Глобализация экономики как основа трансформации функций государства 7 страница

- общество доверяет проводимой ЦБ денежно-кредитной политике;

- ЦБ обладает необходимой независимостью прежде всего в формулировании и реализации целей денежно-кредитной политики;

- в стране действует режим плавающего обменного курса национальной валюты.

Препятствовать реализации целей прямого таргетирования инфляции могут самые различные факторы. Так, если основным фактором, способствующим развитию инфляционных процессов в экономике, выступает монопольное ценообразование, особенно естественных монополий, ЦБ не в состоянии противодействовать инфляции монетарными методами. Помимо этого, политика прямого таргетирования инфляции не может быть успешной, если:

- национальная финансовая система неустойчива;

- широко распространено «валютное замещение»;

- у ЦБ ограничен выбор инструментов денежно-кредитной полигики.

Выбор целевых ориентиров инфляции в качестве основной тактической цели позволяет ЦБ сосредоточить внимание на достижении стабильности национальной валюты в качестве стратегической цели. 11а макроэкономическом уровне таргетирование инфляции позволяет хозяйствующим субъектам формировать инфляционные ожидания, составлять более точные экономические планы, что в целом повышает экономическую эффективность.

Прямое таргетирование инфляции способно снизить давление на ЦБ со стороны правительства или общества в условиях замедления (снижения) темпов экономического роста, когда усиливаются требования проведения экспансионистской денежно-кредитной политики.

Вместе с тем следует говорить о недостатках прямого таргетирования инфляции. Прежде всего ЦБ не может непосредственно влиять на политику ценообразования коммерческих предприятий. Поэтому ЦБ гораздо сложнее воздействовать на инфляцию, чем таргетировать обменный курс или денежные агрегаты. Во-вторых, воздействие инструментов денежно-кредитной политики на общий уровень цен проявляется через определенные временные интервалы (лаги). Так, в развитых странах воздействие изменений в предложении денег сказываются на общем уровне цен примерно через два года. В-третьих, если целевые ориентиры темпов инфляции заданы чрезмерно жестко и ЦБ неуклонно их выполняет, это способно замедлить темпы экономического производства или спровоцировать спад производства.

Таргетирование инфляции применяется также Банком России. Анализируя экономическую ситуацию, сложившуюся в национальной экономике в начале XXI в., Банк России пришел к выводу, что в экономике постепенно складываются условия, позволяющие перейти к режиму таргетирования инфляции.

В ходе перехода к политике таргетирования инфляции Банк России разработал концепцию «базовой» инфляции. Под «базовой» инфляцией Банк России понимает ту часть темпов роста номинальных цен, на которую он может воздействовать монетарными методами. По мнению Банка России, вне сферы его контроля находится рост потребительских цен и инфляционные ожидания субъектов, формирующиеся под влиянием:

1) роста цен на плодоовощную продукцию. Динамика цен на эту продукцию подвержена значительным колебаниям, что обусловлено сезонностью производства; природно-климатическими факторами; отсутствием государственного регулирования рынка и государственных резервов;

2) роста цен на платные услуги. Тарифы на услуги жилищно-коммунального хозяйства, пассажирского транспорта и связи формируются не на основе рыночных принципов, они регулируются административно. При этом расходы на данные цели составляют значительную долю в фактической потребительской корзине (по расчетам Банка России - до 65%, по методике Федеральной статистической службы - около трети);

3) роста цен на продукцию строительного комплекса.

Применение концепции «базовой» инфляции позволяет выделить в составе темпов инфляции компонент, определяющий изменения цен, динамика которых в наименьшей степени подвержена влиянию нерыночных факторов.

Для расчета темпов «базовой» инфляции Банк России совместно с Федеральной статистической службой рассчитывает лак называемый Z-индекс. Динамика данного индекса определяется совокупностью факторов:

- среднемесячными темпами изменения обменного курса рубля;

- динамикой сводного индекса цен на продукцию легкой и пищевой промышленности, продукцию строительного комплекса;

- среднемесячными темпами изменения денежного агрегата Мо;

- инфляционными ожиданиями хозяйствующих субъектов.

Банк России предполагает, что поведение хозяйствующих субъектов адаптивно и они формируют свое поведение исходя из сложившейся инфляционной ситуации. Поэтому Банк России определяет инфляционные ожидания в месяце п как значение цепного индекса потребительских цен, сложившееся в предыдущем месяце.

При проведении денежно-кредитной политики Банк России также учитывает временные лаги между изменениями в темпах прирос-ia денежного агрегата М2 и значениями ежемесячного индекса потребительских цен. Банк России прилагает усилия для постепенного удлинения временных лагов, которые в настоящее время составляют 7 -9 месяцев.

Существуют ситуации, когда система государственного регулирования экономики не может обеспечить устойчивого, динамичного и сбалансированного экономического развития. Это наблюдалось в первом десятилетии XXI в. в России, когда Правительству РФ не удалось решить задачу удвоения ВВП и снизить темпы инфляции до 3-5% в год, несмотря на благоприятную и сверхблагоприятную внешнеэкономическую конъюнктуру цен на экспортируемое сырье. Ситуации, когда система государственного регулирования не может обеспечить сбалансированного экономического развития экономики как в нормальных, так и в благоприятных макроэкономических условиях, принято называть провалами государственного регулирования. Такие провалы имеют место в проведении монетарной политики, которые существенно замедляют процесс преодоления структурного кризиса.

Одним из первых провалов российской монетарной политики является вывоз за рубеж большей части поступающих в российскую экономику доходов от продажи нефти и газа. Этот вывоз осуществляется как частным сектором, так и государством, и в результате наблюдается недоинвестирование российской экономики на фоне избытка сбережений. В России низкая технологическая эффективность промышленности, так как государственный (публичный) сектор экономики не создает необходимых общественных благ, производимых сферами науки, образования, здравоохранения, производственно-транспортной и институциональной инфраструктурами.

Второй провал - эмиссия денег Банком России, осуществляемая исключительно путем приобретения избытка иностранной валюты на внутреннем рынке. Без валютных интервенций ЦБ произошла бы значительная ревальвация[31] рубля. В Российской Федерации термин «валютная интервенция» обычно употребляется в связке с задачей поддержания российского рубля, его стабильного курса по отношению к доллару США, когда ЦБ продает доллары, чтобы не дать упасть рублю на валютном рынке и тем самым воздействовать на покупательную силу денег, валютные курсы и на экономику страны в целом. И наоборот, скупка иностранной валюты ЦБ РФ влечет за собой падение курса российского рубля. Для интервенций, как правило, используются официальные валютные резервы, поэтому при больших нарушениях в системе платежного баланса валютная интервенция может в конце концов привести к истощению валютных резервов страны, не предотвратив обесценивания национальной валюты. Но для ограничения роста денежной массы ЦБ практически не рефинансирует кредитные организации, устанавливая ставку рефинансирования на запретительно высоком уровне. Это приводит к дороговизне кредитных ресурсов как для российских банков, так и для предприятий реального сектора экономики. Поэтому российские предприятия увеличивают иностранные заимствования, что приводит к порочной зацикленности: Банк России вынужден приобретать дополнительные объемы иностранной валюты, которая поступает в виде кредитов частному сектору экономики, что наращивает денежную базу. Правительство в свою очередь вынуждено «замораживать» на счетах ЦБ огромные бюджетные средства, чтобы не допустить чрезмерной кредитной эмиссии денег банками и усиления инфляции.

Третьим провалом российской денежно-кредитной политики является сохранение высоких темпов инфляции, которые устойчиво превышают 10% в год. В рамках этого негативного явления самым неприятным является отсутствие реальных путей снижения инфляции до 3-5% в год. Крайне низкая технологическая эффективность большинства отраслей российской экономики и растущие мировые цены на энергоносители - это объективные препятствия для замедления темпов инфляции. Больше того, инфляцию такого «качества» нельзя остановить никакими ограничениями роста денежной массы. Однако высокая инфляция при стабильном курсе рубля приводит к укреплению реального валютного курса, следовательно, - к снижению конкурентоспособности российских предприятий и опережающему росту импорта. При высокой инфляции вкладчики банков получают отрицательные реальные проценты по вкладам, а предприятия уплачивают завышенные налоги на прибыль и добавленную стоимость.

Названные основные проблемы монетарного регулирования имеют целый ряд причин, но все они сводятся к неадекватности системы инструментов монетарной политики и монетарного регулирования целям и условиям развития российской экономики. В результате дают сбой все инструменты монетарного регулирования: не работает система рефинансирования банков; операции на открытом рынке сводятся к скупке ЦБ избытка иностранной валюты; обязательные резервные требования не влияют на денежную массу при наличии у банков огромных избыточных резервов (свободных средств на их корреспондентских счетах в ЦБ).

И если основная причина неэффективности монетарной политики носит системный характер и заключается в несоответствии ее цели потребностям российского общества, то на практике - это упрощенность используемой государством теоретической основы монетарной политики и монетарного регулирования: все сводится к применению нескольких простых правил, без должных оснований считающихся пригодными для любых условий в любых странах.

Первое такое «правило»: для снижения темпов инфляции считается необходимым ограничивать денежное предложение (денежную массу). При этом сам ЦБ признает, что дедолларизация экономики в последние годы позволяет существенно увеличить денежную массу без усиления инфляции. Второе «правило» гласит, что для снижения инфляции нужно укреплять курс национальной валюты. Но это снижает ценовую конкурентоспособность национальных товаропроизводителей. Ее можно было бы повысить, но это запрещено первым «правилом».

Применение этих упрощенных «правил» монетарной политики достаточно опасно и с большей вероятностью приводит к разным «ловушкам». Широко известны и в той или иной мере пережиты российской экономикой три такие ловушки: долговая, ликвидности и «голландская болезнь».

Долговая ловушка возникает при чрезмерной задолженности государства и частного сектора той или иной страны. Через стимулирование внешних займов достигается наиболее легкая эксплуатация экономического потенциала соответствующих стран, при этом, предоставляя займы государствам или приобретая их ценные бумаги, транснациональный капитал без особого риска получает немалый процент, а страна-заемщик втягивается в долговую пирамиду, занимая все больше средств для оплаты ранее сделанных долгов. Учитывая, что темпы экономического роста подавляющего большинства стран (0-4%) намного меньше ставки процента на мировом рынке ссудного капитала (8-20%), долговая ловушка захлопывается автоматически. Как только расходы на обслуживание государственного долга становятся сопоставимыми с потоками доходов государственного бюджета, национальный доход соответствующей страны распределяется под контролем иностранных кредиторов.

Ловушка ликвидности - гипотетическая ситуация, рассмотренная Кейнсом в теории спроса на деньги, согласно которой рост предложения денег перестает влиять на норму процента и, следовательно, на инвестиции. Ловушка ликвидности возникает при слишком низких номинальных ставках процента, когда снижение ЦБ ставки рефинансирования не приводит к расширению кредита и стимулированию экономического роста. Возможность ловушки ликвидности связана с наличием «нормального» уровня ставки процента по облигациям. Падение рыночной ставки процента по облигациям до нормального уровня вызывает лавинообразный сброс облигаций держателями и перемещения богатства в деньги. Последствия ловушки ликвидности таковы, что экономика не может выйти из инвестиционного кризиса, а монетарная политика не приносит эффекта.

Третья «западня» - «голландская болезнь» - негативный эффект, оказываемый укреплением реального курса национальной валюты на экономическое развитие в результате бума в отдельном секторе экономики. Теоретически причина бума не имеет значения, но на практике эффект, как правило, связан с открытием месторождений полезных ископаемых или ростом цен на экспорт добывающих отраслей. Этот эффект получил свое название после открытия в Нидерландах месторождений природного газа в 1959 г. - рост экспорта газа привел к увеличению инфляции и безработицы, падению экспорта продукции обрабатывающей промышленности и темпов роста доходов в 1970-х гг., а рост цен на нефть в середине 1970-х и начале 1980-х гг. вызвал подобный эффект в Саудовской Аравии, Нигерии, Мексике. Результатом «голландской болезни» является укрепление национальной валюты, упадок обрабатывающей промышленности и перемещение занятости в сферу услуг.

Наиболее эффективное средство лечения «голландской болезни» - предоставление правительством и ЦБ кредитов отечественным предприятиям с целью минимизации иностранных займов. Но это фактически запрещено третьим «правилом» примитивной монетарной политики, согласно которому средства Стабилизационного фонда можно использовать только для погашения внешнего госдолга.

Понятно, что примитивное использование монетарных рецептов может крайне негативно сказаться на макроэкономической ситуации в стране. Общим правилом, которое поможет не попасть в монетарные ловушки, является, во-первых, творческое применение общих монетарных правил и принципов, а во-вторых, четкое осознание правительством страны, что в условиях глобализации применение монетарных принципов меняется и должно соответствовать стратегическим национальным целям.

В условиях глобализации монетарная политика и макроэкономическая политика в целом приобретают новые черты. Государство постепенно отказывается от категорической подконтрольности экономических агентов и переходит к новой модели регулирования, которая учитывает:

- поведение инвесторов, действующих в собственных интересах, не совпадающих с интересами национальных государств;

- участие национальных экономических систем в конкуренции на международном уровне;

- достижение инвесторами значительной либерализации контроля за движением и снижением налогового пресса в странах-импортерах капитала благодаря использованию офшорных юрисдикций для «бегства капитала».

Государственная политика в сфере управления государственным сектором

§1. Объективная необходимость государственного сектора и его функции в рыночной экономике

В самом общем виде государственный сектор можно определить как совокупность функциональных объектов государственной собственности, которые вовлекаются в хозяйственную деятельность под контролем государства. Сердцевину отношений государственного сектора составляет государственная собственность.

Представления о необходимости государственного сектора в экономике развивались постепенно в соответствии с эволюцией функций государства. Основные подходы к оценке значимости государственного сектора представлены в табл. 2. Изучая рыночную экономику, одни исследователи делали акцент на усилении роли государства и расширении государственного сектора, другие доказывали необходимость сокращения прямого государственного вмешательства и устранения всех препятствий на пути развития частной инициативы, в частности, таких, как государственная собственность.

В настоящее время в отечественной литературе наибольшее распространение получил неоклассический подход к обоснованию государственного вмешательства. Трактовка государственного сектора с позиций неоклассической теории, основанной на принципе индивидуализма, позиционирует государственный сектор в качестве придатка, некого дополнения к частному сектору, необходимость которого объясняется так называемыми провалами рынка. С точки зрения индивидов, руководствующихся личной выгодой, государственный сектор действительно выполняет остаточные функции в экономике. Однако, с точки зрения общества, определяющего генеральные цели развития, задачи государственного сектора, функционирующего на базе объектов государственной собственности, выглядят несколько иначе. Неоклассическая теория, оправдывая государственный сектор провалами рынка, тем самым доказывает необходимость сокращения государственного вмешательства в экономику.

Классификация подходов к оценке значимости государственного сектора

Направление	Теоретический постулат	Роль государства	Значимость госуда рствен ной собственности и государственного сектора
Ранний утопический социализм (Т.Мор, Т.Кампанелла)	Социальная справедливость на основе государственной собственности	Государство -производитель социальных благ	Оценка роли государственной и частной собственности в экономическом развитии
Теория общественного договора (Ж.-Ж.Руссо)	Естественность государственной собственности	Неизбежная вовлеченность государства в хозяйственную деятельность	Развитие экономики на базе государственного сектора
Марксизм (К.Маркс, Ф.Энгельс)	Госсобственность как форма разрешения противоречия между общественными и частными интересами	Централизованное регулирование экономики	Монополия государственной собственности в экономике
Рыночный социализм (А.Лернер, О.Ланге)	Совместимость рынка и государственного планирования	Совмещение рыночных принципов регулирования с государстве иным регулированием	Развитие рынка на основе государственной собственности
Классическая школа политической экономии (А.Смит, Ж.Б.Сэй, Д. Рикардо)	Либеральный экономический порядок (laissez faire)	Минимальное вмешательство государства: производство общественных благ и поддержание порядка	Минимальное количество объектов государственной собственности
Кейнсианство (Дж.М.Кейнс)	Необходимость макроэкономического регулирования	Усиление роли государства	Не придается значения вопросу об изменении границ государственного сектора
Неоклассическая теория (А.Пигу, В.Парето, Н.Калдор, Дж.Хикс, А.Бергсон и др.)	Доминирование частной собственности и сокращение государственного вмешательства	Государственное регулирование в зоне провалов рынка	Справедливость частной собственности и сокращение государственного сектора
Теория общественного выбора (Дж.Бьюкенен, Дж.Стиглиц, М.Олсон)	Обоснование провалов государства	Государство компенсирует провалы рынка	Поиск оптимального соотношения между частным и государственным секторами

Интересными представляются доводы представителей теории общественного выбора, которые, не отрицая необходимости государственного регулирования, сосредоточили свои усилия на объяснении причин, по которым государственные предприятия оказываются менее эффективными, чем частные. Теория общественного выбора пытается дать научно обоснованный ответ на вопрос о соотношении частного и государственного секторов с учетом тех последствий, которые вызваны принятием коллективных решений. Она расширяет возможности исследователей в обосновании масштабов государственного сектора на основе эволюции функций государства, анализа недостатков и рыночного, и государственно регулирования, однако не выходит за рамки объяснения причин государственного вмешательства провалами рынка.

Развитие теоретических исследований в сфере государственного регулирования и практика развитых стран закономерно привели к выделению следующих функций государства, которые реализуются в государственном секторе: производство общественных благ; развитие инфраструктуры; развитие стратегически важных отраслей; развитие наукоемкого производства; создание «точек роста»; выравнивание экономического цикла; решение социальных проблем. Эти функции ложатся на плечи государства даже в тех странах, где рыночная экономика развивается без видимых провалов. Они являются общими для всех стран с рыночной экономикой независимо от уровня экономического развития. К специфическим функциям государства относятся такие, которые связаны с обеспечением перехода постсоциалистических стран к рыночной экономике, а также - с преодолением национальных и географических особенностей экономического развития.

Практика развития стран, переходящих к рынку, показала, что неоклассический подход, который лежит и в основе теории общественного выбора, оказался не применимым к обоснованию причин и принципов формирования государственного сектора в постсоциалистических странах. Он игнорирует необходимость решения государством специфических задач в странах с переходной экономикой, связанных с построением рыночных систем в условиях глобализации, призывая правительства минимизировать участие государства. В результате, опыт становления рыночной экономики в России показал чрезмерное и, на наш взгляд, ничем не обоснованное ослабление функций государства и государственного сектора.

Надо заметить, что функции государственного сектора и государства хотя и пересекаются, не являются синонимами. Не все проблемы экономического развития целесообразно решать за счет государственных предприятий. Более того, чрезмерная нагрузка на государственные предприятия может снижать показатели рентабельности и прибыльности и обесценивать идею функционирования государства в роли экономического субъекта, способного решать экономические проблемы там, где рынок не справляется с ними.

Теоретические подходы разных экономических школ к обоснованию функций и масштабов государственного сектора дают представление об отдельных аспектах государственного вмешательства, характеризующих саму необходимость создания государственного сектора экономики, однако каждый в отдельности не позволяет увязать вместе причину, функции и модель развития. Такое видение может дать только применение целостного подхода, предполагающего: 1) изучение государственного сектора как важной составной части экономической системы, функционирование которой задается доминантой его функционирования; 2) рассмотрение объекта исследования как в качестве относительно самостоятельной части экономики, обладающей собственными свойствами, так и в качестве составного элемента целого, выполняющего системную роль во взаимодействии отдельных элементов системы, упорядочивающего системные связи, обеспечивая ее целостность, эффективность и социальную справедливость; 3) анализ исторического контекста развития государственного сектора в определенной социально-политической среде, формирующей модель управления государственной собственностью, позволяющей ответить на вопрос о том, достижение каких интересов решается с помощью государственных структур.

Независимо от уровня развития той или иной страны государственный сектор служит реализации целей государства, которое должно действовать в интересах общества. Главной целью, которая задается обществом экономике, является создание социального хозяйства. Социальное хозяйство представляет собой совокупность экономических субъектов, производящих различные блага, предназначенные для жизнеобеспечения общества. Это особенный по своему социальному предназначению комплекс экономических субъектов.

Создание социального хозяйства не является деятельностью государства в зоне провалов рынка, поскольку рынок и не ставит перед собой в качестве задачи решение социальных проблем или стратегического развития национальной экономики. Задача рыночного механизма состоит в уравновешивании интересов разных индивидов, стремящихся каждый к своей цели. Кроме того, проблему преодоления провалов рыночной экономики государство решает не только с помощью предприятий и организаций государственного сектора, но и с применением других инструментов регулирования. В частности, проблему производства общественных благ современное государство успешно решает с помощью гибкой системы налогообложения. Поэтому объяснение функционирования государственного сектора необходимостью нейтрализации провалов рынка не представляется достаточным в современных условиях.

В отечественной литературе можно выделить четыре основных подхода к характеристике государственного сектора.

Первый из них представляет наиболее узкую трактовку интересующего нас понятия. Под государственным сектором понимается совокупность государственных предприятий. Согласно этому подходу представление о государственном секторе дает функционирование лишь государственных предприятий, число которых незначительно в современных условиях. Вместе с тем государственные предприятия - далеко не единственный объект государственной собственности, поэтому он не дает полного представления о масштабах государственного сектора и закономерностях его развития. Кроме того, данный подход игнорирует положение о том, что основу государственного сектора составляют разные объекты государственной собственности, вовлекаемые в экономический оборот.

Второй подход состоит в определении государственного сектора через совокупность всех объектов государственной собственности, к которым отнесены: государственные унитарные предприятия (ГУП), недвижимость, природные ресурсы, акционерный капитал, интеллектуальная собственность. Эти объекты играют разную роль в рыночном хозяйстве и имеют свои особенности в управлении. Действительно, важно учитывать деятельность государства, связанную с использованием государственного имущества, управлением активами и т.п., поскольку такая деятельность означает реальное хозяйствование. Такой подход является не только более широким по сравнению с первым, но и более точным, так как дает реальную картину хозяйственной деятельности государства.

В соответствии с третьим подходом государственный сектор определяется через основные каналы влияния государства на экономику: государственный бюджет и государственную собственность. В этом случае государственный сектор включает не только объекты государственной собственности, но и государственные финансы, а также бюджетные учреждения. При таком подходе достаточно трудно оценить эффективность хозяйственной деятельности государства, поскольку происходит смешение понятий, связанных с активностью государства. Участие бюджета и государственных предприятий в достижении общественных целей разное и поэтому не должно объединяться единым понятием. Выработка концепции управления государственным сектором требует ограничения этого понятия объектами единой природы для применения общих принципов управления собственностью государства.

Самая расширительная трактовка представлена четвертым подходом, согласно которому в состав государственною сектора помимо хозяйственных систем, осуществляющих экономическую деятельность, включаются федеральные и региональные органы законодательной и исполнительной власти, занимающиеся управлением экономики и ее регулированием. В этом случае функции государственного сектора отождествляются с государственными функциями регулирования, что не совсем верно.

Итак, государственный сектор - это многокомпонентный, многоуровневый и многофункциональный комплекс, который функционирует на базе объектов государственной собственности.

В зависимости от целей, характера решаемых задач и источников финансирования в составе государственного сектора можно выделить три основных блока:

1) государственные предпринимательские структуры (предприятия и хозяйственные общества); государственные коммерческие торговые и предоставляющие платные услуги учреждения и организации («Рособоронэкспорт», «Российский кинопрокат» и т.п.);

2) государственные бюджетные некоммерческие организации и учреждения науки, образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения, обороны, гражданской защиты, охраны природы, обеспечения экологической и государственной безопасности;

3) государственная федеральная собственность и собственность субъектов федерации сверх той, которая закреплена в качестве имущества, имеющегося у объектов, входящих в упомянутые выше два блока (земля и др. природные ресурсы).

Государственный сектор выполняет ряд важных функций в экономике: создание социального хозяйства; поддержание занятости населения; создание точек роста в экономике; повышение конкурентоспособности отечественных предприятий; обеспечение экономической безопасности; поддержание целостности национальной экономики.

Место и роль государственного сектора принято характеризовать набором конкретных показателей. К ним относятся:

- стоимость и размер государственного имущества и его доля в общей стоимости имущества страны;

- число государственных предприятий и их удельный вес в общем количестве предприятий;