Механизм действия переходного права 1 страница

Переходная правовая система при эволюционной, а не катастрофической форме перехода способна на постоянное воспроизводство права, исторически непрекращающийся процесс правообразования и непрерывное, исключительно многообразное воплощение правовых установлений в общественные отношения, постоянно действующий процесс правореализации.

В переходный период право не только не отмирает, а наоборот, становится богаче по содержанию и гибче. В признаках права в переходный период происходят определенные изменения, но они не влекут его гибель. Р. Шарле полагает, что «такие свойства права, как формальная определенность, внутренняя согласованность, гарантированность реализации несовместимы с нестабильностью, противоречивостью, остротой социальных конфликтов, характерных для современных переходных обществ». Однако внимательное изучение переходного права обнаруживает неприменимость некоторых традиционных подходов юридической науки при его характеристике и приводит к постановке прежде не ставившихся вопросов.

Важно заметить, что право по своей природе обращено к общественной среде, насыщенной противоречиями, ибо только в ней право может в полной мере реализовать свои регулятивные потенции. Отсюда можно заключить, что условия переходного периода представляют собой благодатную среду для права, несмотря на все сложности правового регулирования.

Традиционно выделяемые признаки права наблюдаются и в переходный период, пусть и в значительно деформированном виде. Так, системность переходного права у ряда авторов вызывает сомнения ввиду противоречивости нормативно-правового материала. По мнению P.O. Халфиной, переходное право не отличается внутренней согласованностью, а многие законы являются таковыми только по названию. Нормы права в переходных условиях, действительно, сложно согласовать, поскольку сложно согласовать интересы ведущих социальных сил в единую официальную волю. И тем не менее представительные органы государства способны в рассматриваемый период синтезировать совокупную, общесоциальную волю, придавая ей официальное значение. Согласованность переходного права выражается в существовании определенной иерархии между нормами, издаваемыми вышестоящими и нижестоящими органами, в конкретизации более общих норм в менее общих. Нормы переходного права регулируют общественные отношения не изолированно друг от друга, а совместно. Между ними существуют системные связи, вытекающие из их специализации. Наличествуют внутрисистемные связи и зависимости между отраслями переходного права и внутри каждой из них. Поддерживаются определенные приоритеты в ходе осуществления нормотворческой деятельности.

Регулятивность переходного права также дает сбой в условиях интенсивного социального обновления. Однако именно благодаря своим регулятивным возможностям переходное право делает поступки субъектов права предсказуемыми. Высокая степень преемственности в правовой сфере в условиях эволюционного перехода позволяет сохранить и поддерживать относительный правопорядок. Право в этом случае создает условия для появления типологически новых общественных отношений и последовательно воспроизводит их на новой качественной основе. Именно регулятивность позволяет переходному праву проявить свою преобразовательную направленность.

Государственная обеспеченность права также лишена в переходный период того смысла, который ей придается в условиях стабильно функционирующей правовой системы. Но отрицание данного признака вообще в отношении переходного права было бы преувеличением. Даже революционные события не влекут приостановления государственной деятельности, хотя значительно нивелируют арсенал необходимых обеспечительных средств. Непомерно сужая свою компетенцию и не справляясь с возложенными функциями, государственная власть не способна обеспечить элементарного правопорядка. Но в случаях сохранения необходимых ресурсов и рычагов влияния на переходные процессы государство способно проводить в жизнь принятые правовые решения, снабжая их авторитетными санкциями и механизмами реализации. Эволюционная форма переходного правового развития не согласуется с принципом «чем меньше государства – тем лучше», а предполагает авторитетную государственную власть, располагающую значительными ресурсами собственности для проведения кардинальных реформ.

Таким образом, отмечая своеобразие признаков права в условиях переходности, представления о неизбежной в переходный период неполноценности права можно признать односторонними. Правовое регулирование в переходных условиях не знает перерывов и не заменяется полностью произволом реформаторских и иных социальных сил. Без права невозможно вернуть жизнь общества в нормальную колею, не говоря уже о создании новых социальных форм. М.А. Рейснер, отрицавший социальную ценность права в первые годы социалистических преобразований, позднее был вынужден пересмотреть свои нигилистические взгляды. «Уже на седьмом году революции в Советской России чрезвычайно усилился интерес к праву, - констатировал он. - В области реальных взаимоотношений мы находим положительный расцвет законодательства и кодификации. Это законодательство по содержанию несет с собой целый мир новых отношений».

Глубинные основы правовой ментальности российского общества свидетельствуют о том, что наш народ всегда стремился к справедливости, порядку, стабильному развитию на основе ответственности и взаимопомощи. Это означает, что общественному развитию России в самые тяжелые времена был свойственен правовой смысл.

Итак, правопорядок в переходный период представляет собой реально достижимый устойчивый компромисс относительно организованности общественной жизни и путей дальнейшего правового развития. Он не исключает острых противоречий и юридических конфликтов в рамках конкретных правоотношений. Но постепенное вытеснение отживших общественных отношений и воспроизводство регулярных правовых связей свидетельствуют о непрерывном правовом регулировании. Состояние правопорядка и законности можно рассматривать как характеристику качественного состояния правовой системы в переходный период, режима ее функционирования. Правопорядок и законность являются концентрированным выражением природы и структуры правовой системы, ее системных связей. В условиях эволюционной формы перехода они выступают факторами стабилизации правового развития, смягчающими динамику переходных процессов.

Научное видение переходной политико-правовой проблематики может заключаться также в идее недопустимости навязывания порядка и законности обществу любой ценой. Правопорядок не самоценен, и упорядочение общественной жизни не должно осуществляться ради самого упорядочения. Необходимо, чтобы содержание правопорядка отвечало принципам одухотворенного правового строя. Юридическим же механизмом обеспечения законности и правопорядка будет выступать правовая система в целом, реформирование которой означает процесс по формированию нового правового порядка.

Функциональный подход к исследованию правовой системы переходного периода раскрывает динамическую сторону ее существования. При этом ставится вопрос: каким образом правовая система используется для формирования и изменения окружающей ее действительности? Правовая система, рассмотренная с точки зрения своего функционирования, охватывается понятием «механизм действия». Именно в раскрытии динамического функционального аспекта переходной правовой системы в целом и заключается основная смысловая и целевая нагрузка данной категории.

Сама природа механизма действия переходного права проявляется нестатично, ибо речь идет именно о действии. Понятия «механизм действия права» и «механизм правового регулирования» при этом не являются тождественными. Действие права заключается в проявлении всех свойств и качеств права, выражающих способность оказывать влияние на поведение субъектов. Другими словами, действие права – это пути и формы его влияния на общественные отношения; не всегда реализация заключенных в нем установлений, но даже юридическая возможность такой реализации.

Обращение к категории «механизм действия права» отражает ориентацию правовой системы переходного периода, когда упорядочивающая роль права заметно снижается, а степень правового воздействия увеличивается. По своей природе механизм действия права – это процесс использования юридических средств воздействия на общественные отношения, охватывающий реализацию правовых норм и влияние правовой информации, динамику правоотношений, прямые и обратные информационные правовые связи. Проблема механизма действия права есть характеристика функционирования, с одной стороны, его структуры, а с другой – управления этим механизмом.

В данном параграфе монографии рассматривается функциональный аспект переходной правовой системы не в узком объеме механизма правового регулирования, а с точки зрения механизма действия права. Именно этот механизм позволяет определить особенности разнообразного влияния правовой системы на общественную среду в переходный период.

Принципиально важно выдвинуть положение о том, что управление переходными процессами – это системообразующий фактор правовой системы в переходный период, организующее начало, столь важное для обеспечения правового порядка. Управление сложными динамическими процессами переходного времени осложняется тем обстоятельством, что функционирование правовой системы осуществляется в условиях непрерывных изменений внутренней и внешней среды. Отсюда задача управления состоит в том, чтобы возможно эффективнее отвечать на эти изменения, перестраивая структуру системы соответственно изменившимся условиям. Иными словами, процесс управления переходными процессами отчасти предполагает упорядочение самой правовой системы. При этом преодолевается несоответствие между фактическим и заданным состояниями правовой системы, идет процесс становления нового типа правовой целостности посредством перевода ее из одного качественного состояния в другое. Упорядочивающее воздействие в данном случае выступает как приведение правовой системы в соответствие с присущими ей объективными закономерностями и тенденциями, характеризующими новую качественную определенность. Имея общее представление о механизме самоорганизации переходной правовой системы, можно предположить, что управление правовой системой осуществляется не только «потусторонними» силами в лице государственной власти, но и внутренне присущими самой правовой системе элементами и факторами. Правовое воздействие в переходный период, таким образом, выступает не только как управление, но и как самоуправление, саморегуляция правовой действительности. Поддерживать ориентацию на становление нового типологического качества правовая система может в условиях определенных воздействий как извне, так и изнутри.

«В сущности своей, - пишет В.Г. Афанасьев, - процесс управления есть антипод процессам дезорганизации, позволяющий стабилизировать систему, сохранить ее качественную определенность, поддержать ее динамическое равновесие со средой, обеспечить совершенствование системы и достижение того или иного полезного эффекта». А.И. Пригожин в 1990-е гг. констатировал: «Мы не владеем механизмом управления переходными процессами»2.

Назовем ряд общих положений, определяющих механизм действия права в переходных условиях:

1. Необходимо признание специфики переходной ситуации. Это значит, что ситуация признается переходной тогда, когда она приобретает новые черты и тенденции. Поэтому право, правовая политика, организационно-ресурсные меры в сфере правореализации должны обязательно исходить из того, что положение изменилось. Это внешне тривиальное утверждение на деле пока еще учитывается слабо. Качественно новые правовые задачи часто пытаются решать прежними, нередко уже непригодными средствами. Усложнение общественных отношений вызывает необходимость соответствующего усовершенствования механизма действия переходного права. Переходность обстановки должна преодолеваться постепенными, целенаправленными мерами, с помощью дополнительных усилий удерживаться в правовых рамках и на этой основе трансформироваться в нормальную, стабильную обстановку. В то же время переходность требует перераспределения ресурсов на осуществляемую управленческую деятельность. Это означает возрастание потребности согласования права и нравственности; более значимой становится роль неформального авторитета и связанных с ним формальных и неформальных договоренностей. Изменяется содержание регулятивного потенциала права, которое становится адекватным требованиям переходного времени.

2. Идею о возможности формирования новых общественных отношений путем активного нормотворчества можно признать иллюзорной. Механизм действия права в переходный период непосредственно не порождает новых общественных отношений, а создает лишь условия (юридическую возможность) появления тех или иных отношений.

Р.З. Лившиц утверждал, что при революционных и других мощных, значительных изменениях в обществе новые интересы первоначально выражаются в праве, а затем — в различных сферах общественных отношений. Ссылаясь на опыт буржуазных революций в Западной Европе, он отмечал, что сначала принимались новые законы, а потом, на их базе, формировались иные отношения, в том числе и производственные. Однако издание нормативно-правовых актов преобразующего характера – еще не свидетельство и не гарантия появления новых социальных связей. Вступление новых правовых актов в юридическую силу представляет собой одно из многочисленных условий рождения соответствующего общественного отношения. Новые интересы пробивают себе дорогу через массу фактических обстоятельств. И самый совершенный закон не в силах породить нового отношения, если в социальной среде еще не созрели необходимые предпосылки. В переходный период нередко правовое регулирование осуществляется в отсутствие самого предмета правового регулирования. Примеров издания законодательных актов, взломавших собой каркас прежнего правового сооружения, в научной литературе приводится множество. Но, к сожалению, поверхностный взгляд на эти процессы не позволяет установить внутренней логики действия правовой системы в переходных условиях.

Законы и иные правовые акты традиционно называются в юридической литературе средствами изменения общественных отношений, орудиями преобразовательной деятельности, инструментами социальной инженерии. Но эти стереотипные представления не являются истинными в полной мере.

Действительно, в системе переходного права всевозрастающую роль занимают правовые акты о коренных социальных преобразованиях. Именно эти акты, содержащие установку на переустройство общественных отношений, и определяют природу и характер права переходного периода. Механизм действия переходного права при этом направлен не столько на охрану существующих социальных отношений, сколько на их развитие и преобразование в соответствии с целями перехода. Отсюда авторами научных работ делается сомнительный вывод о том, что законодательство в переходный период является универсальным средством осуществления социальной революции сверху, насаждения нового строя общественных отношений. В этих теоретических построениях отсутствуют некоторые промежуточные звенья, необходимые для понимания целостности механизма действия переходного права, а, следовательно, и оценки реальных возможностей правового воздействия.

Отражая объективное развитие общества, переходное право содержит в нормах лишь юридическую возможность возникновения типологически новых правовых отношений. В нормах переходного права с большей или меньшей степенью адекватности учитываются фактические обстоятельства (факторы), при наличии которых правовые связи приходят в движение. Процесс реализации правовой возможности, которая носит только потенциальный характер, в переходный период встречает массу фактических препятствий — от ресурсного обеспечения правовых норм до подготовленности общественного правосознания к восприятию нормативных новелл. Таким образом, правовая возможность является лишь потенцией социальной действительности, т.е. не сущим, а должным.

В условиях переходного развития нередко возникают противоречия между правом и степенью зрелости общественной среды. Практика переходного регулирования изобилует случаями забегания вперед нормативно-правовых актов, поспешного издания норм без учета реального экономического и культурного положения в стране. Так, до последнего времени отказ от военной службы по соображениям совести, признаваемый ст. 59 Конституции Российской Федерации, не являлся практическим выбором военнообязанного лица. Провозглашенная в Военной доктрине Российской Федерации цель создания профессиональной армии не может быть реализована в условиях экономической отсталости.

В юридической литературе отмечается, что способность к опережению существующего уровня общественных отношений присуща праву всех исторических типов, и наиболее отчетливо опережающие моменты в праве обнаруживаются в моменты социальных революций. Но если в текстах нормативно-правовых актов принимается за основу не реально реализуемое, а лишь декларируемое содержание, сама юридическая природа таких актов может быть поставлена под сомнение. В таких случаях забегание права вперед остается только на бумаге, а программный, декларативный характер многих нормативных положений не перерастает в юридический. Можно ли тогда именовать совокупность идеальных конструкций подобного рода правом? Речь скорее идет об идеологических положениях, проникших в нормативно-правовой акт. При декларативности правовых норм предмет правового регулирования охватывается подлинно нормативным массивом незначительно.

Вместе с тем, исходя из существа механизма действия права, можно обнаружить определенный опосредованный правовой эффект положений нормативно-правовых актов, не имеющих пока условий для своей реализации. Например, ст. 1 Конституции Российской Федерации, признающая Россию правовым государством, явно носит телеологический, программный характер. Тем самым законодатель планирует модель будущих правоотношений, появление которых не является неизбежным и обязательным после принятия соответствующих декларативных положений. В переходный период право всегда носит и дескриптивный, и преспиктивный характер. Оно не только фиксирует наличное состояние общественных отношений, но и описывает желаемое их состояние. Причем дескриптивные элементы могут даже превалировать на первом этапе переходных преобразований. Значение права в этом плане заключается в том, что, издавая правовые акты, изобилующие программными положениями, субъект правотворчества намечает перспективы общественного развития. Через новое право субъекты узнают о политике преобразований, смысле и перспективах коренных изменений. В соответствии с новой социальной ориентацией население строит свое поведение на ближайшую и долгосрочную перспективу. Но такое косвенное воздействие переходного права еще не влечет появления нового типа общественных отношений. Правовым путем закрепляются лишь идеи ожидаемых отношений, а не сами новые отношения. Нередко нормативно-правовые акты принимаются в переходный период не в целях их реального воздействия на общественную жизнь, а для снятия социальной напряженности или в пропагандистских целях.

Приведем один достаточно показательный пример. С начала 1980-х гг. в Китае проводится экономическая реформа по переходу от государственной экономики к рыночной. Фактические изменения в производственных отношениях, происшедшие за эти годы в Китае, огромны. Но только в марте 1993 г. эти, фактически происшедшие, изменения получили юридическое закрепление в Конституции КНР. Здесь приоритет базисных отношений перед правом очевиден. Когда же реформаторские силы рассчитывают, что право само должно создать требуемые отношения, и оно значительно «забегает» вперед, результат может быть такой же, как при попытке ввести принципы коммунизма в России в 1918 г.

Опережающее развитие права по сравнению с общественной средой в принципе возможно, но при этом важно найти меру этого опережения. Иначе возникают ситуации, когда, например, нет подлинного ссудного и акционерного капитала, а уже введены в действие нормы, регулирующие способы их функционирования. Тогда стимулирующие нормы права влекут использование данных форм не для развития реального сектора экономики, а для спекулятивных целей.

В предмет правового регулирования во все периоды, включая переходные, входят общественные отношения, которые могут вызывать юридические споры и поддаются контролю извне. Таким образом, право способно регулировать лишь существующие общественные отношения. А механизм действия права способен оказывать иное юридическое влияние на общественную среду, а именно: способствовать появлению объективно назревших условий для формирования новых социальных отношений. Переходное право может моделировать условия появления таких общественных отношений, которые в обществе уже созрели. Тогда создание новых социальных форм является естественным результатом развития права в переходных условиях, а возникающие переходные противоречия постепенно преодолеваются, сменяясь стабильным правовым порядком.

Здесь уместно вспомнить об обратных связях переходной правовой системы. В условиях обратной связи право не создает напрямую новых общественных отношений, а получает соответствующий импульс от общественной среды и формирует условия появления новых отношений. В этом смысле право запаздывает по сравнению с развитием социальной среды, но это обстоятельство позволяет праву эволюционным путем подготовить новый тип отношений к рождению и адаптации.

Причины неэффективной правовой деятельности в переходный период коренятся не только в правовой сфере. В основании возникновения новых правовых отношений лежат юридические факты, т.е. конкретные фактические обстоятельства, с которыми правовой акт связывает наступление юридических последствий. А фактическое содержание правовых отношений самим правом и только им не подготавливается. Отсюда можно сделать общий вывод об экспрессивной функции переходного права: опережение правом общественного развития весьма ограничено зрелостью условий новых общественных отношений и существующим уровнем духовного развития общества.

3. В переходный период закономерно изменяется сфера действия права. Ранее считалось, что в условиях общественных переустройств происходит расширение сферы правового регулирования. В этом проявлялось стремление государственной власти к необоснованному расширению своих полномочий при использовании экстраординарной обстановки. Но вне зависимости от субъективного желания реформаторов в переходный период сфера правового регулирования все-таки заметно снижается. Это вызвано отмиранием значительного круга общественных отношений и видоизменением оставшихся социальных связей. За счет этого предмет правового регулирования сокращается в объеме. В традиционной литературе утверждается, что расширение сферы правового регулирования в переходный период связано со стимулированием социального развития, т.е. появлением новых, ранее не существовавших общественных отношений. Но стимулирование новых отношений не есть их регулирование. Поэтому при создании условий для новых социальных связей работает механизм действия переходного права, а не механизм правового регулирования.

Констатируя сужение сферы правового регулирования и расширение сферы правового воздействия в переходном обществе, отметим, что магистральным путем является углубление регулирования тех отношений, которые уже находятся в сфере правового регулирования. Изменение сферы действия переходного права состоит также в перераспределении сфер правового регулирования между отдельными отраслями права и изменении методов правового регулирования. Это, в свою очередь, влечет изменение содержания действующих нормативно-правовых актов и количественные изменения в системе законодательства.

При эволюционной форме перехода естественно-исторически возводится в приоритет децентрализация правового регулирования. Это происходит в силу объективной необходимости вследствие снижения управляемости переходных процессов. Сверхцентрализация способна породить в переходный период авторитаризм, который сведет на нет все изначальные демократические устремления и идеалы. Децентрализация же обеспечивает сбалансированное перераспределение ответственности за судьбу реформ. Показательно, что Временное правительство России в 1917 г. уделяло столь много внимания укреплению местного самоуправления – земств и городских дум, расширению их компетенции. В мае было принято Временное положение о земских учреждениях, отменяющее ряд статей прежнего Положения о земствах, изданного в 1890 г. во время наступления на права земств. К прежней земской деятельности по обустройству земли прибавились социальные задачи: им даны были права по охране труда, созданию бирж труда, организации юридической помощи населению.

Однако децентрализация правового регулирования не должна пониматься в ультра-радикальном, либеральном смысле как дерегуляция общественной жизни. Общим для большинства либеральных подходов является предположение о стихийной регенерации, а также свободном перераспределении материальных и духовных благ. Решающим аспектом социальных изменений усматривается освобождение деятельности и ресурсов от прежних институциональных ограничений, формирование новых, свободно перемещающихся ресурсов и сил. Либеральная стратегия переходного развития видит корень общего кризиса в чрезмерном государственном регулировании и предлагает другую крайность, из-за которой оказывается парализованной деятельность государства. Эта стратегия безразлична к последствиям разрушения государственности и к тем, кто не подготовлен к жесткой борьбе за выживание. Эта стратегия игнорирует требования всеобъемлющей кооперации и социальной интеграции в переходный период и традиции культурной репродукции общества. В результате существенного ослабления регулятивных возможностей государства усугубляется кризис правового регулирования, распадается духовная целостность общества, а идеалы демократического, правового строя отодвигаются на отдаленную перспективу.

В.Г. Афанасьев, И.В. Блауберг, В.Н. Садовский и Э.Г. Юдин характеризуют стихийный механизм упорядочивающего, управляющего воздействия на систему или со стороны системы как усредненный результат столкновения, переплетения и перекрещивания различных, нередко противоречащих друг другу сил, массы случайных единичных актов. Это воздействие, по их мнению, пробивает себе дорогу как общая тенденция в слепой игре случая. Однако XX столетие, пронизанное угрозами гибели человечества, передает поколению нового века как наказ: наступил предел стихийным регуляторам исторического развития. Сообщество людей не может больше рисковать, отдавая свою судьбу в руки случайных сил, игнорирующих сознательные факторы управления либо использующих переходный период для перевода общесоциальных ресурсов в свою пользу.

Негативное отношение к тоталитарному государству необоснованно распространяется на государство вообще, что приводит к ослаблению этого института и, как следствие, неуправляемости переходных процессов. Между тем именно государство с опорой на право и демократические ценности призвано защищать всеобщие интересы населения, проживающего на его территории. По мере необоснованного сокращения сферы правового регулирования заявляет о себе своего рода «теневое» регулирование. Авторы монографии «Социальные отклонения» (Москва, 1989) называют «теневое нормотворчество», понимая под ним создание социальными группами различных правил поведения, противоречащих общепринятой официальной системе норм. Теневое регулирование усиливается при отсутствии необходимых юридических норм и процедур в условиях пробельности нормативного правового регулирования. Некоторые частные интересы, в том числе криминальные, начинают восприниматься массовым сознанием как допустимые и законные.

Опыт переходных преобразований свидетельствует, что при неразвитости рыночной инфраструктуры и гражданского общества компенсировать недостаточное развитие экономических, социальных институтов может только государство. В условиях раскола общества нет другой всеобъемлющей организации, способной обеспечивать сохранение целостности общества, как государство. Общество в переходные эпохи особенно остро нуждается в регулятивных функциях государства. В эволюционных условиях перехода государство способно решить проблему становления типологически новой правовой системы. Институциональный порядок на основе правовых норм может поддерживаться постольку, поскольку государство способно удерживать контроль над переходными процессами. «Решающей по силе воздействия переменной, которая объясняет отношения между структурой центров и последствиями революций, является та или иная способность центра мобилизовать ресурсы, необходимые для того, чтобы справиться с проблемами, сопутствующими переходу к цивилизации», - отмечал Ш. Эйзенштадт2.

Опыт развитых зарубежных стран показывает, что государство никогда не отказывалось от контроля за развитием экономики и регулирования общественных процессов. В частности, американский историк А. Шлезингер называет мифом утверждение, будто США обязаны своим развитием неограниченной свободе частного предпринимательства. Более того, в переходных условиях роль государства в регулировании социальных изменений неуклонно возрастает, государство выступает главным гарантом национальной безопасности. Всемирный банк в своем годовом отчете за 1997 г. признал, что «рынок не может развиваться в отсутствие эффективного государства». По расчетам независимых экспертов Института экономики РАН следует, что при существенном повышении роли государства в экономике возможен рост ВВП от 7 до 12 % в год на период выхода общества из переходного кризиса. «Нигде в мире, - пишет американский автор Г. Шварц, - не встретишь сейчас абсолютно нерегулируемой, бесконтрольной рыночной экономики». В современных условиях господство концепции рыночного общества должно смениться идеалами социально ориентированной экономики, связанной с государственным вмешательством в дела реального общества.

Дата добавления: 2015-05-10