Политика в области миграции как инструмент сглаживания негативных социально-экономических эффектов миграции

Регулирование международной миграции правительствами европейских стран началось достаточно давно и было напрямую обусловлено экономическими факторами и историческими событиями.

В конце XVIII века в быстро развивающейся после промышленного переворота Англии, в условиях нехватки рабочей силы на строящихся фабриках, рабочим было запрещено покидать страну. Позднее, в XIX веке перенаселенность европейских стран и частые неурожаи, голод, изменили политику властей в области миграции – в Германии, Швеции, Англии не только были сняты все запреты на выезд, но и оказывалась государственная финансовая помощь желающим покинуть страну. Принимающие страны – колонии европейских государств также стремились создать благоприятные условия для переселившихся европейцев. Так, например, в Аргентине и Бразилии иммигрантам выдавали земельные участки и оплачивали трансатлантический переезд.[56] Во время и после второй мировой войны европейские страны испытывали потребность в солдатах и рабочей силе, миграционное законодательство было направлено на поощрение приезда иностранцев. А в 50-60 -х гг. XX века, в условиях распада колониальной системы, в европейские страны эмигрировало значительное количество представителей местных элит уже бывших колоний. Тогда в миграционном законодательстве бывших метрополий было введено понятие «беженец», а также определены их права и обязанности, условия проживания.[57]

В настоящее время, как и прежде, политику в области миграции диктуют экономические условия, политические события и общественное мировоззрение.

С 90-х годов XX века в Европейском Союзе идет формирование общей миграционной политики. В условиях свободного перемещения трудовых ресурсов на территории ЕС и общих таможенных границ необходимо было принятие на наднациональном уровне законодательных актов, унифицировавших правила въезда и выезда мигрантов, условия их проживания и передвижения. Однако совещательный процесс на высшем уровне по этому вопросу продвигался медленно, что было связано с нежеланием и неготовностью национальных правительств передавать часть своего суверенитета в сфере миграционной политики наднациональным органам. Например, Великобритания, отказавшись в 1985 году от участия в Шенгенском соглашении, и по настоящее время опирается на собственное законодательство в вопросах охраны границ и выдачи виз. Она не поддерживает любые попытки передачи права принятия основных решений в области миграционной политики наднациональным органам.

В 1999 году Комиссия ЕС выступила с законодательной инициативой «Общих базовых принципов» - единого документа об условиях проживания и въезда легальных мигрантов, однако потребовалось пять лет, для того чтобы такой документ был принят и ратифицирован всеми членами ЕС.[58] Одиннадцать принципов (таких как знание основ языка, истории и государственного устройства принимающей страны, обязательное участие и скоординированная работа всех уровней власти в вопросах миграции т.д.) определяют общие направления миграционной политики ЕС и носят рекомендательный характер, сохраняя самостоятельность национальных государств в принятии решений.

Возросшие потоки беженцев из бывшей Югославии, Турции и Ирана обусловили необходимость принятии Евросоветом в 2001 году Директивы о «О минимальных стандартах предоставления временной защиты в случае массового притока перемещенных лиц и о мерах поддержания баланса в усилиях государств-членов в связи с приемом таких лиц и последствиями такого приема», устанавливающей первые общие для Европейского Союза правила и требования к условиям проживания и защиты беженцев. Данные требования были детализированы в директивах 2003 и 2004 года, устанавливающих также минимальные критерии для определения статуса граждан третьих стран.[59]

В рамках принятого Шенгенского соглашения была внедрена Шенгенская информационная система – общая база данных соискателей виз, международных преступников и похищенных предметов, позволяющая пограничным службам ЕС оперативно обмениваться информацией в целях предупреждения нелегальной иммиграции.[60] Законодательная основа для пограничной политики была оформлена в 2002 году с изданием «Общего руководства по охране внешних границ», определившего общие для стан ЕС требования к пограничным пунктам: их демилитаризация, оснащение новым компьютерным оборудованием, передача под контроль министерств внутренних дел.[61] В качестве института, призванного координировать взаимодействие пограничных регионов ЕС было создано агентство «FRONTEX». Вместе с организованным в 1992 году Европолом агентство призвано противодействовать нелегальной иммиграции и связанными с ней контрабанде, торговле людьми и международному терроризму.

Другим важным шагом на пути формирования наднационального законодательства в области миграции стало принятие в 2001 г. Директивы о статусе мигрантов, проживающих в течение длительного срока в каком-либо государстве ЕС. Данный документ давал этой категории мигрантов право на свободу передвижения на всей территории ЕС, право на образование и социальное обеспечение.

Принятая в ноябре 2004 года «Гаагская программа» своей целью имела дальнейшее развитие общеевропейской системы предоставления убежища, интеграции мигрантов в европейское общество, а также формирование сбалансированного механизма по регулированию иммиграции в соответствии с потребностями рынка труда.

С 2005 года в ЕС официально определён «глобальный подход к миграции», то есть формирование общего режима трудовой миграции. В рамках реализации этого подхода были созданы национальные контактные группы при министерствах внутренних дел стран ЕС для укрепления национальных связей и обмена информацией по вопросам миграционной политики. Для скоординированного наднационального регулирования в этой сфере в 2007 году был создан фонд в 825 млн. евро с целью финансирования национальных миграционных программ и языковых курсов. В этом же году Комиссией ЕС были введены действующие на всей территории ЕС санкции (административный штраф, в ряде случаем уголовная ответственность) в отношении работодателей, использующих труд нелегальных мигрантов.

В рамках «Стратегического плана действий по регулированию легальной миграции на 2006 - 2009 гг.» был принят перечень важнейших директив по установлению общих стандартов проживания и въезда для стажёров, студентов, внутрифирменных мигрантов, сезонных рабочих. Данный документ был основан на селективном подходе в миграционной политике – стимулировании притока высококвалифицированных работников, ограничении нелегальной иммиграции. Этот подход получил своё продолжение в принятой в 2009 году Директиве о голубой карте», установившей упрощённый доступ на европейский рынок труда работникам интеллектуальных профессий и членам их семей.[62]

Длительность процесса принятия новых нормативных документов обусловлена не только нежеланием стран ЕС добровольно ограничивать собственную самостоятельность в вопросах миграционной политики, но и страновой разницей в миграционных подходах. Например, в Швеции регулирование потоков иностранной рабочей силы осуществляется на основе государственных программ, в то время как в Португалии инициатива принадлежит неправительственным организациям. Разница в национальных интересах также препятствует формированию и реализации общеевропейской миграционной политики – средиземноморские и восточноевропейские страны испытывая значительное миграционное давление, стремятся ужесточить требования к мигрантам и пограничный контроль, в то время как остальные члены ЕС поддерживают стратегию либерализации и мулькультурализма. Поэтому конкретные вопросы, связанные с определением квот и регулированием числа занятых на национальных рынках труда относятся к ведению национальных правительств, а функции по разработке общей стратегии развития миграционной политики относятся к общей компетенции наднациональных органов и национальных правительств.

В 2013 году в ЕС на наднациональном уровне было проведено значительное количество мероприятий, направленных на разработку миграционной стратегии в отношении беженцев и принятии ряда законодательных актов по её реализации. Важнейшим реализованным проектом в этой области стало усовершенствование Общеевропейской системы по поддержке беженцев (The Common European Asylum System) главными задачами которой является облегчение процедуры получения беженцами защиты, разработка и внедрение высоких стандартов жизни и защиты их прав на территории ЕС, а также проведение консультаций на государственном уровне. Ведомства, созданные для реализации этой программы, осуществляют специальную помощь Греции, Италии и Болгарии по разработке плана управления всё возрастающим на их территорию потоком беженцев. Кроме того, в рамках этой программы были созданы отдельные департаменты в странах, откуда в ЕС прибывает наибольшее количество беженцев (Сирия, Россия и др.).

На общеевропейском уровне национальным правительствам оказывается финансовая поддержка в вопросах совершенствования их систем приёма беженцев в рамках действующих Европейского фонда охраны прав беженцев (the European Refugee Fund - ERF), Фонда расширения границ (the External Borders Fund – EBF) и Фонда возвращения (the Return Fund – RF). Например, в 2013 году Греция получила в рамках действующих фондов 82,7 млн. евро на совершенствование своей миграционной политики и системы приёма беженцев.[63] Эти ассигнования были израсходованы на открытие новых центров приёма беженцев на нескольких островах (Лесвос, Самос и др.), в то время как шесть старых, не соответствующих новым стандартам, были закрыты. Тем не менее, по мнению Европейской Комиссии, греческим властям предстоит большой объём работы по модернизации центров, где временно пребывают нелегальные мигранты.

В условиях увеличивающегося потока мигрантов из Турции в Болгарию, в октябре 2013 года болгарские власти получили 5,65 млн. евро на расширения жилищного фонда для временного размещения беженцев, улучшение условий их содержания. Аналогичная помощь была предоставлена Кипру.

В 2014 году было принято решение о создании нового Фонда помощи беженцам, миграции и интеграции (A new Asylum, Migration and Integration Fund – AMIF), задача которого состоит в оказании дополнительной финансовой помощи странам при реализации политики в области интеграции на рынке труда мигрантов из третьих стран. Бюджет фонда в размере 3,137 млрд. евро будет сформирован за счёт взносов стран-членов ЕС и израсходован в период 2014-2020г.

В последние два года идёт работа по созданию Региональных защитных программ (Regional Protection Programmes), которые призваны стать каналом взаимодействия стран ЕС и третьих стран по вопросам размещения беженцев, их возвращения на родину. Данные программы разрабатываются на основе апробированного и успешного проекта взаимодействия ЕС и Марокко в 2013 году, когда в рамках двусторонних переговоров была разработана национальная система по работе с беженцами в Марокко.

Другим важным аспектом в миграционной политике в отношении беженцев является регулирование их возвращения на родину. В настоящий момент оно осуществляется на добровольной основе.

Сотрудничество с третьими странами осуществляется и в сфере регулирования нелегальной миграции. В условиях возрастающего миграционного давления на страны Восточной Европы и Балканского полуострова, важное значение приобретает взаимодействие на двусторонней основе между ЕС, СНГ и Турцией. В 2013 году был достигнут ряд соглашений с Турцией и Арменией по дальнейшему сотрудничеству в сфере предотвращения нелегальной иммиграции. В феврале 2014 года началась работа по разработке и принятию аналогичных соглашений с Белоруссией.

Для борьбы с нелегальной миграцией Директивой о санкциях в отношении работодателей (the Employers Sanctions Directive), принятой на территории ЕС в 2008 году, были установлены административные штрафы и уголовное наказание для лиц, нанимающих нелегальных иммигрантов. В 2013 году санкции для недобросовестных работодателей в ряде стран были ужесточены.

В докладе Европейской Комиссии отмечается, что основную роль в выявлении и предотвращении незаконных трудовых отношений отводится трудовой инспекции, задача которой в разъяснении мигрантам их прав и создании достойных условий труда для иностранной рабочей силы.

Другим важным аспектом в борьбе с нелегальной миграцией является контроль за морскими, воздушными и сухопутными границами. Ежегодно наибольшее количество нелегальных мигрантов попадает на территорию Европейского Союза через Средиземное море, причём такие морские поездки предпринимаются на переполненных судах. За последние несколько лет крупнейшим подобным несчастным случаем стала трагедия близ острова Лампедуса. Ежегодная статистика такова: в течение 2013 года из 40 тысяч человек, эмигрировавших в ЕС через Средиземное море, 600 не достигли берегов Испании, Италии, Греции. Слабая организация пограничного контроля и большое количество несчастных случаев обуславливают необходимость совершенствования существующей системы.

В декабре 2013 года на территории стран Шенгенской зоны была введена Европейская система защиты границ (the European Border Surveillance System), в рамках которой с использованием последних технических достижений был налажен обмен информацией между пограничными службами стран в режиме реального времени. Это позволит не только повысить эффективность выявления судов с нелегальными мигрантами, но и предотвратить преступления, связанные с трансграничной торговлей наркотиками и людьми. Чтобы затруднить перемещение нелегальных мигрантов по территории Европейского Союза, в странах Шенгенской зоны будут временно возвращён пограничный контроль на отдельных участках внутренних границ.

Одновременно с политикой ужесточения контроля за внешними и внутренними границами Европейского Союза наблюдается тенденция смягчения визовой политики. В 2014 году безвизовый въезд на территорию Шенгенской зоны был определён для 16 государств Карибского бассейна, ОАЭ, Перу и Колумбии, Молдавии и Армении. В настоящее время ведутся переговоры о безвизовом режим для граждан Азербайджана и Марокко.

В последние несколько лет, в условиях низких темпов экономического роста и старения европейских наций, в Европейском Союзе легальная миграция рассматривается в качестве катализатора экономического роста и развития. Так, например, в Плане развития предпринимательства до 2020 года (the Enterpreneurship 2020 Action Plan) определена значительная роль мигрантов в развитии предпринимательского потенциала в ЕС. Данная позиция обуславливает либерализацию миграционной политики в отношении всех категорий мигрантов, легально иммигрировавших в ЕС.

В настоящее время иммигранты из стран-членов ЕС имеют право свободного въезда, перемещения и жительства в любой стране Европейского Союза, а также равный доступ на рынку труда. Они и члены их семей получают вид на жительство сроком на 5 лет. Въезд мигрантов из стран, не входящих в Европейский Союз, осуществляется по общему визовому режиму.[64]

В отношении легальных мигрантов из третьих стран в Европейском Союзе сформирована правовая основа для осуществления ими трудовой деятельности на законных основаниях. Например, в феврале 2014 года вышла новая Директива в отношении сезонных работников (Directive on Seasonal Employment), которая направлена на защиту прав и охрану труда рабочих, прежде всего, низкой квалификации.[65] Основные положения Директивы запрещают эксплуатацию работников из третьих стран и предписывают работодателям создание для них достойных условий труда, как и для резидентов.

В настоящее время идут переговоры в рамках подготовки к выпуску новой Директивы о внутрикорпоративных мигрантах. Планируется дальнейшее упрощение требований к внутрифирменным миграциям с целью сохранения действующих торговых соглашений и привлечения новых инвестиций.

Упрощённый доступ на европейский рынок рабочей силы в рамках принятой в марте 2013 года Директивы получат учёные, студенты, стажёры и волонтёры. Основным направлением миграционной политики в отношении этих категорий граждан является развитие дополнительных возможностей по их трудоустройству и создание для них благоприятных условий труда. Самым крупным проектом в этой сфере за последние несколько лет стало введение в 2012 году «голубых карт», дающим право упрощённого доступа для высококвалифицированных работников и учёных. В 2013 году были получены первые статистические данные по выданным картам: общее количество 3 664, при этом абсолютное большинство приходится на Германию (2 584). Однако пока, как отмечает Европейская Комиссия, подводить итоги и делать какие-либо выводы о влиянии «голубых карт» на европейский рынок труда, образование рано.

Важную роль в реализации миграционной политики в области легальной миграции играет своевременное и полное информирование потенциальных мигрантов о предоставляемых правах и возможностях на территории ЕС. С этой целью был создан Европейский иммиграционный портал – Интернет-ресурс, позволяющий возможным иммигрантам на расстоянии получить исчерпывающую информацию по интересующим их вопросам.

Таким образом, миграционная политика в Европейском Союзе разрабатывается и реализуется как на национальном, так и наднациональном уровне. Её направления соответствуют всем основным вопросам и проблемам в сфере миграции: легальная миграция и борьба с нелегальным притоком иммигрантов, политика в отношении беженце и лиц интеллектуального труда. Эффективное управление миграционными потоками в ЕС возможно только при скоординированной работе всех стран, что пока является трудно выполнимым, так как, будучи единым интеграционным объединением, ЕС продолжает оставаться сообществом стран с разными целями и интересами в миграционной политике.

В настоящее время Европейский Союз является одним из мировых центров привлечения рабочей силы. Современный этап развития миграционных процессов на территории ЕС характеризуется рядом особенностей и новых тенденций, таких как обострение проблемы нелегальной миграции, ослабление трудового характера миграции и т.д. Миграция для Европейского Союза имеет важное значение, т.к. омолаживает структуру трудовых ресурсов, обеспечивает рождаемость и приток квалифицированных работников. Однако она также оказывает негативное влияние на социально-экономическое развитие ЕС, которое проявляется в росте социальной напряжённости и криминогенной обстановки.

Дата добавления: 2015-08-31