Городского управления

Поиск новой доктрины управления городским развитием начался в европейских странах с периода 1980-х годов. Он был вызван тем, что к этому времени в городах оказались исчерпанными для индустриального развития многие виды ресурсов, включая и трудовые. Западные страны во многих случаях вынуждены были отказаться от вертикальной централизации в размещении промышленных объектов. Для того чтобы использовать с наибольшей эффективностью накопленный в крупных городских центрах на урбанизированных территориях инновационный, интеллектуальный и технологический потенциалы, во многих странах перешли к изменению диапазона и масштабов государственного вмешательства в развитие отдельных городов.

Следует отметить, что наряду с изменением национальных доктрин городской политики динамика систем городского управления в зарубежных странах во многом связана с изменением степени самостоятельности местных органов власти. Это и явилось основным предметом крупных муниципальных реформ, последняя волна которых пришлась на 1970-1980-е годы. Основные цели их были связаны со структурными изменениями и повышением эффективности управления в городах, унифицированием его механизмов, уменьшением разрыва в размерах территории и численности однопорядковых территориальных единиц.

Эти тенденции напрямую связаны с моделями местного самоуправле­ния, которые сложились в мировой практике. Иначе говоря, осмысление определенных типов модели местного самоуправления помогает понять национальную специфику в отношении управления городским развитием, так как во всех странах под местным самоуправлением вообще и в городах в частности понимают организацию и деятельность местных органов, непосредственно избираемых населением, т.е. формируемых на выборных началах. В результате проведенных преобразований в отмеченный период произошло сближение двух западноевропейских моделей местного управления англосаксонской (Великобритания, США) и французской (Франция, Италия, Португалия). С одной стороны, перенос принятия решений в исполнительные органы, изъятие определенных функций из ведения местного самоуправления и передача их в специально создаваемые органы, образование специальных округов на территории города в странах с англосаксонской моделью усилили прямое вмешательство правительства; с другой - расширение компетенции органов самоуправления, упразднение чрезмерного вмешательства (административного, финансового) способствовали известной децентрализации в странах с французской системой.

В структуре управления городами в зарубежных странах представительный орган (совет, ассамблея, собрание и т.п.) является важнейшей его составной частью. Он обычно создается путем всеобщих прямых выборов горожанами. Постоянные и временные комитеты и комиссии создаются в структуре этих органов по отраслевому, функциональному и территориальному признакам. По конкретным направлениям городской жизни (здравоохранение, образование и т.п.) создаются, как правило, отраслевые комитеты. По комплексным вопросам (кадры, нормативно-правовая деятельность и др.) формируются функциональные комиссии. По территориальному признаку также специальные комиссии объединяют советников, избранных от определенного района - они отвечают за его комплексное развитие.

Реализацию решений представительных органов, управление оперативными социально-экономическими вопросами осуществляют исполнительные органы в городах. При анализе структуры управления городом используется и более широкое понятие - «исполнительный аппарат», который включает в себя как собственно исполнительный орган общей компетенции (коллегиальные исполнительные органы, бургомистры, мэры), так и подчиненные ему органы специальной компетенции (департамент, бюро, инспекция и т.п.).

Исполнительные органы власти в городах в разных странах занимают неодинаковое положение, несмотря на то, что практически повсеместно наблюдается усиление их роли по сравнению с представительными учреждениями. Существует два способа формирования исполнительных органов на местах.

В ряде стран муниципальные советы избирают мэров, лорд-мэров, которые не имеют реальных исполнительских, а выполняют преимущественно представительские функции. В основном они и председательствуют в городском совете и представляют его вовне (Великобритания, США, Канада). Во Франции, в большинстве земель Германии, ряде штатов СВДА, в Швейцарии, Австрии, Дании, Испании эти должностные лица избираются непосредственно населением, поэтому занимают довольно весомое положение. Это ведет к значительной концентрации власти в руках главы городской администрации.

При другом варианте исполнительный орган назначается центральным правительством или президентом страны по предложению соответствующего городского совета. Так, например, в Бельгии и Голландии происходит назначение мэров, бургомистров главой государства.

По существу все множество конкретных форм управления городами может быть сведено к трем основным типам:

1. Мэр - совет «сильный мэр».

2. Совет - менеджер («слабый мэр» - совет).

3. «Комиссионное» управление.

Они в основном связаны с определенным типом взаимоотношений между представительной и исполнительной властью в городе, которой руководит назначаемый или избираемый глава городской администрации -мэр.

Традиционной и наиболее распространенной является форма «мэр -совет». Например, в США используются две основные модификации формы «мэр - совет», различающиеся объемом полномочий и ролью мэра в отношении к совету и всему аппарату управления муниципалитета («слабый мэр» и «сильный мэр»). В системе «слабый мэр» совет не только осуществляет нормотворческие полномочия, общее руководство и контроль за деятельностью исполнительного аппарата, но и занимается многими оперативными вопросами управления. В рамках городских советов создаются комитеты по отдельным направлениям городского управления, которые фактически руководят работой многих муниципальных подразделений и служб. Часто на один из комитетов совета возлагаются полномочия по подготовке муниципального бюджета, им же назначается контролер, следящий за исполнением бюджета. Мэр избирается отдельно от членов совета и наделяется некоторыми самостоятельными полномочиями (в том числе имеет ограниченное право вето на решение совета). Слабость его позиций связана с отсутствием у него широ­ких прав в административных вопросах. Он может назначать только вто­ростепенных чиновников исполнительного аппарата и имеет весьма ограниченные возможности контролировать и координировать деятельность аппарата. Позиции мэра ослабляются и тем, что наряду с ним обычно избирается целый ряд должностных лиц - городской казначей, клерк, асессор и др. Еще один фактор, препятствующий организации единого руководства муниципальным аппаратом при рассматриваемой форме управления - это наличие наряду с муниципальный советом и мэром относительно самостоятельных специализированных советов и комиссий (их члены могут как назначаться, так и избираться населением), занимающихся многими конкретными вопросами городской жизни и нередко наделенных прямыми административными полномочиями.

Большинство экспертов едины во мнении, что данная форма не соответствует современным потребностям и условиям управления в крупных городах и обречена на исчезновение. «Сильный мэр» сосредоточивает в своих руках почти весь контроль над исполнительным аппаратом. Ему принадлежит право назначать и освобождать от должности руководителей департаментов и служб муниципалитетов, составлять проект бюджета и организовывать его исполнение. Он может налагать трудно преодолимое вето на решения совета. Ведущая роль мэра в этой разновидности муниципального управления обусловлена также его официальным положением политического лидера муниципальной администрации и всего населения. Несмотря на то, что конечная ответственность за наиболее важные «политические» решения, определяющие основные направления деятельности муниципалитета, остается за советом, «сильный мэр» способен активно воздействовать на формирование стратегической линии муниципалитета, и нередко он фактически предопределяет ее.

Городские советы в системе управления с «сильным мэром» обычно небольшие, состоящие из 7-9 членов, которые могут избираться как от муниципалитета в целом, так и по избирательным округам. Срок пребывания в должности «сильного мэра» и членов советов продолжительнее, чем при муниципальном управлении со «слабым мэром» и, как правило, равен четырем годам, наряду с мэром и членами городского совета избираются некоторые должностные лица. Такая система руководства нашла очень широкое применение в крупных городах. Но у нее есть свои недостатки. Большая концентрация полномочий у мэра создает основу для напряженных и даже конфликтных отношений между ним и советом. При этом часто члены совета пытаются ограничить влияние мэра в «политических» мэр может не обладать способностями и профессиональной подготовкой, необходимыми для эффективного управления административным аппаратом. Напротив, у мэра с качествами хорошего управляющего может недоставать черт политического ли­дера. В ряде городов эта проблема находит частичное разрешение с помощью введения в систему управления должности главного администратора, подотчетного мэру и обеспечивающего оперативное руководство работой муниципального аппарата.

Форма управления «совет - менеджер» является чисто американским нововведением в практику городского управления. Образцом для нее служили формы и методы управления, используемые в частном бизнесе, которые и предлагалось переносить на местное управление. Для данной разновидности управления городом характерен небольшой состав городского совета (5-9 депутатов), которые избираются без участия партий и от города в целом. За городским советом закрепляются все нормотворческие функции и функции формирования общей политики муниципалитета. Наряду с ним важнейшей задачей совета является поиск и назначена на определенный срок (как правило, на четыре года) главного администратора (высокооплачиваемого менеджера - управляющего), на которого и но шагается ответственность за практическую организацию руководства муниципальным аппаратом. Эти менеджеры могут выбираться из «деловой» среды, либо они являются профессиональными чиновниками, прошедшими специальную подготовку и имеющими опыт работы в сфере городского управления. Менеджеру муниципалитета дается право подбирать руководителей важнейших служб и департаментов, утверждение в должности которых, однако, осуществляется советом. Он непосредственно направляет и координирует деятельность всех подразделе­ний муниципального аппарата, докладывает городскому совету о состоянии дел в городе и вносит свои предложения на рассмотрение совета, подготавливает и представляет в совет проект бюджета.

При этой системе управления формально сохраняется должность мэра, но он выполняет в основном представительские функции и председательствует на заседаниях городского Совета. У него полностью отсутствуют административные полномочия и нет права вето. Круг выборных должностей при данной системе обычно ограничивается только членами муниципального совета, что делает управление административным аппа­ратом более интегрированным.

Представляется, что общая оценка формы «совет - менеджер» должна быть двойственной. С одной стороны, ее появление отражает объективную необходимость квалифицированного, профессионального руководства сложным комплексом хозяйственных и социальных служб современного города, с другой - эта форма является продуктом технократиче­ского подхода, принижающего значение политических аспектов социального управления. Важно отметить и особую заинтересованность в такой системе руководства деловых кругов, поскольку она позволяет практически полностью вывести городское управление из-под контроля избирателей. Однако опыт показывает: система «совет - менеджер» не может стать универсальной, приемлемой для всех типов городов. Ее обычно принимают новые и быстрорастущие средние и небольшие города, пригородные муниципалитеты, относительно однородные по социальному и этническому составу населения, представленного главным образом населением с высокими и средними доходами. Характерно, что, например, она не принята ни в одном из шести американских муниципалитетов с населением более 1 млн. человек. В этих городах применяется исключительно форма «мэр - совет», которая с помощью «сильного мэра» и его «политической машины» обеспечивает социальное маневрирование и сглаживание остроты конфликтов. Не применяется система «совет - менеджер» и в наиболее мелких муниципалитетах, где по финансовым соображениям обременительно нанимать высокооплачиваемого управляющего.

При «комиссионной» форме управления избирается только муниципальная комиссия (в составе 3-5 человек), члены которой не только выполняют функции, свойственные муниципальным советникам, но и осуществляют административное руководство всем исполнительным аппаратом, т.е. каждый «комиссионер» является одновременно и непосредственным руководителем одного или нескольких департаментов муниципалитета. Однако принятие наиболее важных решений и основные назначения в аппарате производятся комиссией на коллегиальной основе, ее члены несут и коллективную ответственность за деятельность всего муниципалитета. Обычно посты «комиссионеров» занимают известные в городе «социально активные» бизнесмены и лица свободных профессий, имеющие опыт организаторской деятельности

Комиссионная форма управления первоначально получила довольно быстрое распространение в средних и малых городах, но вскоре проявились ее существенные недостатки: трудность сочетания одними и теми же лицами функций «законодателей» и администраторов, разработчиков политики и ее «исполнителей», отсутствие у «комиссионеров» времени и достаточной квалификации для оперативного руководства аппаратом управления. В результате многие муниципалитеты, принявшие эту форму, стали постепенно отказываться от нее.

Во многих городах стали использоваться в настоящее время гибридные формы управления, совмещающие в себе черты систем «мэр - совет» и «совет - менеджер». Модификации этих форм обычно объединяются зарубежными авторами в отдельный тип муниципального управления, именуемый системой «сильный мэр» - совет с главным администратором». Смысл такого объединения состоит в том, чтобы сконцентрировать внимание мэра на стратегических и политических вопросах городского развития, освободив его от выполнения сложных, поглощающих основную часть времени и требующих высокой компетенции функций оперативного управления административным аппаратом, а эти функции передать высококвалифицированному профессиональному управляющему («главному администратору»). Мэр обычно самостоятельно подбирает главного администратора, но его полномочия строго фиксируются либо в хартии муниципалитета, либо в специальном постановлении муниципального совета. Институт муниципальных управляющих - менеджеров получил распространение в США, Германии, Норвегии, Швеции, Ирландии, Финляндии и ряде других стран.

Необходимо согласиться с мнением ряда экспертов, которые полагают, что наиболее целесообразной в условиях современной российской действительности является форма, которую условно можно обозначить «сильный совет - сильный мэр». В данной модели глава городской администрации не входит в состав представительного органа и может в нем занимать главенствующую роль. Он возглавляет исполнительную власть, подотчетен и населению, и представительному органу власти. Безусловно, личные качества, профессионализм, знания и опыт непосредственно влияют на эффективность деятельности городских органов управления.

Важный элемент городского управления - структура городской администрации. Так, в Германии аппарат исполнительной власти строится на единых началах для всех земель: вся городская администрация разделена на департаменты по функциональному признаку. Каждый департамент возглавляется избираемым или назначаемым руководителем. Городская администрация здесь, как правило, включает департаменты общего управления, финансов, безопасности, поддержания порядка, культуры и образования, по делам молодежи, здравоохранения и социальным проблемам, строительства и управления общественными службами, экономики и транспорта. Сотрудники администрации, как правило, назначаются и смещаются главой городской администрации или же городским советом.

В последнее десятилетие обращает на себя внимание повышенный интерес зарубежных ученых к анализу проблем городского уровня управления, так как в литературе обнаруживаются приметы определенного переосмысления традиционного взгляда на муниципалитеты. Происходит сближение понятий «местное управление» и «муниципальное управление». Отечественный подход не противоречит концептуальным подходам западных исследователей, которые под местным уровнем понимают, как правило, все то, что не подпадает под центральное управление, а под муниципальным - систему органов управления социально-экономической жизнью государства в различных населенных пунктах, включая города. Исключение составляет, пожалуй, некоторое смещение политических акцентов: в муниципальных органах - на проблемы урбанизации, а в местных - на региональные подходы к решению конкретных социальных проблем.

Основным принципом концепции дуализма в городах за рубежом является принцип совместного муниципального и государственного управления. На практике это выражается нередко в подчинении муниципалитетов государственной администрации. Это обосновывается тем, что ряд местных дел (безработица, дорожное строительство, просвещение и другие) приобретает общегосударственное значение. Объективным основанием данной концепции является двойственная природа местных органов власти и управления в городах. С одной стороны, они подотчетны горожанам, а с другой - образуют группу низовых звеньев системы государственных органов власти и управления. Таким образом, городское управление опирается и на местное население и на население страны или регионального образования. В городах завязка многих проблем управления и самоуправления своим исходным пунктом имеет двойственную природу. Концепция неполитического характера управления получила распространение в связи с необходимостью повышения профессиона­лизма в системе «политика - местное управление» путем выделения на городском уровне профессиональной управленческой деятельности.

Муниципалитеты все в большей степени перестают рассматриваться как производители благ и услуг населению. Эта функция постепенно перестает быть основной и на первый план выступают такие задачи, как менеджмент, надзор, инспектирование и координирование. Роль город­ских органов все больше видится в качестве так называемых «обеспечивающих» властей. Муниципалитеты решают следующие задачи: выявление насущных потребностей населения, установление приоритетов, определение стандартов услуг и наиболее оптимальных путей обеспечения этих стандартов, сотрудничество с центральными и региональными властями в решении задач, имеющих местное значение, инспектирование и координация деятельности различных организаций, действующих на городском уровне, установление с ними сотрудничества (преимущественно на контрактной основе), осуществление обратной связи между потребителями услуг и их непосредственными производителями через использование соответствующих демократических механизмов, лоббирование интересов местных сообществ.

В деятельности муниципалитетов крупных городов в зарубежных странах можно выделить три главные направления. К первому относится организация городского хозяйства, т.е., работа различных муниципальных учреждений, оказывающих платные услуги населению и промышленным предприятиям, размещенным на территории города. Кроме этого муниципалитеты занимаются благоустройством городов (реконструкция отдельных частей города, обычно центров, создание зеленых зон, содержание парков и т.д.) Третье направление - регулирование размещения различных объектов на территории города. Все три направления, рассматриваемые в перспективе, находят отражение в планах или генеральных схемах развития городов.

Таким образом, главные усилия поиска эффективной городской политики направлены в зарубежных странах прежде всего на то, чтобы достигнуть координации и сотрудничества между субъектами городской экономической жизни и уровнями управления, а также усилить конкурентоспособность самих городов. Такой подход основан на идеях стратегического менеджмента, которые преобладают в деятельности крупных фирм и корпораций в частном бизнесе. Они достаточно известны и описаны в зарубежной литературе. Общемировые тенденции подобного рода являются в практике городского управ­ления достаточно новыми. В США и отдельных городах Западной Европы интерес к внедрению положений стратегического менеджмента в фактическую деятельность городских властей, а особенно дискуссии о миссии городов, разработке стратегий развития и применению инструментов стратегического планирования стали усиленно развиваться в последнее десятилетие прошлого века, с начала 1990-х годов. Открытость экономики и демократизация многих вопросов принятия важных управленческих решений предусматривает в мировой практике, прежде всего гласность, открытость, непрерывность, четкую юридическую определенность, процессов управления на местном уровне. В соответствии с принятыми законами и правилами практически повсеместно в развитых странах установлены строгие; процедуры информирования и участия общественности, а также проведения слушаний и семинаров по этим вопросам. Зарубежный опыт разработки стратегий городского управления свидетельствует о том, что во многих странах местные власти в качестве главных комплексных документов останавливают свой выбор на детальной проработке прежде всего экономических проблем, т.е. на «экономической стратегии развития города» (Германия), «стратегии развития торговли промышленности» (Бельгия), «стратегии экономического развития» (США), плане действий в экономике (Англия). В основу подготовки подобных документов заложены, прежде всего, такие факторы, как глобализация экономики и усиление международной конкуренции, усложне­ние механизмов управления и ускорение процессов социально-экономического развития, социальные диспропорции и конфликты, распространение идей социального партнерства, реструктуризация промышленности, развитие инноваций и информатизации. Как отмечают многие исследователи, зачастую очень трудно отделить общую стратегию развития от экономической стратегии города. Разработка докумен­тов подобного рода ориентирована, прежде всего, на то, чтобы показать способность местных властей к видению главных перспектив развития города, к достижению содействия этому развитию, т.е. к готовности объединить усилия общественного и частного секторов в достижении определенных позитивных целей обновления города. Поскольку процесс пла­нирования как особый вид аналитической деятельности является процессом политическим, то для обеспечения успеха и эффективности в реализации принятых документов усилия городских властей предпринимаются, прежде всего в таких направлениях, как привлечение известных политических деятелей города к участию в процессе планирования; создание особых комитетов общественного сотрудничества и согласия и информированность общественности; координация и интеграция деятельности на вертикальном срезе (между административными уровнями) и горизонтальном (между секторами) внутреннего развития города; взаимодействие и поддержка со стороны структур центрального правительства, соседних муниципальных образований.

Таким образом, мировой опыт дает многочисленные примеры органи­зации управления в городах. Однако совершенно очевидно, что одной организационно-управленческой модели универсальной для всех стран нет и не может быть. Опыт городского управления на рубеже веков сви­детельствует о том, что в Западной Европе и США по-новому на уровне государства формулируются задачи, стоящие пред городами. Современ­ные города выступают в роли самостоятельных агентов рынка, поэтому движение производства и населения сопровождается интенсификацией их экономики на основе применения новых качественных международ­ных критериев к управлению их развитием, использованию ресурсов и созданию инноваций. Меняется внутренняя динамика процесса управле­ния на низовом уровне, в муниципальную деятельность активно внедряются рыночные механизмы, происходит поиск новых приоритетов.

Задания

СЛОВАРЬ ПОНЯТИЙ И ТЕРМИНОВ

Адаптивные модели – модели, изменяющиеся в процессе решения задачи в зависимости от поступающей информации о возможных результатах альтернативных решений.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М., 1923.

2. Гунтов А.Э. Город как объект системного исследования. М., 1977.

3. Житкова Е.Л. Маркетинг города: перспективные направления совершенствования (на примере г. Тольятти) // Маркетинг в России и за рубежом. 2006 № 5. С.79-93.

4. Занадворов В.С., Занадворова А.В. Экономика города. М., 2003.

5. Иванов А.А. Формирование системы сбалансированных показателей муниципального образования как инструмент реализации стратегии территориального развития // Экономические науки. 2006. № 11. С.10-17.

6. Кайсарова В.П. Городское управление. СПб., 2003.

7. Кайсарова В.П. Проблемы развития города // Вестник Санкт-Петербургского университета. Серия 5. Экономика. 2002. № 1. С. 33-44.

8. Кайсарова В.П., Харлампиева А.С. Эволюция городского самоуправления в Российской Федерации // Гуманитарная наука РАН. 1997. № 1. С. 66-71.

9. Кротов В. Муниципальные образования: стратегический и проектный менеджмент // Человек и труд. 2006. № 10. С.70-74.

10. Макагонов П.П. Управление развитием городских территорий. М., 2001.

11. Методологические основы корпоративного управления городом // Менеджмент в России и за рубежом. 2002. №3. С. 21-27.

12. Патрухин А.П. Маркетинг территорий. СПб., 2006.

13. Управление городами: история и современность. М., 2001.

14. Урбазаев М.Н. Методологические основы корпоративного управления городом // Менеджмент в России и за рубежом. 2002. № 3. С. 21-27.

15. Экономические методы регулирования развития крупных городов. Л., 1990.

16. Яновский В.В, Город как система и объект управления. СПб., 1998.

Учебно-методическое пособие

Дата добавления: 2015-04-29