (або "сфери управління") можна пояснити тим, що у радянській адміністративно-правовій науці поняття "державне уп­равління" стало, за влучним висловлюванням рос­ійського дослідника К. С. Бельського, безрозмір­ним, що позбавляє це поняття змісту" [179, с. 13].

Фахівці інституту Світового банку наголошують, що основними показниками інституційної якості або управління [180] є: право голосу та відповідальність, які вимірюють дотримання політичних, громадських прав і прав людини; політична нестабільність і насильство, які вимірюють вірогідність загроз насильства або змін у владі, включаючи тероризм; ефективність влади, яка вимірює компетентність бюрократії та якість виконання нею обов'язків; тягар регуляторних механізмів, який вимірює застосування політики, що використовує неринкові механізми; верховенство права, яке вимірює якість виконання договорів, роботу поліції та судів, а також вірогідність злочинів і насильства; контроль над корупцією, який вимірює застосування державних повноважень для забезпечення приватних інтересів, включаючи корупцію і у великих, і в незначних розмірах, а також захоплення держави корумпованими угрупуваннями зсередини. Автори відзначають, що добропорядне управління забезпечує фундаментальну основу для економічного розвитку, і з цим слід погодитись.

У виступі з доповіддю у м. Києві на круглому столі "Пора зупинити корупцію", який відбувся 15 червня 2005 р., Д. Кауфманн відзначив, що подолання корупції в Україні може поліпшити добробут її громадян на 300% [181]. Цьому можуть сприяти, зокрема, заходи щодо допуску участі громадян в управлінні країною і забезпечення дієвим правом голосу, залучення до боротьби з корупцією приватного сектору, парламенту, громадянського суспільства; деполітизації і реформування державної служби, просування реформ, пов’язаних із прозорістю у державних установах (політична, фінансова, бюджетна, економічна прозорість, реформування судової гілки влади; докорінне скорочення правил та адміністративних перешкод для підприємницької діяльності) тощо.

З приводу перелічених Д. Кауфманном заходів вбачається доцільним констатувати, що вони яскраво відображають соціально-політичний стан України, який склався до проголошення України незалежною і продовжує існувати у закамуфльованому вигляді і сьогодні. І це не дивно, адже за 75 років СРСР пройшов три етапи тоталітаризму: з 1917 р. до кінця 20-х років; другий – з кінця 20-х до середини 50-х років; третій – з середини 50-х до середини 80-х років. Тобто, цей режим ідеологізував всі сфери життя, відринувши будь-який прояв самокорекції людини. Починаючи з останнього періоду та на сьогодні державна та правова політика, незважаючи на численні ідеологічні запевняння щодо турботи про людину, – є за своєю сутністю оманою, що підтверджується, зокрема, кризовим станом довкілля, який є похідним від факторів, на які, зокрема, звертають увагу В. І. Курило, В. Б. Авер'янов, фахівці Інституту Світового банку та інші.

Спадщина минулого негативно відображається на сучасному стані адміністративного права, що бачимо з наступного. Так, С. С. Алексеєв у далекому 1975 р. наголошував на тому, що "...административно-правовое регулирование выражено в режиме власть - подчинение, построенном на наличии у субъектов властной компетенции, императивности актов и т. д.", "основные черты социальной ценности советского административного права состоят в том, что оно призвано обеспечивать… развертывание управленческих отношений …" [182, с. 165].

М.І. Абдулаєв, С.І. Некрасов, В.В. Попов та інші вважають, що адміністративне право є галуззю права, що "регулює суспільні відносини в сфері державного управління і встановлює адміністративну відповідальність за правопорушення, пов'язані зі здійсненням державного управління" (2004 р.) [183, с. 364].

В. К. Колпаков та О. В. Кузьменко: "Оскільки виконавча влада, як і будь-який інший вияв владних повноважень, відзначається здатністю підкоряти інших своїй волі і є специфічною складовою влади взагалі, а державне управління - це невід'ємна частина управлінської діяльності в цілому, співвідношення між ними випливає із співвідношення між владою і управлінням". (2003 р.) [184, с. 30]. В іншій праці В.К. Колпаков відзначає, що реалізація конституційних положень "значною мірою залежить від організації державного управління, діяльності відповідних державних органів та їх посадових осіб" [185, с. 3]. На нашу думку, реалізація конституційних положень в першу чергу залежить від того, наскільки законодавчий акт відповідає вимогам Основного Закону (стосовно захисту довкілля).

Д. М. Бахрах під поняттям "державне управління" перш за все вбачає "зміст владної діяльності" [186, с. 1-3]. Є.В. Курінний наголошує, що "… термін "державне управління" за своїм змістом більш місткий за термін "здійснення виконавчої влади", який можна розглядати як його основну складову частину [187, с. 29]. С. С. Бородін та С. С. Громико вважають, що державне управління - "это конкретный вид деятельности по осуществлению исполнительной ветви единой государствен­ной власти, отличающий его от иных видов власти по своим функци­ям, формам и методам реализации государственной власти" [188, с. 8]. Ю.М. Козлов пише, що державним управлінням слід вважати "деятельность исполнительно-распорядительного характера, что означает, во-первых, ее функциональную направленность (исполнительство), и, во-вторых, ее государственно-властный характер (распорядительство)" [189, с. 9].

Підсумовуючи вищенаведене та приймаючи до уваги міркування В.Б. Авер'янова, можна дійти до висновку, що сучасне адміністративне право є інструментом бюрократичної управлінської системи, воно відображає характерні риси пострадянського періоду, за допомогою якого зберігається можливість безпідставного втручання у різноманітні сфери права. Проблема посилюється наявністю негативних факторів, в числі яких можна назвати: а) відсутність як у Конституції України, так і чинному законодавстві закріплення положень щодо обов'язків та відповідальності посадових та службових осіб гілок влади, що, власне, не відрізняється від положень Конституції УРСР 1937 р. [190], яка відносно гілок влади застосовує терміни "повноваження" та "компетенція"; б) існування положень ст. 56 Конституції України (обов'язок відшкодування матеріальної та моральної шкоди, спричиненої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю ОДВ, ОМС, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень, має здійснюватись за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування, а не винних осіб); в) наявність "солідарної відповідальності" для членів КМУ [191, ст. 47], що не узгоджується з базовим актом цивільного законодавства. В той же час, відповідно до критеріїв юриспруденції, відсутність обов'язків не може бути підставою для юридичної відповідальності, яка за змістом ст. 61 Конституції України повинна мати персональний (індивідуальний) характер.

Досвід зарубіжних країн свідчить, що обов'язки та відповідальність посадових осіб державної адміністрації є невід'ємною складовою адміністративних процедур, які регламентують діяльність державної адміністрації, цим питанням надається надзвичайно важливе значення. Застосування інституту відповідальності державних службовців Франції ґрунтується на положеннях Конституції 1958 р. (Розділ X. Про кримінальну відповідальність членів Уряду). Зокрема, ст. 68-1 визначено, що члени Уряду несуть карну та цивільну відповідальність у судовому порядку за дії (акти), що скоєні ними при виконанні своїх функцій [192, § 3]. Обов'язки у розумінні французьких юристів, - це вимоги, яких повинна дотримуватись адміністрація в її діяльності. Такими головними вимогами є пов'язаність адміністрації із законом, відповідальність адміністрації. Законність у діяльності адміністрації являє собою сукупність обов'язків, дозволів і заборон, що встановлені законом [192, § 3]. Адміністративне право Франції приділяє досить важливе значення питанням реалізації інституту відповідальності державних службовців за перевищення влади, заподіяний нею збиток, інші незаконні дії. Вони відповідають за свої неправомірні дії і притягаються до кримінальної відповідальності за підкуп, хабарництво, отримання особистої вигоди з посадового становища - за все те, що охоплюється загальним поняттям "зловживання службовим становищем у корисливих інтересах". Адміністративне право Франції вважає досить актуальним практичне значення фінансової відповідальності службовців, що наступає у випадках заподіяння ними матеріального збитку. Набір і статус державних службовців, на думку французьких юристів, є сферою дії адміністративного права [192, § 3].

Говорячи про систему або про структуру ОВВ, їх функції у сфері захисту об'єктів довкілля варто уяснити, що під поняттям "система" слід розуміти перш за все порядок, зумовлений правильним, планомірним розташуванням і взаємним зв'язком частин чого-небудь [79]. Цей порядок має узгоджуватись з вимогами логіки. ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища" визначає інституції, які наділені повноваженнями та компетенцією у сфері охорони навколишнього природного середовища (ст. 13-21, 34-37). Стаття 13 ЗУ присвячена компетенції ВРУ, в яку, зокрема, входять питання щодо визначення повноважень Рад, порядку організації та діяльності органів управління в галузі: охорони навколишнього природного середовища; використання природних ресурсів; забезпечення екологічної безпеки. В той же час, всупереч положенням цієї статті та конституційним положенням, які визначають статус ВРУ, ч. 4. ст. 4 ЗУ проголошує право ВРУ розпоряджатись природними ресурсами…

Стаття 15 ЗУ визначає повноваження МР у галузі охорони навколишнього природного середовища. Частиною 1 встановлено, що МР несуть відповідальність за стан навколишнього природного середовища на своїй території. Передумовою відповідальності є невиконання обов'язків, але п.п. "а-к" ч. 1 ст. 15 не містять щодо цього жодного посилання, тобто норми щодо цього можна вважати абстрактними. МР має виконувати "забезпечення інформування населення про стан навколишнього природного середовища" (п. "з"), але реалії буття свідчать, що такої інформації не існує або ними ігнорується такий обов'язок. Будь-які вказівки закону щодо відповідальності посадових та службових осіб МР за спричинення шкоди довкіллю – у законі відсутні, так само як і відповідальність посадових та службових осіб, підприємств, установ та організацій (ч. 4 ст. 68).

Пункт "і" ст. 15 свідчить про те, що МР має здійснювати контроль за дотриманням законодавства про охорону навколишнього природного середовища. Доречно відзначити, що положення п. "і" ст. 15 (повноваження МР) дублюють зміст компетенції СУ ДОУ (п. "б" ст. 20) щодо тих самих питань. МР мають право припиняти господарську діяльність підприємств, установ та організацій місцевого підпорядкування, а також обмежувати чи зупиняти діяльність підприємств, установ та організацій у разі порушення ними законодавства про охорону середовища (п. "й"), аналогічні положення передбачені п. "ж" ст. 20 (компетенція СУ ДОУ в частині обмеження чи зупинення діяльності підприємств, якщо їх експлуатація здійснюється з порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища …).

Що є цікавим. Згідно з п. "к" ст. 15 МР координують діяльність СУ ДОУ в галузі охорони середовища та використання природних ресурсів на її території (ч. 2 ст. 33 ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні" [193]), в той же час ст. 19 ЗУ, яка визначає компетенцію виконавчих і розпорядчих органів МР, - не містить положень щодо координації діяльності СУ ДОУ в галузі охорони середовища та використання природних ресурсів, що підтверджується змістом п. "а" ст. 20 ЗУ, який наділяє ЦОВВ з питань екології та природних ресурсів і його органів на місцях правом здійснення комплексного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища в Україні.

Варто відзначити, що встановлена ст. 19 ЗУ компетенція виконавчих і розпорядчих органів МР у галузі охорони середовища щодо визначення нормативів збору і розмірів зборів за забруднення навколишнього природного середовища та розміщення відходів (п."г") суперечить принципу верховенства права (оскільки закон має бути точним - ці положення мають бути чітко визначені ним з метою однакового застосування). Більш того, положення п. "є" цієї статті викликають запитання, оскільки надання прав щодо "формування і використання місцевих фондів охорони навколишнього природного середовища у складі місцевих бюджетів" не містить жодних відомостей саме про те, як формуються і як мають використовуватись ці фонди, що не може сприяти законності.

Аналіз повноважень ОВВ в галузі охорони навколишнього природного середовища (статті 15, 16, 19, 20 ЗУ) дають підстави для висновку, що наявність численних контролюючих органів у означеній сфері ніяким чином не впливає на стан захисту об'єктів довкілля від отруйних скидів, викидів та від застосування отрутохімікатів у сільськогосподарському виробництві.

Слід відзначити і інші суперечливі аспекти ЗУ. Наділяючи МР та СУ ДОУ та його органи на місцях однаковими функціями щодо охорони середовища, закон не надає МР повноважень, передбачених п. "з" ст. 20, яка обумовлює компетенцію СУ ДОУ щодо подання позовів про відшкодування збитків і втрат, заподіяних у результаті порушення законодавства про охорону середовища. Не містить таких повноважень і ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні". Не говорячи в цілому про законодавчі несумісності, ми акцентуємо увагу на тому, що замість терміну "обов'язок подання позовів" використовується термін "належить право подання позовів".

Доцільно також відзначити, що ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні" поряд з терміном "охорона середовища" застосовує терміни "охорона довкілля, природоохоронне законодавство, використання і охорона земель, природних ресурсів"… Так само невизначеними є положення п. "е" ст. 19 ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища" щодо "організації збору, переробки, утилізації і захоронення відходів на своїй території". Які відходи: радіоактивні (ЗУ "Про поводження з радіоактивними відходами" [194]), побутові, промислові, сільськогосподарські, будівельні?

ЗУ "Про відходи" під небезпечними відходами розуміє відходи, що мають такі фізичні, хімічні, біологічні чи інші небезпечні властивості, які створюють або можуть створити значну небезпеку для середовища і здоров'я людини та які потребують спеціальних методів і засобів поводження з ними [195, ст. 1]. Спеціально уповноваженими ОВВ у сфері поводження з відходами закон визначає СУ ЦОВВ з питань охорони середовища та його органів на місцях, державну санітарно-епідеміологічну службу України, інші органи виконавчої влади відповідно до їх компетенції (ст. 22). На жаль, закон не містить посилань на ЦОВВ у сфері сільськогосподарського виробництва. Із ст. 1 Закону "Про відходи" видно, що під небезпечними відходами розуміються відходи, що утворилися у процесі виробництва чи споживання, тобто, у процесі людської діяльності. У дослідженні ми неодноразово акцентуємо увагу на проблемах, пов'язаних із застосуванням отрутохімікатів у сільськогосподарському виробництві. Не меншою є проблема відходів цього виробництва внаслідок їх небезпечності для довкілля. Тобто, наведене ст. 1 ЗУ "Про відходи" поняття відходів не є повним щодо сільськогосподарських відходів, адже з органічних відходів найбільшу екологічну небезпеку становлять відходи тваринництва. Продукти життєдіяльності сільськогосподарських тварин не можна вважати речовинами, що утворюються у процесі людської діяльності, - вони утворюються у процесі життєдіяльності тварин природним шляхом, відтак, на найнебезпечніші органічні відходи законодавство про відходи взагалі не поширюється.

У відповідності із ст. 20 ЗУ "Про охорону навколишнього природного середовища" до компетенції СУ ОДУ в галузі охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів, зокрема, входить видача дозволів на викиди шкідливих речовин у навколишнє природне середовище (п. "є"). Отже, існування такого органу охорони, який надає дозвіл на скиди і викиди отруйних речовин у довкілля та в обов'язки якого не входить контроль за інтенсивним застосуванням отрутохімікатів у сільськогосподарському виробництві – є нонсенсом та грубим порушенням ст. 50 Основного Закону.

Компетенція СУ ЦОВВ у сфері поводження з відходами визначена пунктами "а"-"р" ст. 23 ЗУ "Про відходи", зокрема: координація робіт, здійснення державного контролю за веденням первинного обліку, за складанням і веденням реєстру об'єктів утворення відходів, створення інформаційно-аналітичних систем і банків даних, встановлення порядку здійснення операцій у сфері поводження з відходами (а чому не законом?), видача дозволів на здійснення операцій, видача дозволів на зберігання та видалення відходів, надання письмової згоди на транскордонне перевезення небезпечних відходів тощо. Проте, стаття не містить жодних посилань на обов'язки СУ ЦОВВ стосовно систематичної перевірки стану захоронення відходів, що визначені реєстром, виявлення місць самовільно розміщених чи видалених відходів, прийняття заходів з ліквідації недоліків за результами перевірок і т.д. і т.д.

З постанови ВРУ "Про стан виконання законодавства у сфері поводження з відходами в Україні та шляхи його вдосконалення" (2005 р.) [196, п. 2] вбачається, що "наслідками незадовільного державного управління, недосконалої нормативно-правової бази у сфері поводження з відходами, зокрема, є негативний вплив утворюваних і накопичених відходів на здоров'я людей і навколишнє природне середовище". Про яку якість законодавства взагалі можна говорити? Що пропонується ВРУ? КМУ поставлене завдання розробити та запровадити в Україні державний кадастр відходів (п. 15), незважаючи на те, що має діяти реєстр; забезпечити проведення інвентаризації місць зберігання непридатних до використання пестицидів та агрохімікатів з метою визначення власників (п.19), незважаючи на те, що з 2001 р. має діяти спільний наказ Мінагрополітики, Мінекології та Мінздоров'я "Про порядок проведення комплексної інвентаризації місць накопичення заборонених і непридатних до використання в сільському господарстві хімічних засобів захисту рослин" [197]. Встановлюючи п. 24 обов'язок забезпечення виконання норм ЗУ "Про відходи" щодо заборони ввезення в Україну небезпечних відходів з метою їх зберігання, знешкодження чи захоронення, - ВРУ одночасно встановлює квоти на ввезення в Україну відходів для утилізації (п. 22.).

Діяльність СУ ДОУ у сфері захисту довкілля від негативних чинників, зокрема, у сфері запобігання утворенню відходів та їх негативного впливу на довкілля, яскраво відображена аудитом діяльності цього органу. Так, РПУ у 2006 р. зробила висновок [198], що: у 1980 р. на одного мешканця України припадало 240 т. накопичених відходів, у 1990 р.- 318 т., у 1995 р. - 400 т., то в 2003 - вже понад 500 т.; СУ ЦОВВ у сфері поводження з відходами не забезпечено виконання ЗУ "Про відходи", зокрема, щодо впровадження ефективних технологій поводження з твердими побутовими відходами, стимулювання їх роздільного збирання та вторинного використання.

Висновками колегії РПУ (постановою колегії РПУ від 06.05.2008 № 9-6) [198] акцентовано увагу на тому, що СУ ЦОВВ у сфері охорони середовища не забезпечено виконання покладених на нього функцій у сфері транскордонного перевезення небезпечних відходів. Цьому сприяє те, що жодний із 53 підрозділів інструментально-лабораторного контролю Мінприроди не був атестований на право проведення аналізів небезпечних відходів (токсичних речовин) на предмет їх складу, що унеможливило проведення хіміко-аналітичного контролю.

Відповідно до даних РПУ, станом на березень 2010 р. [198] 164 тис. га займають офіційні українські полігони сміття. Як зазначається у звіті, саме така територія родючого грунту стала непридатною для використання. Кількість захаращених земель щороку збільшується. Проте на скільки - не може сказати жоден експерт, адже обліку хаотичних сміттєзвалищ немає. Як видно із звіту, такий негативний стан має причинний зв'язок із сплатою до держбюджету збору за забруднення довкілля. Так, внаслідок відсутності координації діяльності з боку державних управлінь охорони навколишнього природного середовища та місцевих органів виконавчої влади Харківської та Полтавської областей утворено в несанкціонованих місцях 326,8 тис. кв. м. сміттєзвалищ на Харківщині та 2,4 тис. кв. м. - на Полтавщині. Збитки від нанесення шкоди довкіллю становили 110,5 млн. грн. (по Харківській обл. - 110,4 млн. грн.; по Полтавській обл. - 98,3 тис. грн.). Держава ж понесла втрати через несплачений збір за забруднення навколишнього середовища у розрахунковій сумі 439,8 тис. грн. (433,5 тис. грн. - по Харківській обл. та 6,3 тис. грн. - по Полтавській обл.).

Дата добавления: 2014-10-31