Тема 10. Институциональный анализ государства 1 страница

10.1. Институциональная природа государства

Г осударство как особая институциональная структура прошло длительный путь своего становления и развития. В течение значительного периода времени различные сообщества людей могли существовать и без централизованного органа в лице государства и сами поддерживать общественный порядок. Это было возможно, пока экономика оставалась слаборазвитой, производительность труда была низкой, а внешние связи практически отсутствовали. Главным стимулом деятельности в таком обществе было не максимизация доходов, а выживание, чего легче всего можно было достигнуть в обществе, а не в одиночку. В таких спонтанных сообществах сформировались институты и правила взаимной поддержки и страхования на случай неблагоприятных ситуаций. Жизнеспособность людей поддерживалась путем более или менее равномерного распределения жизненных благ, что обеспечивало минимальный уровень выживаемости. Это объясняло причины достаточно устойчивого существования таких обществ. Однако в долгосрочной перспективе такой анархический порядок общественного устройства оказался нежизнеспособным и потребовался переход к новой, иерархической общественной системе.

Этому способствовал рост доходов населения, повышение уровня развития производительных сил и системы общественного производства в целом. Развитие конкурентных отношений и стремление к максимизации доходов потребовали более полного включения индивидов в экономическую деятельность, поэтому времени и ресурсов, необходимых для самостоятельной спецификации и защиты прав собственности, уже не оставалось. Для защиты прав собственности, а также «естественных человеческих законов», таких, как справедливость, милосердие, доброта и т.д., стала необходимой общая власть в лице государства.

Государство стало играть решающую роль в разработке системы формальных правил и тем самым способствовало формированию и развитию институциональной среды общества.

Таким образом, возникновение государства - это закономерный результат экономической эволюции общества. Д. Норт исследовал процесс возникновения государства с институциональных позиций на основе анализа смены господствовавших типов товарного обмена. Известно, что в течение длительного времени экономика развивалась на основе персонифицированной формы обмена. Пока обмен шел в масштабах местной торговли и ограниченных товарных связей, необходимость в контроле и принуждении со стороны третьих лиц отсутствовала, и трансакционные издержки были минимальными. С появлением развитой формы рынка обмен приобрел деперсонифицированный характер, что привело к росту трансакционных издержек. Потребовалось создание новых институтов, регулирующих сложные товарные сделки - правил, законов, торговых кодексов.

В результате возникает новая форма обмена - деперсонифицированный обмен с контролем, осуществляемым третьей стороной в лице государства, которое стало выполнять функции защиты и обеспечения прав собственности экономических субъектов. При этом трансакционные издержки продолжали расти, но этот рост оказался меньшим, чем при самостоятельной защите прав собственности участниками обмена.^[25]

Институциональный смысл государства заключается в том, что оно выступает как организация, которой общество поручает защиту права собственности, обеспечение общественного порядка, поддержание мира и безопасности людей. Лица, которым доверена такая деятельность, обязаны нести ответственность за неё и управлять страной на основе действующих законов. Если правительство не выполняет возложенных на него обязанностей, общество вправе лишить его полномочий и заменить другим правительством. Таким образом, взаимоотношения общества и государства носят характер социального контракта, где одна сторона поручает, а другая принимает на себя обязательства наилучшим образом выполнять порученную работу. Чтобы осуществлять свою деятельность, государство должно обладать правом на применение насилия по отношению к субъектам, посягающим на права и имущество граждан. Государство также должно иметь возможность облагать население налогом в целях создания финансовой базы своей деятельности.

Если общество признает необходимость передачи государству таких полномочий, государство как организация сможет выполнить обязанности наиболее эффективно.

Отсюда следует определение государства, которое, согласно теории Д. Норта, можно сформулировать следующим образом: «Государство - это организация со сравнительными преимуществами в осуществлении насилия, распространяющимися на географический район, границы которого устанавливаются его способностью облагать налогом подданных».^[26] Другое определение государства приводит Дж. Бьюкенен. В его трактовке государство - это простой набор приемов, машина, которая делает возможным осуществление коллективных действий.^[27] Оба определения важны, так как дают наиболее полное представление об институциональной сущности государства.

10.2. Функции государства

Современные институциональные походы к проблемам функций государства базируются на положениях классической политической экономии А. Смита, который определил следующие обязанности государства: а) оно

должно защищать общество от насилия и внешних вторжений; б) оно должно оберегать каждого члена общества от несправедливости и угнетения со стороны других его членов; в) оно должно создавать и содержать определенные общественные учреждения, действующие в интересах всего общества . ^[28]

Эти классические положения остаются справедливыми и в современной науке, которая на их основе выделяет две основные социальные функции государства: 1) функция спецификации защиты прав собственности;

2) функция создания общественных благ.

С развитием рыночной экономики роль государства, в выполнении функции спецификации и защиты прав собственности постоянно возрастает. Если процесс установления и защиты прав собственности пытаются осуществить сами экономические агенты без участия государства, это, как правило, не приводит к положительным результатам. В предыдущих темах мы видели, что доступ к ресурсу может регулироваться неформальной нормой «приоритета первого». Во-первых, эффект достигается лишь в краткосрочном периоде, так как каждый раз появляется новый владелец ресурса, который пытается использовать его максимально, а это ведет к истощению ресурса. Во-вторых, при кратковременном владении ресурсом нет гарантии, что он попадает в руки наиболее эффективного владельца. Следовательно, попытки самостоятельной спецификации и защиты прав собственности экономическими агентами не дают положительного результата.

Кроме того, если агенты защищают свои права собственности самостоятельно, то есть без участия государства, им нередко приходиться применять для этого силу, что также приводит к негативным результатам. Во-первых, возникает тенденция к решению конфликтных ситуаций на основе агрессии и применения насилия (к «войне всех против всех»). Во-вторых, значительная часть ресурсов отвлекается от производственной деятельности на защиту прав собственности и обеспечение собственной безопасности.

Избежать такой ситуации можно только в том случае, если участники взаимодействий делегируют право контроля за процессом спецификации и защиты прав собственности третьей стороне - государству. В результате у индивидов высвобождаются время и средства для выполнения своей основной работы, следовательно, результаты их деятельности окажутся более высокими.

Вместе с передачей права контроля по спецификации и защите прав собственности государству делегируется и право на использование насилия, которым оно владеет монопольно. Отсюда возникает известная характеристика государства как «машины для осуществления насилия». Применение насилия другими субъектами становиться наказуемым деянием, от которого агрессор не только ничего не выигрывает, но и несет наказание. При этом жертва агрессии ничего не проигрывает, так как государство гарантирует ей возмещение ущерба. Таким образом, вмешательство государства восстанавливает справедливость, останавливает эскалацию насилия и высвобождает незаконно присвоенные ресурсы для их продуктивного использования обществом.

Возникает вопрос: почему именно к государству должны обращаться экономические субъекты для защиты прав собственности, и возможно ли поручить эту функцию частным структурам? Этот вопрос явился предметом изучения таких институционалистов, как А. Полински, Р. Познер, Дж. Беккер. В результате своих исследований они пришли к выводу, что государственная защита прав собственности может оказаться более дорогостоящей, чем частная. Но это не означает, что она будет менее эффективной. Ведь цель частных структур, занимающихся борьбой с преступностью - максимизация прибыли, а значит рост количества пойманных преступников. Целью же государства является уменьшение преступности и сдерживание потенциальных преступников путем применения системы наказания. Такая цель, в конечном счете, делает государственную систему защиты прав собственности более эффективной.^[29]

Создание общественных благ - это тоже исключительная функция государства. Из предыдущих тем мы знаем, что общественное благо - это достояние всего общества, обладающее такими свойствами, как неисключаемостъ доступа, неизбирателъностъ по отношению ко всем экономическим субъектам, неисчерпаемость в потреблении.

Первостепенная роль государства в создании общественных благ связана с тем, что рыночные стимулы не способны обеспечить их производство. Предприятие в условиях рынка заинтересовано, прежде всего, в собственной выгоде, тогда как выгода от потребления общественных благ достается не только их производителям, но и всем членам общества. Поэтому вероятность того, что частное предприятие займется производством общественных благ, крайне мала, либо для этого нужны сильные дополнительные стимулы. Общество же нуждается в производстве общественных благ как ключевом условии своего существования, поэтому государство как макроэкономический субъект берет эту функцию на себя. Оно либо самостоятельно производит общественные блага (такие, как оборона от внешних агрессоров, разработка системы единых общегосударственных стандартов), либо финансирует их производство частными структурами (например, строительство автодорог, переработка бытовых отходов и т. д.).

К общественным благам относится деятельность государства в системе управления, в сферах распределения доходов и регулирования занятости, в системе образовательных услуг. Так, деятельность государства по обеспечению такого блага, как образование членов общества, дает многосторонний положительный эффект. Существует закономерность, согласно которой по мере роста образования у человека увеличивается возможность получения более высоких доходов. Меняется вся система предпочтений индивида, в которой на первый план все более выходят предпочтения духовного порядка.

Исходя из этих основных функций, Дж. Бьюкенен рассматривает государство с двух позиций: как государство защищающее (правовое) и как государство производящее. Первая характеристика трактует государство как институт обеспечения прав, закрепленных в конституции, вторая - как макроэкономического субъекта, осуществляющего производственный процесс в целях увеличения благосостояния общества. В конечном счете, обе функции представляют собой неразрывное единство, так как система защиты прав граждан - это тоже общественное благо, создаваемое государством. Но так как в условиях современного развития российской экономики институциональная роль государства быстро возрастает, возникает необходимость в более подробном изучении функций государства.

Такую систему функций государства приводит А. Н. Олейник. Согласно его теории современное государство выполняет по поручению граждан следующие функции:^[30]

• спецификация и защита прав собственности;

• создание каналов обмена информацией;

• разработка стандартов мер и весов;

• создание механизмов обмена товаров и услуг, а также организация системы денежного обращения;

• осуществление государством правоохранительной деятельности и выполнения роли «третьей стороны» (суда) в конфликтных ситуациях;

• производство общественных благ (оборона, здравоохранение, образование, управление и т. д.).

В выполнении этих функций деятельность государства является наиболее эффективной. Так, государство создает совершенную систему единой стандартизации, тогда как деятельность в этой сфере любой частной организации была бы неэффективной. Система госстандартов успешно используется во всех социально-экономических процессах и применяется во всех странах. То же можно сказать и о создании каналов обмена информацией, механизмов обмена товаров и услуг, организации системы денежного обращения. Все это относится к элементам рыночной инфраструктуры, которая создается при участии и под регулирующим воздействием государства. Трудно переоценить правоохранительную деятельность государства, которая создает для людей благоприятную среду, и без которой в обществе царили бы беззаконие и хаос.

Однако на практике государство не всегда может наилучшим образом использовать права, делегированные ему гражданами. Такая ситуация выражается понятием «провалы государства».

Назовем среди них следующие:

1. Несоответствие доходов и расходов. Государство располагает значительными бюджетными средствами и потому может позволить себе тратить больше, чем обычная фирма, финансовые средства которой жестко ограничены. В результате нередко возникает дефицит госбюджета.

2. Отсутствие четких критериев эффективности деятельности. Предприятие имеет такой критерий - прибыль. У государства этих критериев нет, и оно часто заменяет их собственными стандартами, такими как рост бюджетных поступлений, уровень налогообложения и т. д. Множественность этих показателей может лишь косвенно свидетельствовать об уровне эффективности деятельности государства.

3. Высокая вероятность отклонения полученных результатов от поставленных задач. Это становиться возможным в результате роста трансакционных издержек (информационных и издержек мониторинга), которые трудно подаются учету.

4. Неравномерное распределение ресурсов. При распределении прав собственности на ресурсы государство использует определенные принципы справедливости. Это: а) изменение в распределении ресурсов допускается, если одна сторона, получающая от этого выигрыш, компенсирует потери проигрывающей стороне; б) справедливым распределением ресурсов является такое, которое улучшает положение наименее обеспеченных. Однако в любом случае ресурсы будут распределены неравномерно.

Таким образом, и рынок, и государство - это несовершенные структуры, имеющие предел своих институциональных возможностей.

Поэтому при спецификации прав собственности приходиться выбирать не между двумя идеальными ситуациями, а между двумя несовершенными альтернативами - рынком и государством. Так, рыночный механизм обмена и защиты прав собственности несовершенен, так как приводит к росту трансакционных издержек и эскалации насилия в обществе. Использование государственного механизма распределения прав собственности тоже может привести к росту насилия (уже со стороны государства) и увеличению трансакционных издержек внутри самого госаппарата, а также к возникновению ошибок в распределении полномочий. Какой же вариант лучше?

В этом случае оптимальным можно считать тот вариант распределения прав собственности, который обеспечивает наибольший выигрыш. В одних случаях это может быть рынок, в других государство. Например, с позиций рынка экономически выгоднее ввозить импортную продукцию, если она является более дешевой по сравнению с отечественной. С позиций же государства единственно правильным решением является отказ от дешевого импорта и поддержка отечественного производителя, так как это отвечает экономическим, политическим и социальным интересам общества и государства.

Поскольку полная монополия государства на выполнение функций гаранта исполнения контрактов приводит к высоким трансакционным издержкам, государство выступает гарантом не во всех, а лишь в некоторых взаимодействиях. В остальных сделках действуют альтернативные механизмы гарантирования их реализации. Например, услуги социального и медицинского страхования, образовательные услуги могут оказывать как государство, так и частные фирмы.

Тем не менее, есть сферы, где государство является действительно наиболее эффективным гарантом защиты прав собственности. Это, например, научно-техническая сфера. Государственная спецификация прав собственности на изобретения и открытия увеличила отдачу от научно­исследовательской и изобретательской деятельности. Государственные гарантии в виде законодательной защиты информации, патентного права, регулирования законом использования торговых марок создали стимул для широкого развития научно-технического прогресса и соединения науки с производством. Растет также роль государства в решении проблемы защиты интеллектуальной собственности.

10.3. Идеальные модели государства

Взаимодействия между государством и его гражданами строятся на основе отношенческого (социального) контракта. Как и в любой организации, здесь происходит делегирование прав: граждане добровольно передают государству часть своих прав в расчете на то, что государство более надежно обеспечит защиту их прав, чем, если бы они делали это сами. Следовательно, здесь возникают властные отношения, которые носят, во- первых, сложный, во-вторых - позиционный характер. Сложный характер властных отношений заключается в том, что государству вместе с правом контроля делегируется и право передачи этого контроля своим представителям. Позиционный характер властных отношений состоит в том, что право контроля передается не конкретному лицу, а субъекту, занимающему определенную позицию в структуре государства.

Как и в любой организации, во взаимоотношениях государства и граждан возникает проблема принципала и агента. Государство, как и индивиды, выполняет в этом взаимодействии двойственную роль. С одной стороны, гражданин конституирует государство, поручая ему, выполнение определенных функций, то есть является принципалом, а государство - агентом. С другой стороны - гражданин передает государству и право контроля над своими действиями, следовательно, сам по закону обязан подчинится решениям государства. Тогда он становиться агентом, а государство - принципалом. Дж. Бьюкенен охарактеризовал эту ситуацию как «парадокс подчиненного»^[31]: человек воспринимает себя одновременно и как участника управления государством и как субъекта, вынужденного соблюдать нормы поведения, установленные государством. Такая двойственность может привести к негативным последствиям. Например, государство может попытаться распространить среду своего контроля за пределы оговоренных сделок. Или, пользуясь монополией на применение насилия, игнорировать интересы граждан, стремясь к максимизации собственной выгоды. С другой стороны, и сами граждане могут повести себя оппортунистически, стремясь уклониться от налогов и оплаты предоставляемых государством услуг.

В зависимости от того, насколько удается решить двухстороннюю проблему принципала и агента, различаются две идеальные модели государства: контрактная и эксплуататорская.^[32]

Контрактная модель государства - это такое государство, которое использует монополию на насилие только в рамках делегированных ему гражданами правомочий и в их интересах, а граждане рассматривают уплату налогов не как повинность, а как обязанность. Роль государства ограничивается ролью гаранта по кругу тех сделок, в которых защиту прав собственности выгоднее поручить государству. Целью контрактного государства является достижение такого распределения прав собственности, которое максимизирует совокупный доход общества на основе передачи правомочий в руки тех экономических субъектов, которые могут распорядиться ими оптимальным образом.

Предпосылки существования контрактного государства:

1. Наличие четких конституционных рамок деятельности государства (в конституции четко оговорены те права, которые делегируются индивидами государству, и те, которые не могут быть отчуждены ни при каких условиях; четко сформулированы нормы, на основе которых функционирует сам аппарат);

2. Существование механизмов участия граждан в деятельности государства (процедуры демократии и устойчивые традиции гражданского участия). Здесь надо выделить политические механизмы, к которым относятся процедуры демократии. Однако чтобы нормы демократии соблюдались, они в свою очередь должны опираться на устойчивые традиции участия граждан в деятельности государства и обеспечении роста общественного благосостояния. Такие традиции составляют социальный капитал общества. Участие граждан в демократических процессах в сфере экономики проявляется в форме развития самоуправления в рамках фирмы. Здесь действует принцип: «демократия на рабочем месте - составная часть демократизации общества в целом». Если человек обладает опытом демократического самоуправления в своей повседневной жизни, он будет стремиться активно участвовать и в демократическом управлении государством.

3. Существование института рынка как главного альтернативного механизма распределения прав собственности (государство функционирует, периодически сверяясь с рынком). Государство стремится к достижению распределения прав собственности, какое могло бы быть на рынке при отсутствии трансакционных издержек.

4. Наличие альтернативных механизмов спецификации и защиты прав собственности (другие государства, оппозиция контролирующей государство группе, социальная группа, третейский судья). Это альтернатива «выхода» (так, миграционные потоки отражают желание людей «проголосовать ногами» против неэффективного госаппарата).

Альтернативные механизмы спецификации и защиты прав собственности образуют своеобразный рынок, между участниками которого существует конкуренция. Индивиды могут выбрать здесь наиболее эффективные варианты защиты прав собственности, существующие в своей стране, либо в других странах.

Целью контрактного государства является максимизация ВВП и снижение трансакционных издержек. Основные функции: выполнение роли гаранта в сделках между индивидами, спецификация и защита прав собственности, производство общественных благ. Использование монополии на насилие ограничено социальным договором и конституцией. Проблема принципала и агента решается на основе двухсторонней взаимосвязи:

1. «Принципал - это гражданин». Здесь действуют механизмы демократического контроля, наличия конституционных рамок, альтернативных способов решения проблем.

2. «Принципал - это государство». Основным механизмом такой взаимосвязи является широкое использование нормы легализма (добровольное подчинение закону).

Основные статьи доходов госбюджета контрактного государства - новые поступления, в первую очередь от «рыночных» налогов (НДФЛ, налог на прибыль, НДС). Основные статьи расходов госбюджета - правоохранительная деятельность, разработка эффективного законодательства и контроль за исполнением законов, социальная сфера, инвестиции «в человека». Основные способы покрытия бюджетного дефицита - займы на внешнем рынке.

Такова характеристика контрактного государства.

Эксплуататорская модель - это такое государство, которое использует монополию на насилие для максимизации собственного дохода (налоговых поступлений), а точнее - дохода группы, контролирующей госаппарат. Главной целью такого государства является максимизация «ренты правителя», даже если это достигается в ущерб благосостоянию общества в целом. Государство не ограничивается теми рамками, которые ему отведены социальным контрактом, госаппарат находится в состоянии постоянной экспансии во все новые сферы взаимодействия людей.

Модель эксплуататорского государства получила научную разработку в теории «оседлого бандита» Мансура Олсона. Согласно этой теории эксплуататорское государство ведет себя как «оседлый бандит», который, однако, лучше «бандита-гастролера», который стремится отобрать у людей все. Государство как «оседлый бандит» в своих поборах «знает меру» и защищает проживающих на контролируемой территории людей от посторонних посягательств. В этом случае ущерб от деятельности государства снижается, так как поборы носят систематический и предсказуемый характер.

Эксплуататорское государство отличает особый характер распределения потенциала насилия среди граждан. Индивид или группа, обладающие наибольшим потенциалом насилия, контролируют госаппарат и присваивают монополию на применение насилия. Военные технологии становятся одним из факторов, объясняющих функционирование эксплуататорского государства. Изменение военной технологии приводит к перераспределению потенциала насилия среди различных групп населения и, следовательно, к смене групп, контролирующих госаппарат.

В результате становится возможным переход от эксплуататорской модели государства к контрактной. Это закономерно - вслед за системой, ориентированной на максимизацию собственных доходов за счет своих граждан, неизбежно приходит система, максимизирующая эффективность в интересах всего общества, и наоборот.

Итак, цель эксплуататорского государства - максимизация ренты группы, контролирующей госаппарат. Основная функция - активное вмешательство во взаимодействия, выходящие за пределы выполнения государством роли гаранта. Использование монополии на насилие зависит лишь от политической воли государства. Механизм «принципал - это гражданин» отсутствует. Механизм «принципал - это государство» основан на использовании принуждения и насилия, развитии тенденции к осуществлению всеобщего контроля. Основные статьи дохода - конфискационные налоги и неналоговые поступления. Основные статьи расходов - оборона, государственное управление, правоохранительная деятельность. Основные способы покрытия бюджетного дефицита - кредиты Центробанка правительству, займы на внутреннем рынке, возможный отказ от выполнения своих обязательств.

Для того чтобы понять, к какому типу относится конкретное государство (контрактному или эксплуататорскому), используются бюджетные методы оценки. Госбюджет содержит достаточное количество информации для институционального анализа.

При изучении структуры госбюджета могут быть использованы два критерия. Первый - рассматривается соотношение различных статей доходов. В результате мы получим информацию по реальному исполнению статей госбюджета и по способам покрытия возможного бюджетного дефицита.

Доходную часть бюджета образуют налоги и неналоговые поступления, из которых главной составляющей являются налоги. Однако, чем выше доля неналоговых доходов, тем активнее экономическая политика государства. Это доходы от внешнеэкономической деятельности, активы государственной собственности, государственные запасы, возврат денежных кредитов, целевые бюджетные фонды. В российском бюджете неналоговые поступления невелики и составляют около 2-3 %.

При анализе налоговых поступлений рассматривается соотношение различных видов налогов. Если преобладают рентные платежи и специальные налоги, это говорит о конфискационном характере налоговой системы. Если же преобладают рыночные налоги, то можно говорить о производственной направленности бюджетной системы. В федеральном бюджете РФ доля рыночных налогов достаточно высока (более 50%), но не имеет пока четко выраженной динамики.

Важной информацией являются также данные о собираемости налогов, то есть о соотношении фактических налоговых поступлений к их потенциальной величине. Чем выше собираемость налогов, тем ближе государство к модели контрактного. В России этот показатель также далек от оптимального и даже иногда имеет тенденцию к сокращению.

Далее необходим анализ структуры государственных расходов. Для эксплуататорского государства приоритетными направлениями финансирования являются расходы, направленные на усиление потенциала насилия, то есть на содержание силовых структур, а также на содержание госаппарата. Для России эта проблема остается актуальной, так как эти группы расходов продолжают расти.

Контрактное и эксплуататорское государства по-разному решают проблему финансирования бюджетного дефицита. Существуют три основных способа покрытия дефицита госбюджета: кредиты ЦБ правительству, внутренние займы, внешние займы. Эксплуататорское государство обычно использует первый и второй способы, хотя они и приводят к инфляции. Напротив, контрактное государство предпочитает внешние займы как наименее инфляционный способ покрытия бюджетного дефицита. В условиях РФ можно говорить о преодолении самой проблемы бюджетного дефицита, так как в последние годы российский бюджет сводиться с профицитом.

Вывод: Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что современное российское государство имеет двойственные черты: с одной стороны в нем еще сильны признаки эксплуататорского государства, с другой - все активней идет процесс его постепенного превращения в контрактное

· Тема 11. Институциональный анализ домашнего хозяйства

11.1. Домашнее хозяйство как организация

Хотя под понятиями «домохозяйство» и «семья» в практической жизни понимается одно и то же, все-таки необходимо учитывать принципиальные отличия между ними.

Домашнее хозяйство - это экономическая единица в составе одного или нескольких лиц, объединенных общей задачей воспроизводства человеческого капитала, местом проживания, бюджетом и семейно-родственными связями. В основе домашнего хозяйства лежат властные отношения - права по контролю над совместной экономической деятельностью передаются одному из его членов, главе семьи. Институциональная теория рассматривает домашнее хозяйство лишь как особый случай властных отношений и, следовательно, организации.

Дата добавления: 2014-12-27