Основные термины и определения

Вопрос терминологии положения в настоящее время не может считаться простым в связи с неустоявшейся терминологией в отечественном законодательстве. Достаточно привести список источников терминов, чтобы убедиться в сложности выбора тех или иных терминов (13, 41-43).

Во временном положении целесообразно привести только те термины, которые имеют самое непосредственное отношение к рассматриваемому вопросу:

- Ограничение деятельности - предписание уменьшения или ограничения объема выпускаемой продукции; проведения работ при определенных метеорологических условиях.

- Приостановление работ - запрещение работ впредь до проведения необходимых мероприятий и/или устранения имеющихся нарушений.

- Прекращение (запрещение) работ - полная остановка производства, предприятия, участка транспортного средства, требующая для возобновления деятельности разработки специальных мероприятий (проектов, замены оборудования и т.п.).

- Сроки выполнения постановлений:

1) с даты, указанной в постановлении или "с момента получения" определяются в случаях, когда продолжение эксплуатации объекта грозит немедленным отрицательным последствием для окружающей природной среды и здоровья населения или когда указанные последствия наступили;

2) с отложенными сроками исполнения:

а) с краткими (от 2-3 дней до 3-х месяцев) - в тех случаях, когда дальнейшая эксплуатация объекта возможна при определенных условиях, обеспечивающих безопасность людей;

б) отдаленными - когда нарушение санитарных и природоохранных правил не угрожает немедленными отрицательными последствиями для окружающей природной среды и здоровья населения.

Опечатывание производства - опломбирование производится пломбиром с наименованием уполномоченного органа.

3. Федеральное законодательство о приостановлении или прекращении деятельности предприятий, цехов, установок.

Приостановление или закрытие производства затрагивает интересы многих групп населения. Предприниматель не может в этом случае выполнить своих обязательств и лишается прибыли, нарушаются связи между предприятиями. Работающие могут лишиться рабочих мест, заработка, а косвенно не дополучить нужной продукции или столкнуться с ухудшением услуг. Более широкие круги населения также лишаются необходимой продукции или недополучают необходимого объема услуг. Продолжение функционирования производств с нарушением санитарных нормативов или природонормативных актов может привести к нарушению здоровья населения и ухудшению условий жизнедеятельности. Так как все эти варианты затрагивают значительную часть населения законодательство принимает меры к защите как предпринимателей, так и населения, и работающих. Рассмотрим законодательные акты, касающиеся в той или иной степени вопросов, которые должны найти отражение в территориальном положении о прекращении деятельности производств.

Конституция Российской Федерации (2) гарантирует право гражданина на жизнь (ст.20), труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены (ст. 37), на благоприятную окружающую среду (ст. 42). Сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с существующим законодательством (ст.41). В совместном ведении РФ и ее субъектов находится природоведение, охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности (ст. 72), поэтому должны быть разработаны законодательные акты общие для государства и территорий или территориальные, но не противоречащие федеральным законам (ст. 76). В случае противоречий действует федеральный закон (ст. 76). Следует учесть, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, в т.ч. владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью путем референдума, выборов (ст. 130), органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью (ст. 132). Государство гарантирует защиту прав и свобод граждан (ст. 45), поэтому основные положения Конституции находят свое развитие в различных федеральных законах.

Закон РФ о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения (9) требует обязательности соблюдения санитарных правил и норм (ст. 3) всеми субъектами хозяйствования независимо от форм собственности и допускает в отдельных случаях разработку санитарных норм и правил местного значения временного характера (ст. 3, ч. 3). Если регулирование вопросов санитарно-гигиенического благополучия, затрагивающих межрегиональные и региональные интересы, лежит на государстве, то организация оперативных мероприятий по предупреждению и ликвидации эпидемий инфекционных заболеваний, массовых заболеваний и отравлений, принятие решений ограничительных мероприятий в таких случаях относится к компетенции местных органов государственной власти (ст. 4).

Закон обязывает предприятия, организации своевременно информировать органы санэпиднадзора об авариях, остановках производства; нарушении технологических процессов, создающих угрозу санитарно-эпидемиологическом благополучию населения; соблюдать санитарные правила, выполнять предписания, распоряжения должностных лиц, в т.ч. о приостановлении или прекращении финансирования деятельности предприятий, нарушающих санитарное законодательство (ст. 9). В соответствии с ч.2 ст.20, предприятия, организации, граждане обязаны приостановить или полностью прекратить свою деятельность или работу отдельных цехов, участков, эксплуатацию заданий, сооружений, оборудования, транспорта, выполнение отдельных видов услуг в случае несоблюдения установленных санитарных норм по постановлению главного санитарного врача или его заместителя. Такого рода ограничения предусмотрены в отношении выпуска продукции народного потребления (ст. 12), продовольственного сырья (ст. 13), продуктам питания (ст.13), водоснабжения (ст.16 ч.3). При этом решения в отношении продуктов питания выполняются немедленно изготовителем или продавцом.

Ч. 4 ст. II предусматривает приостановление финансирования строительства объектов при условии несоответствия проекта санитарным нормам. Соответствующее право вносить предложения в органы государственной власти и финансово-кредитные органы предоставлено государственному санитарному врачу (ст. 38 ч.7).

Приостановление или закрытие производств возможно при наличии санитарных правонарушений, которые определены в ст. 27 ч.1 как "... посягающее на права граждан и интересы общества противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) деяние (действие или бездействие), связанное с несоблюдением санитарного законодательства РСФСР, в том числе действующих санитарных правил, невыполнение гигиенических и противоэпидемических мероприятий, заключений, постановлений, распоряжений и предписаний должностных лиц органов и учреждений Государственной санитарно-эпидемиологической службы РСФСР". В соответствии с п.9 Положения о Государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации (10) к должностным лицам относятся председатель госкомсанэпиднадзора России, его заместители. начальники управлений, главные врачи и их заместители центров госсанэпиднадзора в республиках, краях, областях автономных округах, на транспорте. Права должностных лиц госсанэпиднадзора предусматривают приостановление до проведения необходимых мероприятий и устранения нарушений санитарных правил, а в случае невозможности их соблюдения - прекращение:

- работ по проектированию и строительству, введению в эксплуатация законченных строительство или реконструированных объектов;

- эксплуатацию действующих предприятий, организаций, производств, участков, помещений, зданий, сооружений, оборудования, транспортных средств, отдельных видов работ;

- разработку, постановку на производство, производство и применение (использование) продукции народного хозяйства;

- производство, хранение, реализацию производственного сырья, пищевых продуктов, использование воды (ст. 38, ч.6).

Приостановлению производства в спорных случаях может предшествовать экспертиза или консультирование с целью обоснования принимаемого решения (ст.38, ч.4).

Закон предусматривает и другие виды контроля санитарно-эпидемиологического благополучия: ведомственный в войсках, на специальных объектах Министерства обороны, Министерства путей сообщения, Министерства внутренних дел, органов госбезопасности (ст. 33), однако деятельность этих служб не должна противоречить санитарному законодательству РФ. На администрацию предприятий возложен производственный контроль (ст. 34), которому должно быть предоставлено право выступать с предложениями о закрытии производств в случаях невозможности достижения санитарных нормативов. Общественный контроль за санэпидблагополучием (ст. 35) кроме информирования органов санэпиднадзора о нарушениях должен иметь право возбуждать вопрос о прекращении эксплуатации производств.

Координация всех видов контроля осуществляется службой госсанэпиднадзора (ст.36).

Закон защищает также права граждан и субъектов правовых отношений при нарушении санитарных норм и правил. Так, при вынесении постановления о приостановлении или закрытии производства субъекты правовых отношений имеют право в месячный срок обжаловать решение в вышестоящую организацию санэпиднадзора (ст. 10), а при несогласии с решением этой организации - в суд, однако подача жалобы не приостанавливает обжалуемое решение.

Если в положении о Госсаннадзоре в СССР (11) право приостановления производств четко предусматривалось, то в современном положении (10) оно сформулировано в более завуалированном виде как выполнение функций подготовки предложений по вопросам обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения для принятия решений органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления; и принятия в “пределах своей компетенции” обязательных для выполнения органами государственной власти, власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями. предприятиями, организациями и учреждениями и иными хозяйствующими субъектами независимо от их подчиненности и форм собственности, должностными лицами и гражданами решений по проведению гигиенических и противоэпидемических мероприятий. Таким образом реализованы положения закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

Порядок приостановления или прекращения деятельности производств предусмотрен специальной инструкцией от 1992 года (7), где детализированы некоторые термины и положения, которые будут рассмотрены ниже.

Вопросы приостановления или прекращения деятельности производств в связи с экологическими правонарушениями нашли свое отражение в законе об охране окружающей природной среды и комментариях к нему (12, 13). Одним из недостатков этого закона является нерешенности или многокомпонентность решений по вопросам права закрытия предприятий. Так, это право предусмотрено в компетенции Правительства РФ (ст. 6), специальных уполномоченных на то органов РФ в области природоохранной деятельности (ст. 7), Республик, автономных областей и округов (ст. 8), краев, областей (ст. 9) и органов местного самоуправления (ст. 10). При этом имеются также разграничения по видам неблагоприятного воздействия на окружающую среду. Например, нормативы выбросов по химическим веществам утверждаются природоохранными органами, хотя разрешение на использование химических веществ лежит на санэпиднадзоре (ст. 27 и 31), равно как и использование агрохимикатов (ст. 30 и 31). Несмотря на то, что гигиенические нормативы при воздействии шума, вибрации, электромагнитных полей, радиации разработаны и утверждены Минздравом РФ, контроль за ними предписан органам природоохранным. Нарушение этих нормативов позволяет приостанавливать деятельности предприятий (ст. 45 ч. 5), объектов энергетического комплекса (ст. 48), сельскохозяйственных комплексов и животноводческих ферм (ст. 46), предприятий мелиорации (ст. 47), использования радиоактивных материалов (ст. 50) или новых химических веществ (ст. 51).

Вопрос об органах государственного контроля за природоохранными мероприятиями долго оставался нерешенным. Перечень организаций в законе не приводится, поэтому специальным постановлением Правительства РФ (ст. 07.07.92 № 468) определены органы управления кроме Министерства охраны окружающей среды и его организаций на местах, имеющие право в соответствии со ст. 7 закона (12) ограничивать или приостанавливать производства:

Министерство внутренних дел;

Министерство сельского хозяйства;

Госатомнадзор России;

Госгортехнадзор России;

Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора;

Министерство чрезвычайных ситуаций;

Государственный комитет Российской Федерации по социальной защите граждан и реабилитации территорий, пострадавших от чернобыльской и других радиационных катастроф (Госкомчернобыль России);

Государственный комитет Российской Федерации по социально-экономическом развитию Севера (по вопросам развития Севера - Указ Президента РФ от 21. 11. 95 № 1169) (Госкомсевер России);

Государственный комитет Российской Федерации по экономическом сотрудничеству с государствами - членами Содружества;

Государственный таможенный комитет Российской Федерации;

· Комитет Российской Федерации по геологии и использованию недр;

· Комитет Российской Федерации по земельной реформе и землеустройству (по земельным ресурсам и землеустройству);

· Комитет Российской Федерации по рыболовству;

· Федеральная служба лесного хозяйства России;

· Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;

· Федеральная служба геодезии и картографии России;

Администрация Севморпути России;

Федеральное управление медико-биологических и экстремальных проблем при Минздравмедпроме России (13).

Постановление Правительства РФ "О специально уполномоченных государственных органах Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды" (от 28.09.93 № 943) этот список ограничен семью комитетами и службами, однако фраза "... и других министерств и ведомств и территориальных органов, которые в соответствии с законодательством решают вопросы в области охраны окружающей среды по согласованию или совместно со специально уполномоченными органами" (46) не делает этот список исчерпывающим. В тексте комитеты, упомянутые в последнем Постановлении. отмечены точками, кроме того в списке отмечен Комитет по водному хозяйству при СМ - Правительстве Российской Федерации.

Положением о Министерстве охраны окружающей среды координация работы всех этих ведомств возложена на это министерство (14). Должностным лицам министерства предоставлено право ограничивать, приостанавливать или прекращать деятельность предприятий и иных объектов, независимо от их организационно-правовых форм, если она осуществляется с нарушением природоохранительного законодательства, лицензии или превышением лимитов выбросов или сбросов загрязняющих веществ.

Не во всех положениях о специально уполномоченных органах в области охраны окружающей среды имеются пункты о запрещении деятельности предприятий, хотя это предусмотрено ст. 7 закона. Так, в Положении о Федеральной службе России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (15) не предусматривает права приостановления деятельности предприятий.

Закон (12) предусматривает распространение его положений на объекты Министерства обороны РФ, которое имеет ведомственную службу контроля за экологией, за исключением “особых ситуаций”, которые в законе не определены (ст. 55). Ст. 70 предписывает обязательность выполнения предписаний по охране окружающей среды всеми министерствами и ведомствами и не делает исключений в отношении Министерства обороны.

Особые решения о приостановлении деятельности предприятий принимаются в случае признания территорий постановлением Правительства или указом Президента по представлению специально уполномоченных на то органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды на основе заключения государственной экологической экспертизы (ст. 58, ч. 2) зонами чрезвычайной экологической ситуации (ст. 58) или экологического бедствия (ст. 59). В первом случае прекращается деятельность предприятий, отрицательно влияющих на окружающую среду, во втором - деятельность любых хозяйственных объектов, кроме связанных с обслуживанием проживающего на такой территории населения.

Приостановление деятельности предприятия должно применяться в случае экологического правонарушения, однако определение, приведенное в ст. 80 закона (12) как “виновные, противоправные деяния, нарушающие природоохранительное законодательство и причиняющие вред окружающей природной среде и здоровью человека” недостаточно четкое и определенное. Необходимость экспертного решения данного вопроса может затянуть принятие предупредительных мер.

В упомянутом постановлении Правительства РФ не учтен еще один из важнейших органов государственного контроля, имеющий право на приостановление производств при обнаружении нарушения законодательных и иных нормативных актов об охране труда - федеральная инспекция труда (16). По положению о Рострудинспекции государственные инспекторы имеют право “приостанавливать работу отдельных производственных подразделений и оборудования при выявлении нарушений законодательных и иных нормативных актов об охране труда, которые создают угрозу жизни и здоровью работников, до устранения этих нарушений”.

Значительные права по приостановлению производств предоставлены Госгортехнадзору России в области безопасного ведения работ в промышленности, использовании недр, применении взрывчатых материалов (17). Так, Госгортехнадзору России через образуемые им региональные органы предоставлено право приостанавливать работы, которые ведутся с нарушением правил и норм безопасности и охраны недр, а также давать указания о выводе людей с рабочих мест при угрозе их жизни или возникновении аварии, опечатывать места работ или оборудование; прекращать самовольное пользование недрами, а также приостанавливать или запрещать сброс в недра сточных вод, захоронение вредных веществ и отходов производства, подземное хранение веществ в случае нарушения требований законодательства о недрах (18) в соответствии с основами законодательства РФ об охране труда (19, ст. 24). Органы, призванные обеспечить надзор за соблюдением законодательства о труде, определены в КЗОТе ст.244-248, а ответственность за эти правонарушения ст. 137-140 и 214-216 Уголовного Кодекса РСФСР (20).

Ст. 70 закона об охране окружающей природной среды (12) предусматривает право должностных лиц государственного экологического контроля на принятие решений об ограничении, приостановлении, прекращении работы предприятий, сооружений, иных объектов и любой деятельности. причиняющей вред окружающей природной среде и несущей потенциальную опасность для здоровья человека. Аналогичные права устанавливаются также в Указах Президента, Постановлениях Правительства, инструкциях и т.п. (6, 7, 21, 22, 23).

Законодательство предусматривает разрешение споров в области охраны окружающей среды между предприятиями и учреждениями на уровне местных органов самоуправления в порядке, установленном законодательством РФ ст. 78 ч. 1 закона (12), что должно быть предусмотрено соответствующими положениями.

Гражданский кодекс РФ одним из условий ликвидации юридического лица рассматривает решение суда в случае деятельности запрещенной законом либо с иными неоднократными или грубыми нарушениями закона или иных правовых актов (8, ст. 61 ч. 2). Требование о ликвидации юридического лица при этом должно быть представлено в суд государственным органом или органом местного самоуправления, право которого на такое представление предусмотрено законом (8, ст. 61 ч. 3).

Защита прав трудящихся при приостановлении или закрытии производства должна решаться в соответствии с КЗоТ РФ (20, ст. 86, 94, 95, 26, 27), в которых предусматривается сохранение среднего заработка в течение от 2-х недель до 2-х месяцев.

Анализ законодательства в области охраны окружающей природной среды труда, использования недр и т.п. показывает, что на уровне субъекта РФ должна быть скоординирована деятельность специально уполномоченных на то государственных органов с целью упорядочения принятия решений по ограничению, приостановлению или прекращению деятельности предприятий в связи с экологическими или иными правонарушениями, затрагивающими интересы граждан или государства. Эта деятельность должна предусматривать по крайней мере:

- регистрацию органов государственного надзора в местных органах самоуправления;

- обязательное представление этими органами положений с определением их полномочий;

- согласование полномочий местных органов управления в вопросах охраны окружающей среды;

- определение способов циркулирования информации при решении о приостановлении деятельности производств;

- порядок проявления инициативы предприятий, общественных организаций, государственных органов контроля по запрещению деятельности предприятий и производств;

- порядок обжалования принимаемых решений;

- определение критериев для принятия решений;

- порядок разрешения возникающих споров.

Разработка и принятие современных законов РФ происходит с учетом опыта зарубежных стран, ознакомление с которым было бы полезным и при составлении разрабатываемого положения.

4. Опыт зарубежных стран в области контроля за производствами и окружающей природной средой [6].

Данный анализ проведен на основании нескольких иностранных материалов, касающихся деятельности Агентства по охране окружающей среды устья Рейна (Голландия). Пример деятельности этого Агентства является наиболее показательным, поскольку в устье реки Рейн приходится решать природоохранные мероприятия связанные с деятельностью более 1500 предприятий, расположенных по всему бассейну реки. Отдельно выделены примеры экологического регулирования хозяйственной деятельности в районе порта Роттердам.

Голландия - густонаселенная страна, и район вокруг Роттердама имеет самую высокую плотность населения. Самая большая концентрация промышленности в стране сосредоточена в районе дельты реки Рейна - Ряйнмонд - куда входит Роттердам, крупнейший порт мира.

Здесь приводятся указания для тех, кто хочет открыть предприятие и инвестировать развитие района Роттердам-Ряйнмонд, о том как соблюдать экологические правила. В Голландии экологическое законодательство постоянно развивается, и вопросы, связанные с экологическим правом, решаются на нескольких правительственных уровнях. Местные власти Ряйнмонда делают все, чтобы вновь открывающиеся и уже действующие предприятия могли разобраться в экологических требованиях.

Существуют различия между компаниями, начинающими работать в этом районе в первый раз и теми, которые планируют модифицировать или расширить производство. Новые компании в первую очередь обращаются в Правление порта Роттердама (GHR - ППР). Те предприятия, которые уже давно существуют здесь, напрямую идут в Агентство по защите окружающей среды Ряйнмонд (DCMR - ДСМР) - партнер Правления порта, который координирует работу выдачи экологических разрешений. В данном разделе объясняется, как быстро и без проблем пройти эту процедуру. Имеются также информационные листки о системе экологического законодательства и разрешениях.

Дата добавления: 2014-11-28